基層社會治理指揮調度信息化解決方案探索

（一體化指揮調度技術國家工程實驗室，北京 100192）

1 研究背景

1.1 社會治理成為我國重要戰略

建國至今，隨著社會基本矛盾的不斷變化，我國經歷了社會管控、社會管理、社會治理三個階段社會形態變革[1]。現階段，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，為解決該矛盾，黨和政府從全局規劃，探索社會治理創新路徑。十八屆三中全會將“推進國家治理體系和治理能力現代化”作為全面深化改革的總目標，十九屆四中全會確定了“構建基層社會治理新格局”的戰略目標，并提出了“加快推進市域社會治理現代化”的行動目標。社會治理已成為當今時代熱詞，并上升到了國家戰略高度。

1.2 指揮調度是基層社會治理重要抓手

治理的核心在“治”，通過“治”使社會秩序的條理化即“理”[2]。要實現“治”，若完全依靠政府力量來干預社會運轉，則會造成國家“利維坦形象”，本質上是一種治理理念的倒退，而完全放任社會力量，則會形成混亂的無政府主義。平衡這兩個極端的解決之道就是把政府管理和社會自治相結合，以基層社會治理為基礎，以人民美好生活為目標，以指揮調度為抓手，縱向打通各治理層級指揮調度體制、機制，形成“善治指揮鏈”，橫向協同各類資源和各種力量，以黨建為引領，打造政府和社會的“共治同心圓”，實現高效、精準的基層社會治理，構建社會共建共治共享總體格局[3]。

2 基層社會治理指揮調度業務場景分析

2.1 社會治理體系和指揮調度模式

為實現對社會精細化治理的需求，我國采取網格化治理體系[4]：所謂網格，是在城鄉社區、行政村及其他特定空間區劃之內劃分的基層綜合服務管理單元。基礎的網格按照行政區劃分為市、區、街鄉、村社四個級別，每個地區根據實際情況繼續細化，劃分樓棟、樓層、門店、柜臺等網格。

與網格化治理體系相配套的是分級指揮調度模式：目前，我國正在完善市域治理體系，在市、區縣、街鄉、村社等各層級設立監管或指揮中心，明確各層級權責，指揮調度力量到邊；同時，協同各業務條線和社會力量群防群治，實現社會力量無邊的效果。以這種模式為牽引，將社會矛盾化解在最小單元，將問題消滅在萌芽狀態。

圖1 網格治理體系與多級治理模式

2.2 基層社會治理指揮調度業務

基層社會是社會這個復雜巨系統的神經末梢，上級政府的各項業務最終都是在基層落地，所以基層社會的治理業務繁雜，包括黨的建設、民政、文體教育、醫療衛生、環境衛生、司法警務等。這些業務中所有需要指揮、協調與調度的內容跨業務域橫向構成了基層社會治理指揮調度場景，包括處置群眾訴求的接訴即辦場景、對城市進行綜合管理的行政執法場景、對社會治安進行群防群治的綜治維穩場景以及處置突發事件的應急指揮場景。用指揮調度四域方法論[5]去切分這些場景的業務流見表1。

2.3 基層社會治理指揮調度信息化問題

隨著社會治理戰略的逐步推進，基層社會治理體系逐漸完善，但是總體來看，當前基層社會治理創新仍然集中在治理理念、治理體制和治理模式等方面，在信息化支撐方面相對薄弱[6-7]。這個問題在基層社會治理指揮調度領域主要表現為：當前，自上而下的信息化建設與政社協同的治理理念不相協調；基層隊伍暫未形成統一指揮、統一協調和統一調度的指揮組織，崗位間信息化協同性較弱；僵化的信息化應用不足以支撐千人千面、具有區域特性的治理模式等。

針對上述問題，需要貫徹自上而下的政府管理和自下而上的社會自治相結合理念，由政府牽頭頂層設計，搭建信息化總體框架；以扁平化、可視化、移動化、智能化為基本特征，推進“基層社會治理指揮調度平臺”建設，根據區域特征合理設計業務應用；以隨需而變的應用構建方法來支撐多級網格化、政社協同、具有區域特色的治理模式，支撐基層社會治理實現閉環負反饋效果。

3 基層社會治理指揮調度信息化方案

3.1 建設街道、社區兩級數據中心

以云邊端協同模式[8]建設邏輯上的街道和社區兩級數據中心，采用自下而上匯聚數據和自上而下知識賦能的運行機制，支撐建立數據采集、治理、應用的可持續生態。

在該模式中，端側面向終端用戶，主要實現數據的標準化采集，采集方式包括閘機、視頻監控等各類物聯感知設備采集，網格員上門采集以及各種交互場景中經用戶授權的信息采集等；邊側面向社區，主要實現采集數據的初步匯聚、整理，包括“一標六實數據”、人車軌跡和監控抓拍等物聯感知數據、社區生產和生活數據等；云側面向街道，主要通過建模、數據碰撞、知識圖譜、智能分析等技術，實現數據知識化、知識智能化，在支撐本級智能應用的同時向邊和端側切塊賦能。

3.2 研發基層社會治理指揮調度平臺

由街道自上而下統籌規劃，打造基層社會治理指揮調度平臺，實現對物聯感知設備、通信資源、各類預案、全量數據的一體化管理，支撐各類治理主體的場景式應用。

圖2 基層社會治理指揮調度平臺

（1）在感知層，建設物聯感知平臺，統一接入本區域閘機、視頻監控、燈桿、感知芯片等各類感知設備。對接所屬區縣12345分中心、本街道和社區相關APP 等，最大限度擴大情報源、擴充情報類別。

（2）在網絡層，以“互聯網+政務服務”為抓手，打通互聯網、政務專網以及應急專網等藩籬，建設基層信息共享的高速公路。

（3）在數據層，建設云化的基礎數據庫、業務專題庫以及預案庫等，通過數據治理，將“人、事、地、物、情、組織”等社會治理指揮調度要素和業務、預案關聯起來，形成知識。

（4）在支撐層，建設全融合的統一通信平臺，通過對電話、手機、集群以及各類通信終端的全媒體接入，支撐通話、廣播、定位等通信業務，實現指揮中心與前端力量“看得見、呼得通”。通過微服務架構，實現微應用的動態生成以、隨需而變、按需自動部署[9]，支撐不同治理模式。

（5）在業務應用層，首先構建指揮調度核心業務系統，包括以社情、輿情、警情、案情為牽引的四情情報系統，以大數據分析為手段的研判決策系統，基于智能預案、一體化資源和統一通信的協同行動系統，以及全程評估的保障系統。以此為基礎，支撐不同業務場景指揮調度閉環流程：一是面向接訴即辦場景，建設訴求接入、調度分撥、訴求審核、協同指揮、處置跟蹤、督辦等模塊。指揮中心統一接報各種來源公眾訴求，并合理安排資源，以數據可視化為手段，基于GIS 直觀顯示訴求處置動態，及時跟蹤、催辦處置進度，加快訴求響應速度，減少公眾等待焦躁情緒。二是面向應急指揮場景，建設風險和隱患一張圖、分析研判、智能預案、視頻會商、專家咨詢等模塊。針對風險和隱患的預防以及突發事件治理，形成一體雙態運行機制，將預防關口前移，最大限度將可控問題消滅于萌芽。三是面向綜合行政執法場景，建設案件建立、案件處置、案件反饋、行政權力監督等模塊。整合基層所具備的各類行政處罰、行政檢查等職能，統一指揮、統一調度、全程監督，提升執法效率、執法規范性以及執法過程可溯性。四是面向綜治維穩場景，建設群防群治組織管理、共建共治活動管理、事件采集接報、分析研判、智能預案、視頻會商、協同行動、現場反饋、核查結案等模塊。體系化、規范化的將群防群治力量納入基層社會治理體系，充分發揮黨員帶頭的共建共治活動的作用，真正實現群眾對社區的共建共治共享。

（6）在用戶層，政府搭臺、群眾唱戲，為不同角色提供PC 端和移動端應用，在指揮中心和一線工作人員之間打通業務流、數據流、指令流，使得信息對稱，進而實現縱向各治理層級、橫向各業務條線步調一致、高效協同。

3.3 打造一體雙態運行的指揮中心

建設街道指揮中心、社區指揮中心，作為基層社會治理指揮調度平臺的載體。其中，在街道指揮中心，根據實際條件，設立情報席、研判決策席、行動指揮席以及保障席，各席位各司其職、協同工作；在社區指揮中心，結合現有物業、小區等信息化現狀，設立指揮長、接線員、網格員等席位，與街道同步信息，支撐社區全流程治理業務。

圖3 一體雙態運行的指揮中心

在兩級指揮中心基礎上，以基層社會治理指揮調度平臺為依托，構建“平戰一體雙態運行機制”。指揮中心可統籌日常狀態和應急狀態下基層社會治理工作內容：在日常狀態下，主要進行風險隱患治理指揮調度，在巡查發現突發事件或者上級要求時，啟動處置突發事件的指揮調度機制，形成日常備戰、應急不亂的指揮調度格局。

3.4 構建基層社會治理最小閉環應用模式

基層社會治理指揮調度平臺的部署方式可根據街道實際情況而定，但不管是物理上的還是邏輯上的多級部署和應用，其主要目標是構建基層社會治理最小閉環的應用模式。

（1）社區治理微循環：依托基層社會治理指揮調度平臺社區側，社區指揮中心將街道派單、本社區網格員巡查以及本社區群眾所發現的問題納入處置范圍，通過對事件的信息收集、案件建立、任務派遣、聯動處置、結果反饋、核查結案和綜合評價的全流程閉環，實現社區治理微循環，矛盾不交街道、村社平安不出事、服務不缺位。在事件嚴重程度超出社區處置能力時，將事件上報街道，由街道將該事件納入指揮調度流程處置。

圖4 社區治理微循環

（2）街道治理自循環：依托基層社會治理指揮調度平臺街道側，街道指揮中心將上級指揮指令、12345服務熱線派單、社區上報的問題以及街道職責范圍內的治理需求納入處置范圍，通過“街鄉吹哨、部門報道”機制[10]，協同國土、司法、食藥監等橫向業務部門處置問題，實現街道治理自循環，矛盾不交市區、街道平安不出事、服務不缺位。

圖5 街道治理指揮調度流程

4 結束語

本文從基層社會治理重要性出發，分析了基層社會治理指揮調度業務場景，系統的描述了基層社會治理指揮調度信息化構建方案，提出了街道治理自循環、社區治理微循環、平戰一體雙態運行等理念，期望起到拋磚引玉、開拓思路的作用，推動我國基層社會治理指揮調度創新進程。