城鄉融合發展視角下基層建制的演進變遷與未來展望

□余孝東，王琦

（華中師范大學 中國農村研究院，湖北 武漢430079）

一、基層建制：既有研究與本文的視角

改革開放以來，不論是從通行上的人均收入，還是從住房保障、醫療水平等一系列指標來看，我國農村社會面貌和農民生活水平較過去都發生了巨大變化。但是，在制度慣性影響、資源稟賦差異等多種因素綜合作用下，中國的城鄉二元結構沒有根本改變，城鄉發展差距不斷拉大的趨勢沒有根本扭轉[1]（p24）。黨的十九屆五中全會提出，推動形成工農互促、城鄉互補、協調發展、共同繁榮的新型工農城鄉關系，加快農業農村現代化。作為國家治理社會的組織方式和基本手段，農村基層建制處于國家政權組織體系的末梢，起著銜接國家與農村社會的重要作用，無疑是實施鄉村建設行動，推進農業農村現代化的重要突破口。國家產生以后，按地區原則組織國民并配置公共權力成為其區別于前國家形態的根本標志。摩爾根認為，基本單元組成上層體系，并決定其性質[2]（p68）。基層建制單元如何設置，直接影響著國家權力如何配置社會資源。在超大規模的中國，最廣袤的地區是農村，人口最多的群體是農民，國家正是通過基層建制單元的設置，將龐大的農村社會納入整合性的體系之中。新中國成立后，與土地改革同步，國家即開始了進入農村社會的進程，其核心就是通過基層建制單元的設置實現國家權力縱向上的穿透和延伸，以確保統一的政令得到實施和貫徹。但是，國家和農村社會是支配型還是互動型，依托于基層建制體系的設置模式。從家庭聯產承包開始，在經濟增長推動的社會轉型中，農村基層建制也隨之快速變動，表現為類型多樣，隸屬關系復雜，建制轉換多發。近年來，基層建制調整出現兩個代表性的趨向，一是湖南等地區開展撤鄉并鎮、合村并組，旨在擴大基層建制單元；二是廣東清遠、湖北秭歸等地區探索基本單元下移到自然村等一級。歷史制度主義認為，歷史規制著制度變遷路徑。梳理基層建制的變遷歷程，發掘其內在規律，剖析其與城鄉融合發展的內在聯系，對于認識和理解基層建制的復雜樣態，進而把握其未來走向，進一步推動破除城鄉二元結構具有現實意義。

當前學界有關農村基層建制的研究主要聚焦在基層政權建設、行政區劃調整等領域。如柳成焱[3](p67-70)、黃建紅[4](p145-151)、張新光[5](p272-275)等主要是對我國鄉鎮建制進行研究；唐鳴[6](p3-27)、戴均良[7](p35-38)等主要是對建制村問題的探討；江燕[8](p104-107)主要聚焦農村基層政權建設的歷史考察；魏衡[9](p55-58)等從行政區劃調整的角度探討了鄉鎮撤并。此外，還有學者從不同角度闡述了建制調整的發展邏輯，如鄧大才通過對發達國家農村基層建制單元“合并浪潮”的考察，指出其具有四種經典合并類型，認為效率與民主是合并重組的最大爭議[10](p61)；陳軍亞將城鄉二元結構的形成和二者的互動與聯系放在國家建制的角度下思考，認為建制設置具有阻滯和引導的雙重功能[11](p107)。上述研究對于了解農村基層建制的不同面向具有借鑒意義，但缺乏與城鄉融合發展這一大背景的關聯，且農村基層建制仍然停留在政策用語上，在學術研究中存在混用和歧義的情況。有鑒于此，本文嘗試對農村基層建制作出內涵界定，在城鄉融合發展的視角下，分階段梳理農村基層建制演變的歷史脈絡、變遷規律與演進邏輯，以期為農村基層建制調整的實踐提供理論參考。

所謂農村基層建制，是農村基層政權及其管轄之下的自治組織在層級隸屬、權責劃分上的一種制度性安排，背后隱含的是國家治理鄉村社會的權力配置導向與具體實現方式。作為國家政權組織體系的構成部分，農村基層建制直接服務于國家治理農村社會的需要，涵蓋縣級建制（不含縣）以下承接國家意志的基層組織體系，主要包括鄉、村、組等。此外，需要特別說明的是，歷史維度、空間維度下的農村基層建制具有極大的變動性與多樣性，本文重在從整體上對一般性的農村基層建制進行分析，少數民族地區的特殊建制不在本文的重點探討范圍之內。

歷史上，中國的城鄉長期處于相對隔絕狀態，安土重遷的觀念根深蒂固，原子化的個體農戶被牢牢地束縛在土地之上，自給自足的小農經濟帶有天然的封閉性。新中國成立后至改革開放前，城鄉二元結構以制度的形式固化下來，建制設置的基礎性架構安排對中國的城鄉發展產生了深遠影響，其慣性延續至今。黨的十九大作出建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的重大決策部署，這一長期歷史任務不僅需要從要素融合、公共服務均等化等層面推動，更要溯源到影響資源配置的建制安排上展開研究。

二、農村基層建制變遷：多樣性與一致性

農村基層建制的設置是國家政權體系建設的關鍵一環，是國家組織社會的基礎性要件。在新中國成立以來的七十余年中，我國農村基層建制幾經變遷，從歷史發展的主體脈絡來看，呈現出明顯的階段性特點。

（一）過渡整合型建制階段（1949—1958年）：新中國成立初期以“區—鄉”制為主體的農村基層建制體系

新中國成立之初，面對較為分散與封閉的農村社會，如何合理地設計基層建制，成為將廣大農村整合進國家政權體系的基礎性環節。這一階段的基層建制確立分為兩個時期：一是“區—鄉（行政村）”建制的初步確立期。1950年底，中央政務院先后頒布《區人民政府及區公所組織通則》《鄉（行政村）人民政府組織通則》《鄉（行政村）人民代表會議組織通則》等一系列政策文件，明確規定縣轄區分為區人民政府和區公所兩類，其中，面積較大、人口較多的縣設區人民政府，面積較小、人口較少的縣設區公所，前者受縣人民政府領導，后者作為縣政府的派出機關。彼時的鄉與行政村均是基層行政區劃[12](p72)。1952年，為適應土地改革和深入發動群眾的需要，南方不少地區將原來的大鄉劃小；北方則根據經濟建設的需要，將抗日戰爭時期形成的行政村改成鄉建制。二是“區—鄉”建制的調整規范期。1954年，《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民委員會組織法》提出，縣級人民政府在必要的時候，可以設立若干區公所，作為派出機關，不再設立區人民政府。到1955年下半年，為了配合農業合作化高潮來臨，全國相繼撤銷區政府。1957年底，全國共有區8663個，比1952年減少了9481個。與此同時，根據1954年憲法對農村基層建制的正式規定，全國各地開始規范鎮級建制，實現鎮鄉平級。如表1所示，受自然地理環境、傳統歷史慣習等因素的影響，新中國成立初期基層建制的區域差異較大，在整合導向下，逐漸趨于一致，為舉國體制的建立奠定了組織基礎。

（二）分隔汲取型建制階段（1958—1983年）：集體化時期以“社—隊”為主體的農村基層建制體系

在“農業為基礎，工業為主導”“優先發展生產資料的生產”[13]（p24）這一導向下，國家在農村進行了規模浩大的社會變革，實行統購統銷，建立起高度集中的計劃經濟體制。伴隨人民公社化運動的鋪開，適應集體化大生產的全新基層建制方式迅速形成，即以“社—隊”為主體，“政社合一”的人民公社體制。

這一時期的農村基層建制基本框架為“社—隊”體系，其演變也大體經歷了兩個過程（見表2）。一是“社—區”的建制設置模式。《關于人民公社若干問題的決議》規定：公社的管理機構，一般可以分為公社管理委員會、管理區（或生產大隊）、生產隊三級。但在實踐中，這一體系并未定型，形式多樣。如有的地方設公社、生產大隊兩級；有的地方設公社、作業區（生產大隊）、生產隊三級；有的地方則設公社、分社（辦事處、基層社）、作業區、生產隊四級。一鄉一社的一般分為公社、大隊、生產隊三級；幾鄉一社的在公社和大隊之間還設管理區一級。二是“社—隊”建制的成型和確立。1962年，《農村人民公社工作條例（修正草案）》明確提出，人民公社的組織，可以是兩級，即公社和生產隊，也可以是三級，即公社、生產大隊和生產隊。以此為標志，這一時期的建制層級總體上是“公社—大隊—小隊”三級，部分地區是“公社—生產隊”兩級的形式。在實踐中，個別地方出于組織生產的便利，出現四個層級，即在生產大隊和生產小隊之間設置作業區。在“社—隊”建制模式下，農民與土地、與集體生產深度結合，工農產品不能平等交易，要素流動受限，農產品作為生產資料支持工業化建設，城鄉二元結構以制度形式確定下來。

表1：新中國成立初期我國農村基層建制的變化情況

表2：人民公社體制時期農村基層的建制類型及實踐形式

表3：家庭聯產承包責任制時期以來農村基層不同建制形式

（三）放權賦能型建制階段（1983年以來）：改革開放以來以“鄉—村—組”為主體的農村基層建制體系

人民公社時期的“社—隊”建制是一種高度組織化的建制體系，國家權力依托這一建制安排實現了對農村社會的最大化整合，但也極大束縛了生產力的發展。1978年，改革首先在農村領域掀起，始于小崗村的包產到戶經驗逐步推廣，迅速被中央認可，并以家庭聯產承包責任制的形式在全國推廣。在新的經營制度安排下，原有的“社—隊”模式不再適用，調整基層建制安排迫在眉睫。

在部分地區先行探索的基礎上，1983年10月，中共中央、國務院發出《關于政社分開，建立鄉政府的通知》，“政社合一”的“社—隊”建制體系正式謝幕，取而代之的是以“鄉—村—組”為軸線的新建制體系。其中，鄉鎮作為縣以下層級的承接性區劃單位，也是農村基層政權建制單位；村作為我國鄉村最底層的、最基本的地域性管理單位，屬于一種類行政建制；組作為村的功能實踐組織，是村級建制的附設層級。這一時期是農村基層建制的調適與穩定期，基本以“鄉—村”為主體，但在建制層級上，也存在其他實踐形態（見表3）。一是“區”級建制。除區外，還有區級鎮（以鎮帶鄉，鎮人民政府行使原區公所的部分或全部或更多的職能）和設置工作委員會或辦事處的區級地域性管理范圍（由于上級要求撤區等原因，形式上撤區，實質上原有機構基本保留，改稱“辦事處”）兩種形式。二是“片”級建制。片級建制屬鄉鎮政府派出機構，是介于鄉和村之間的中間層級。含片、管理區、（片級）村、（片級）管理處、（片級）黨總支、（片級）辦事處、（片級）指導組等數種組織形式。以此為基礎，全國不同地區的農村基層建制具體呈現出豐富不一的實踐形式。如廣西、云南、廣東、貴州等地形成的“區—鄉—村公所—村”建制，四川、安徽、湖南、浙江等地形成的“區—鄉—村—組”建制，以湖北為典型代表的地區形成的“區—鄉—村—組”建制，以及東莞、蕉嶺等地的片級建制的組織形式。

相比前一時期，這一時期基層建制的最大區別在于實現了政治功能和經濟、社會、文化功能的分離，從計劃經濟體制下高度集中的建制體系走向“鄉—村”互動的放權賦能型建制體系。雖然各地在基層建制的設置形式上存在一定差異，但隨著時間發展，也日漸趨于一致。稅費改革后，隨著城市化與工業化的快速推進，村民自治制度的探索與創新，農村基層建制也隨之產生了許多頗具創新性的變革實踐，合鄉并鎮、村改居、鄉改鎮、合村并組等建制調整十分常見。

三、農村基層建制演進：基本特點與規律

建構性作為現代國家的基本特性，將構成國家的各個組成部分和要素整合形成一致性，并處于相對協調的狀態，從而成為完整和穩定的共同體[14]（p38）。新中國成立以來，適應經濟社會發展需要，農村基層建制經歷了幾次較大的變遷，尤其是改革開放以后，變動更比以前頻繁。自20世紀90年代起，鄉鎮體制改革受到很多關注，提出了包括改鄉鎮政府為派出機構、撤并鄉鎮、鄉鎮自治等多種基層區劃調整方案[15]（p1-138）。2000年以來，全國范圍內開始推行新中國成立后第8次行政區劃調整，其內容主要包括鄉鎮和村的撤并，改變基層單位的幅員和范圍[16](p60)。從實踐和數據來看，紛繁復雜的農村基層建制變遷背后，也呈現出一些規律性特點。

（一）農村改革帶動鄉鎮建制比例對調

鄉鎮作為最基層的行政區劃單位，銜接國家與社會，是整個基層建制體系中的重要組成部分。1978年后，農村領域的改革成效顯著，極大釋放了生產潛力，制度性的城鄉邊界開始被打破。1983年10月，中央層面正式推行政社分開，建立鄉政府。1984年11月，為推進小城鎮建設，國務院同意并批轉民政部《關于調整建鎮標準的報告》，適當放寬了建鎮標準，實行鎮管村體制；1986年，《關于加強農村基層政權建設工作的通知》下發，諸如撤區并鄉、撤鄉設鎮、鄉鎮合并等基層建制調整在全國多個地區大面積推行。

以1985—2018年的全國數據為例，如圖1所示：1985年，全國共有鄉82450個，鎮9140個。1988年，鄉減少到45195個，減幅達45.18%；鎮增加了2341個，增幅為25.61%。此后數年，建制鎮的數量呈穩步上升趨勢，鄉的數量則逐年下降。截至2018年，全國鄉的數量為10253個，僅為1985年的近八分之一；鎮的數量為21297個，是1985年的2.3倍。整體上看，人口變動、適應管理等一系列因素推動鄉鎮總量逐年減少；在縮小城鄉差距，打造小城鎮中心的導向下，全國建制鎮逐漸開始反超同期鄉的數量，由鄉占優勢的“鄉土中國”走向城鄉融合的“城鄉中國”。

（二）優化管理推動基層建制規模擴張

改革開放以來，在人口規模變動、擴大治理半徑、提升行政效率的導向下，我國基層行政區劃調整的主要形式之一是鄉鎮合并和村莊合并，總體趨勢是基層建制規模逐漸擴大。

圖1：1985—2018年中國鄉、鎮建制的數量及變化趨勢圖

表4：2013—2018年全國行政村的規模統計

圖2：2013—2018年全國行政村的規模統計

數據顯示，1979年，我國建制鎮總數為2361個，其中，八成以上的建制鎮小于三萬人；2006年，我國建制鎮總數達19369個，建成區人口為1.6億人，建成區總面積為3.12萬平方公里；截至2018年，我國建制鎮總數發展為21297個，建成區人口為3.4億人，建成區總面積為4.05萬平方公里①數據來源：建設部綜合財務司編《中國城鄉建設統計年鑒》，中國建筑工業出版社，2006年版；中華人民共和國住房和城鄉建設部主編《中國城鄉建設統計年鑒》，中國計劃出版社，2018年版。。可見，不論是從人口還是面積來看，鄉鎮建制的行政規模均在不斷擴大。此外，村莊層面的數據顯示（見表4），2013年我國500人以下的行政村共有10.97萬個，500—1000人的行政村有17.08萬個，1000人以上的行政村有25.67萬個。此后五年，500人以下和500—1000人的行政村總數呈逐年下降趨勢，1000人以上的行政村呈逐年上漲趨勢，上漲比例達17.33%。總體看來，行政村的規模在調整變化中不斷膨脹，尤其是農村稅費改革后，地方政府節省行政成本，大力推行建制合并，基層建制單元規模擴張的趨勢更為顯著。

（三）建制調整與城鎮化建設相互作用

“城鎮化”一詞起源于拉丁語Urbs，也可翻譯為“城市化”，通常被看作是一種“空間的現象，即人口地集聚”[17](p1)，其實質是人口轉移的過程，即“領土范圍內的人口向鎮和城市相對集中”[18](p883-884)，從而導致“居住在城市區域人口的比例不斷增加”[19](p199-214)。但在中國，由于鎮的總量相對較多，并且是承載農村人口轉移的重要建制層級，通常更傾向于使用“城鎮化”這一表達。所謂城鎮化，即人口從農村向城鎮轉移的過程。新中國成立以來，城鎮化快速發展，城鎮化率從1949年的10.64%上升到2018年的59.58%，增長近49個百分點。20世紀60年代，由于“大躍進”引起的國民經濟比例失調，國家采取經濟調整的政策緩解困難，當時一項重要措施就是精簡城鎮人口，以此減少城市糧食供應壓力，促進農業生產恢復。這個措施雖在當時取得了積極成效，但也一定程度上延緩了中國的城鎮化進程。數據顯示（見表5），1960—1965年，我國城鎮化率下降了1.77個百分點，城鎮化率年平均增長首次且唯一一次出現負值。此后五十多年間，隨著城鄉經濟的發展升級以及小城鎮戰略備受重視，我國進入了城鎮化穩步發展階段，城鎮化率呈顯著上升趨勢。截至2018年，中國的城鎮化率約達60%，接近發達國家水平。

從行政區劃的角度來看，我國的行政區類型通常可以分為兩種，即地域型行政區和城市型行政區。其中，地域型行政區主要是指以農業人口為主的農村地區，建制類型包括縣、鄉等；城市型行政區主要是以非農人口為主的城鎮區域，建制類型主要包括直轄市、地級市、縣級市等各級城市，以及城市的市轄區、鎮和街道等，鎮是行政等級最低的建制單元[20](p987-997)。行政區劃調整作為城鎮化推進的擴散器，兩者呈現出互動發展規律[21](p22-25)。歷史維度下農村基層建制的變遷，正包含著諸如鄉的地域型行政區轉為鎮的城市型行政區的發展，在此過程中，隨著鄉改鎮、撤鎮設市等建制調整的發生，城市型行政區數量不斷增加，行政區等級得以提高，一定程度上推動了城鎮人口增加、管轄范圍擴大，從而提升了當地的城鎮化水平。簡言之，建制調整是手段，城鎮化趨勢是結果，建制調整為城鎮化發展創造了一定條件。

四、農村基層建制與城鄉融合發展：作用及機理

（一）建制設置深度影響相應治理單元的資源獲取能力

行政建制作為國家政權及其行政機構的空間安排，是國家治理和資源配置的重要手段，其具有很強的目的性。無論是城市還是鄉村，其分布狀況和空間異質性都受到行政建制劃分的影響[22](p110)。不僅是不同層級，同一層級不同模式的建制設置，資源獲取能力也存在明顯差異。

以農村基礎設施建設為例，不同層級的建制單元，其市政公用設施建設在各方面存在較大差異。根據2008年和2018年農村基礎設施統計數據（見表6），隨著人均市政公用設施投入的增長，2018年鄉、建制鎮、村的投入分別是2008年的2.42、6.77、3.87倍，其供水普及率、燃氣普及率、綠化覆蓋率、污水處理率、生活垃圾處理率、人均道路面積和人均市政公用設施投入七項指標，在這十年間均不同程度得到了增長與發展，反映出國家推行加大農村基礎設施建設的政策取得了一定成效。但從不同建制層級來看，除了人均道路面積因受人口密度影響，其余六項指標在建制分布上明顯呈現出“鎮優于鄉”的態勢。如2018年的供水普及率、生活垃圾處理率和綠化覆蓋率，建制鎮分別高出鄉8.88、14.52和3.22個百分點；在燃氣普及率、污水處理率和人均市政公用設施投入上，建制鎮更分別達到鄉的2.05、2.84和5.49倍。總體上看，城鄉二元制度的黏性仍然阻滯著農村的發展[23](p3)。在資源配置上，資源向城鎮傾斜的慣性仍然十分顯著，這反過來進一步助推了不少地方謀求撤鄉設鎮，以便在項目制的導向安排下有更多參與和獲取資源的機會。

近年來，在基層建制調整上一些地區涌現出各有特點的實踐形式，如廣東、湖南、湖北等地掀起的農村基層建制單元的“重組浪潮”[24](p89)，這背后除了蘊含著行政與自治重組的治理邏輯外，也反映出地方政府加強資源整合和分配能力的意志。以鄉改鎮為例，不少地方通過合并的方式滿足人口等關鍵指標，以建制形式的轉換尋求基礎設施建設配套、聚集社會投資等目標。

表5：新中國成立以來不同階段中國的城鎮化率及其變化

表6：2008年和2018年全國不同基層建制層級下公共設施建設情況

（二）行政主導的建制調整是重塑城鄉關系的重要手段

亨廷頓先見性地提出，發展中國家現代化的過程帶來了一個非常重要的后果，即城鄉差距，而城鄉差距是國家不安定的主要根源[25]（p55）。改革開放后，黨和政府不斷將縮小城鄉差距提升到新的戰略高度。習近平總書記強調：“在現代化進程中，如何處理好工農關系、城鄉關系，在一定程度上決定著現代化的成敗。”[26]

新中國成立以來，我國城鄉關系大致經歷了城鄉一統、二元壁壘、沖破壁壘與走向融合四個階段的演變。城鄉之間的結構性失衡仍然是當前必須重視的問題。城鄉關系的發展，本質是政府對城市和鄉村兩大主體進行有限資源的空間分配。其動力機制大體可以分為行政主導和市場推進兩種模式。行政推進的發展模式，主要是通過政府制定計劃、調整行政建制以及投資從事城市基礎設施建設等途徑，來推動國家城市化水平的提高[27](p25)。其中，作為比較明顯和常用的一種方式和手段，行政建制是國家政策主導和意志強力干預的結果，具有計劃性、政策性和行政性等突出特點，而非基于內在發展自然演化的結果。改革開放以來，為了打破城鄉融合發展的體制壁壘，推動城鄉間要素流動和產品流通，各級政府開展了多種類型的建制單元調整，使城鎮的帶動和輻射功能得以更好地發揮，為推動城鄉基礎設施建設一體化、公共服務一體化、社會治理一體化創造了良好基礎。

從現代化進程來看，現代性要求消除城鄉差別，而現代化過程卻產生了城鄉差別，這種差別的存在將會制約現代化的進程[28](p38)。當前，我國正處在統籌城鄉經濟社會發展的關鍵時期，城鄉關系處理得是否得當，直接關系到基層穩定和黨的執政基礎。順應城鄉發展的一般規律，適時以行政手段進行建制的調整轉換，能夠在較短時間內將原本置于不同單元的地域整合到一起，逐漸消除城鄉體制上的邊界，讓居民平等地共享現代化的成果，實現城鄉關系由“分治”到“合治”。

（三）城鄉融合是未來農村基層建制調整的根本導向

城鄉區別是社會最現代部分和最傳統部分的區別，在現代化的進程中，找到填補這一差距的方式是社會政治的基本問題[5]（p56）。城鄉融合的建制設置，其目標在于打破城市和鄉村在地域上的空間藩籬。在這一過程中，通過對鄉村的整合，城市獲得發展所必需的物質和空間基礎反過來也將帶動鄉村產業發展，并逐漸將鄉村吸納進產業的循環和升級過程，以此實現城鄉之間互補互促、協調發展。

長期以來，涉農區的建制轉換基本是采取撤鄉并鎮、村改居等方式。這一類路徑的特點是通過將鄉、村等農村建制融入鎮、居等城市轄區范圍，實現農村管理主導向城市管理主導的建制功能轉變。上文數據顯示，自2003年起，我國建制鎮總數已開始遠超鄉的總數，且差值逐年擴大。這一結果是由地方政府推進鄉鎮合并、撤鄉并鎮等建制調整而來，意味著城市轄區范圍的擴大，鄉村也具有了更多的發展空間和可能。一方面，鄉村地區納入城市建制區域，可以利用城市建設規劃提升自己的農業發展能力和基礎設施建設；另一方面，打破城市工業和鄉村農業相互分割、產業單一的掣肘，促進產業融合發展、優勢互補。

“村改居”指村委會改為居委會或社區委員會，是農村戶口變為居民戶口的一種戶籍調整行為，與之伴隨的是蘊含其后的土地、產權、集體經濟組織等一系列制度、管理模式從農村管理體制向城市管理體制轉變的舉措和過程[29](p21-22)，是城鄉融合的建制設置的另一種表現形式。2003年以來，我國村委會的數量逐年下降，居委會的數量逐年上升。如圖3，村委會的數量從2003年的66.35萬個下降到2018年的54.2萬個，減幅達18.31%；居委會數量從2003年的7.74萬個增長到2018年的10.79萬個，增幅達39.41%，大量處于城市邊緣地區的鄉村正通過“村改居”的方式進入城市社區建制。

雖然從建制上看，大量從事非農產業的人員已經進入城市行政區的管轄范圍，但其中不少人并未進入城市的公共服務體系。各地推行的農村基層建制調整固然在一定程度上緩解了城鄉發展矛盾，但也存在城鄉融合與建制變動不對稱，重形式上的建制調整輕實質性的融合發展問題，甚至出現農業和農民再度邊緣化的問題。城鄉融合的建制設置并不等于消滅鄉村地區，也不意味著將鄉村納入“城市擴張”和“城市優先”的發展邏輯，而是要通過建制調整，建立消除隔離和差異的資源配置體系。無論是身處城市還是鄉村，不同之處只在于所處的空間不同，但所享有的基本權利是無差異的。如居委會和村委會、鄉和鎮之間，只存在管理和服務的方式差異，不存在規模和水平的高下之別。未來，基層建制調整的根本導向是城鄉融合，圍繞這一目標逐步實現城鄉均衡發展，而不是一味追求農村地區建制形式上的城市化。

五、結論與思考

城鄉關系是從農業社會“無差別”的均衡狀態，到工業化初中期階段的逐步失衡，最終走向工業化后期“城鄉一體”的均衡狀態。黨的十九大作出實施鄉村振興戰略的重大決策部署，建立健全城鄉融合發展的體制機制是重要一環。基層建制的設置與調整關系到生產力布局的優化創新，以及城鄉之間關系的再定位，是統籌區域協調發展的基礎性路徑之一。

圖3：2003年以來我國村委會和居委會數量變化趨勢圖

依照美國地理學家諾瑟姆對城鎮化時期的劃分，當前我國正處于城鎮化發展的中期階段（城鎮化率在30%—70%）[30](p65-67)，并呈現出穩步增長態勢。在此過程中，農村人口不斷向城鎮集中，城鎮的生產生活狀態逐漸變為主導型形態，其轄區范圍不斷擴大，城鎮基礎設施、公共服務等向農村地區延伸，城鄉之間的差距逐漸縮小。農村與城市在成為一個有機整體的基礎上，實現經濟互動、社會交流、空間銜接的無障礙深度交互[31](p111-116)。若從建制角度以及長遠發展來看，城鎮型的建制設置未來很大可能會成為我國行政建制中的普遍形式及主導類型。但從現實情況來看，現代化進程中的中國，具有地域空間遼闊、自然環境復雜、農業歷史悠久、區域經濟差異的原始底色，且在城鎮化進程中顯現出進度不一、程度不一、路徑不一的樣態。這就意味著，作為調控手段的行政建制，很難用一種模式去適應不同地區或同一地區不同發展階段的城鄉關系轉型的需要。因此，在看到“城鄉一體”的城市型建制作為一般建制演進規律的最終走向和目標的基礎上，我們更要基于中國現實，走分階段、多模式的改革道路。

就農村基層建制來說，在建制調整中應十分注重鄉鎮級和村居級層面的設置安排。在鄉鎮級層面，應根據實際情況選取鄉鎮合并的模式。如對于經濟實力較強且具有向周邊城郊擴展條件的鎮，可采取撤鎮設市的方式，擴大鎮域經濟發展空間，發揮其對周邊郊區鄉鎮的帶動能力；對于經濟實力次之但業已形成區域經濟中心的鎮，可采取合鄉并鎮的方式，發揮其經濟中心對周邊鄉鎮的拉動能力；對于一些政治中心鎮，可采取將鎮建制改為街道下轄社區的城市管理體制。在村居層面，同樣要因地制宜。對于位于鎮的中心區或者鎮郊區的村，在城鎮化過程中，土地已經被征用，鎮級經濟輻射能力較強，非農人口所占比重較高的地方，可實行村改居的模式；在遠離鄉鎮的遠郊或者偏遠地區，雖然農業所占比重較高，但人口疏散，且外出從事非農產業的人口較多，可采取合村并組的方式，盡量向交通便捷、有利于參與市場體系、三產融合發展的地理區位集中，以此建構促進城鄉深度融合的新型基層建制體系。