基于設計科學理論的農村生活垃圾治理體系建構

何有幸　黃森慰　陳世文　黃可揚

關鍵詞：農村;生活垃圾;治理體系;設計科學;系統建構

中圖分類號：F323.22 文獻標志碼：A 文章編號：1637?5617（2021）06?0019?09

垃圾問題曾被認為是“城市病”，部分政策制定者認為農村具有垃圾“自我消解”的能力，導致城市垃圾向農村轉移[1]。而隨著農村生活水平的提高，農村生活固體垃圾排放量快速增長[2]，開始出現“垃圾圍村”的現象[1]。對農村垃圾污染的治理逐漸成為國家治理的重點任務，2018年出臺的《農村人居環境整治三年行動方案》標志著農村生活垃圾治理達到了新的高度。伴隨著對農村生活垃圾治理觀念的轉變，我國農村生活垃圾治理的體制機制也發生了歷史性轉變，從自上而下的“專項整治”模式發展到建立起農村生活垃圾處置體系，但現有的處置體系存在著自身的局限與不足[3?5]。治理體系的現代化是有效提升治理能力的重要基礎[6]，因此開展農村生活垃圾治理體系的研究對提升農村生活垃圾治理能力具有重要的意義。但既有研究側重分析農村生活垃圾治理體系存在的不足及比較歸納不同模式的特點，而疏于總結現狀體系的構成與運行過程[4?6]。究其原因，是由于我國農村生活垃圾治理體系的頂層設計滯后，相關研究缺乏制度依據。直至2021年7月，中共中央、國務院先后公布了《關于構建現代環境治理體系的指導意見》（以下簡稱《環境治理體系意見》）及《中共中央、國務院關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》（以下簡稱《基層治理體系意見》），兩個意見指明了農村生活垃圾治理的頂層框架，為進一步構建農村生活垃圾治理體系奠定了基礎。因此，本研究借鑒設計科學理論建立研究分析框架，在對農村生活垃圾治理的政策框架、現有研究和實踐歸納的分析的基礎上，探索構建農村生活垃圾治理體系。

1理論基礎與分析框架

設計科學（Design Science）一詞最早是由Gropius和Fuller在20世紀20年代提出[7?8]。國外學者Hevner等[9]認為“設計科學的創建和評估旨在解決識別的組織問題的工件”;Papalambros[10]認為設計科學研究如何創制人工物品，并使其應用于我們的物質生活中，而且與人的社會、經濟、心理、虛擬世界相融合;國內學者柳冠中[11]認為設計學是一門科學的、系統的、完整的體系，是“人為事物”的科學的方法論，是在描述自然規律基礎上，階段性規范人為事物的性能。雖然學者們的理解有所不同，但都認同設計科學旨在運用科學知識歸納現狀和提出解決問題的運作系統的基本內涵。因此，設計科學以其“實用性”被國外不同學科廣泛接納研究，但國內對設計科學的討論較少，有限的研究大多在“工程設計、建筑設計、藝術設計、管理學領域”[12?14]。

雖然設計科學尚未形成跨學科的、統一的，概念、設計原則、設計步驟等基本的理論框架，但設計科學的一些理念對本文進行農村生活垃圾治理體系的系統開發具有指導意義。在系統設計提出方面，設計科學中的創意認知方法認為，沒有產生創意的特殊創意認知過程，而是存在許多共同的認知過程（如感知、可視化、抽象）和結構（如工作記憶）。在系統建構方面，設計科學先后出現認知設計（Cognitive Design）和自然設計（Natural Design）的研究范式，其中認知設計范式提出系統要以人為本、以用戶為中心、以活動為中心、讓受眾合作、參與設計;自然設計范式提出要將所有設計產品視為生活、自然系統的一部分，并將環境置于設計過程的中心。常見的設計科學系統開發步驟由Peffers[15]提出，主要包括：“名義過程”（Nominal Process）、現有研究（Building on PriorResearch）和精神模型（Mental Model），其中：“名義過程”，是指導研究者開展設計工作的“路線圖”，其幫助最終的設計成果“合法化”，同時幫助研究者做出好的系統開發;現有研究，意指可持續的研究進程需要建立在前人的研究基礎之上;“精神模型”，要求最終的研究成果具有概括實際的能力，是“現實的集合”。由于該系統開發步驟已被應用于環境系統建構[15]，因此，本研究借鑒其理論提出農村生活垃圾治理體系框架，如圖1所示。

2農村生活垃圾治理體系的疏理與分析

2.1“名義過程”：農村生活垃圾治理體系的政策框架

遵從“名義過程”是系統建構的首要環節，其操作要求是“使用已被人們廣泛理解和認可的流程來完成研究”[15]。農村生活垃圾治理范疇中的黨中央和國務院的綱領性文件是農村生活垃圾治理體系建構的“名義過程”。同時，農村生活垃圾治理體系屬于基層治理體系和現代環境治理體系的范疇。基層治理體系是國家治理體系基礎性工程[16]，現代環境治理體系是生態環境領域的國家治理體系[17]，農村生活垃圾治理體系則是國家治理體系在縱向層級和橫向功能上的重疊。如圖2所示，農村生活垃圾治理體系須遵從基層治理體系和現代環境治理體系建設的指導、制約。

2.1.1基層治理體系與治理主體 《基層治理體系意見》明確了基層治理體系的建設的制度框架，指出要“堅持和加強黨的全面領導……以加強基層政權建設和健全基層群眾自治制度為重點……建立健全基層治理體制機制……”。基層治理體系包括黨全面領導農村治理制度（農村治理中黨的領導體制、鄉鎮管理體制、黨建引領的社會參與制度）、農村群眾自治制度（村民自治機制、村“兩委”班子成員聯系群眾機制）、農村法治體系和農村德治體系。對于各相關主體的地位作用，《基層治理體系意見》指明“黨組織統一領導、政府依法履責、各類組織積極協同、群眾廣泛參與。”2021年通過的《中華人民共和國鄉村振興促進法》對農村的治理體系作了全面的論述，“建立健全黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的現代鄉村社會治理體制和自治、法治、德治相結合的鄉村社會治理體系。”

黨的基層組織包括村黨支部，因而黨對農村基層的全面領導能夠通過村黨支部實現;而基層政府雖然只到鄉鎮政府一級，但鄉鎮政府通過對村民委員會的工作指導實現對農村基層的間接管理。所以在農村的治理主體結構中存在黨委、政府、村委、村民、社會組織和企業六方主體，具體為村黨支部、鄉鎮政府、村民委員會、村莊居民、參與村莊事務的社會組織和參與村莊事務的企業。在農村生活垃圾治理中，六方治理主體可以劃分為3個層次：地位平等且直接承擔具體垃圾處理和物質交換的村民、社會組織和企業為治理主體結構的內層;對村務實施管理監督的村委及通過對村委進行指導實現政府負責的鄉鎮政府為治理主體結構的次中層;直接對村務工作進行領導的村黨支部及其各上級黨委為治理主體結構的外層。不同的層次體現的是垃圾處理工作的關聯度和主體領導地位的不同。此外，不同層次的主體在農村生活垃圾治理中遵循黨的全面領導、多方共治、市場導向及自治、德治和法治的基本原則。故而，農村生活垃圾治理體系基層治理主體結構及其相互關系如圖3所示。

2.1.2現代環境治理體系與治理機制 關于治理體系的構成，盡管目前學界對社會治理體系構成有不同觀點，但基本都包涵治理主體、規則、治理機制和價值目標4個要素[18]。治理機制是為保證治理主體順利實現治理目標和任務，依據所遵行的治理規則建立起來的各個協作運行的功能系統。而治理規則是規范治理主體行動和保障治理任務進行的一系列法律法規和約束性政策。《環境治理體系意見》指明了我國構建現代化環境治理體系的總體要求和體系框架。從體系的基本構成來看，現代環境治理體系包括領導責任體系、企業責任體系、全民行動體系、監管體系、市場體系、信用體系、法律法規政策體系7個子體系（圖4）。7個子體系是構成環境治理體系的功能系統，并且各個子體系具有相應的治理規則和治理機制。農村生活垃圾治理體系屬于現代環境治理體系范疇，《環境治理體系意見》對本文建構農村生活垃圾治理體系的各功能系統及其治理規則、治理機制具有重要指導意義。

2.2“現有研究”：農村生活垃圾治理的研究范疇與主要對策

農村生活垃圾治理體系的現有研究成果為農村生活垃圾治理體系的建構提供經驗借鑒和方向指引。知網檢索發現，農村環境治理體系的相關研究起步較晚，主要集中在近10年。以2010年環境保護部、住房城鄉建設部、國家發展改革委發布的《關于加強生活垃圾處理和污染綜合治理工作的意見（征求意見稿）》為起點，國內學者開始就生活垃圾污染嚴重、治理基礎薄弱的農村生活垃圾治理領域進行研究。針對我國農村生活垃圾污染，村鎮垃圾管理服務體系尚未建立的現狀，有學者提出應當從建立村鎮垃圾收運體系入手構建可持續發展的農村垃圾治理模式[19-20]。也有學者通過實地調研，分析農村生活垃圾的產生及其構成特點、垃圾處理現狀和處理方式并進而提出生活垃圾的優化建議[20]。

總的來說，對農村生活垃圾治理體系的研究主要有兩大類，一是考察現行的農村生活垃圾治理中的具體問題并對農村生活垃圾治理體系提出改進方向，如針對我國農村垃圾治理存在“碎片化”問題，部分學者提出農村生活垃圾治理的協同治理框架[5]。也有學者通過實地調研，從村民、市場和政府3個主體角度分析存在的農村生活垃圾處理難的原因，并基于減量化、資源化和生態化的“3R”原則構建農村生活垃圾處理機制[4]。現行的“村收集、鎮轉運、縣處理”治理模式存在垃圾“進城”、運行成本高、處理不合規3點突出問題，需要從源頭進行農村生活垃圾分類減量[3]。二是比較農村生活垃圾治理的特定環節進而歸納農村生活垃圾治理模式，有學者從治理流程、資金保障、組織與管理3個層面比較總結出農村生活垃圾治理模式[21]。此外，對農村生活垃圾“投放?收集?運輸?處理”4個環節進行比較考察，存在多元共治、村民自主供給、政府供給、市場供給等4種模式[22]。就農村生活垃圾治理體系的構建，前人的研究觀點主要包括：（1）農村生活垃圾治理體系要突出建設垃圾收運處置體系，以實現垃圾減量化和資源化;（2）農村垃圾治理要突出資金的保障和資源的整合;（3）農村垃圾治理要注重源頭處理，加強垃圾分類機制建設;（4）農村生活垃圾治理要注重縱向的村鎮鄉和橫向的區域間的合作，克服“碎片化”問題以提高農村生活垃圾治理效率效能。

2.3“精神模型”：農村生活垃圾治理的實踐總結

“精神模型”這一宗旨要求系統設計須能概括實際情況，從本質上要求設計過程要考察實際情況，實現對現實實踐的必要支撐。就目前農村的治理實踐而言，其主要內容可從《農村生活垃圾治理驗收辦法》（建村〔2015〕195號）歸納，有基礎設施、處理技術、保潔隊伍、監管制度和資金保障5個具體方面。

本文出于生活垃圾治理體系建構的研究目的，對實踐內容從現代環境治理體系的7個子體系進行劃分和歸納。材料源自對福建省、浙江省、廣西壯族自治區、四川省、廣東省、江西省、河南省、江蘇省、河北省、山東省等10個省份（自治區）的住房和城鄉建設廳官方網站上近5年的地方農村生活垃圾治理實踐的報道。對這些實踐創新比較豐富、地區差異較大的垃圾治理領域的歸納分析，有利于指導農村生活垃圾治理體系的構建及提高其承載力。

2.3.1具體實踐舉措 （1）領導責任體系方面。這方面的實踐內容主要集中在工作推行、資金籌集和垃圾收運處置管理3個具體方面。首先，農村垃圾治理工作正處于起步階段，前期有較多新舉措、新政策需要推行落實，較多村莊采用網格化環境整治（采用劃分區域地段，匹配相應負責人的方式開展環境治理工作）和黨政引領（黨組織的黨員和政府機關的工作人員在農村生活垃圾治理各主要工作中親自負責，推動工作的進行）的方式。其次，除了少數集體經濟發達的農村，大部分村莊的村財政不足以維持生活垃圾治理設施、服務、人員的供給，需要政府財政支持，通常有2種不同的實踐模式：單一資金籌集模式（以“中央支持、縣市配套、鎮村籌集”為原則）和多元化資金籌集模式（以“財政直補、社會參與、以獎代補”為原則）。最后，在最為核心的垃圾收運處置及其管理環節，廣大農村基本上建立起了持續運轉的垃圾收運體系，其實踐模式主要有分區運行模式（根據鄉村地區與中心區的距離以及人口聚集程度采用不同的生活垃圾收集轉運方式）和一體化處理模式（在農村地區實行統一的分類、收集和轉運模式，在此基礎上將部分農村地區如城郊整合類農村的生活垃圾處理納入城區垃圾治理系統）。此外，部分村莊也在垃圾分類及其資源化方面做出積極的探索，有“二級四分”模式（初次分類為“會爛”和“不會爛”兩類，再次從“不會爛”的垃圾中進行“能賣”和“不能賣”兩次分類）和“源頭”處理模式（主要采取積分換購和文明戶評比的形式使村民在家將垃圾定時定點分類）。

（2）企業責任方面。農村生活垃圾其來源主要是村民日常生活，農業生產和工業生產不是其來源，且農村企業多是以農產品加工為主的小作坊。因而現代環境治理體系框架中的企業責任體系在農村領域的適用情境較少。針對村莊的一些個體商店和小型農村企業，部分村莊采用“門前三包”的方式，實現自我管理。

（3）全民行動體系方面。村莊是我國治理體系的基本單元，村民既是村莊事務的管理者也是村莊建設的參與者，對村民自治的力量的發揮是鄉村治理的關鍵。疏理地方治理實踐發現，各地方政府都有大量的行動試圖發揮村民在農村生活垃圾治理中的參與積極性，無論是參與管理監督方面、還是垃圾處理行為方面。目前采取的激發村民參與的手段主要有2種形式：一是精神激勵型，通過采取榮譽稱號評比、不良行為公示等手段使村民出于精神滿足、責任感、羞恥心等采取環保行為;二是物質獎勵型，通過回收價支付、“生態金”獎勵、“垃圾分類積分制”等形式，對村民生活垃圾分類收集的行為進行物質性獎勵。

（4）監管體系和信用體系方面。農村生活垃圾治理中的監管對象包括村民、清運公司及保潔員、村干部以及其他參與主體。并且，農村是“熟人社會”，農村生活垃圾治理中的信用體系的作用更多被道德評價、村民“面子觀念”所替代。對村民的垃圾處理行為，部分村莊通過開展環境衛生“榮辱榜”制度、垃圾分類紅黑榜、先進評比、“積分榜”等激勵與約束形式。對清運公司及保潔員的垃圾清運情況，部分地區由縣住建局、鄉鎮政府等相關部門進行定期考核，也有部分地區保潔員鎮聘村用，通過設立衛生監督員進行監督。對于村干部的工作執行情況，部分地區制定考核辦法將垃圾治理情況作為村干部待遇考核評價標準。此外，部分地區采用能設備、信息化平臺等互聯網手段監測、紀錄、分析、調控生活垃圾治理狀況，以實現對農村生活垃圾的過程監管。

（5）市場體系方面。目前，市場交易行為主要集中在農村生活垃圾的基礎設施建設、垃圾清運、垃圾保潔、垃圾資源化等方面。基礎設施建設和垃圾清運主要由縣級有關部門統一招標選擇企業完成，垃圾資源化方面主要是通過與再生資源回收利用公司、有機肥廠合作，而在保潔人員用工方面有著較豐富的實踐模式：垃圾承包制，采用發包?承包的形式，由村集體決策將生活垃圾清潔保潔服務外包給小團隊或數人;靈活雇用型，采用定責不定時方式，由財政支付工資費用，傾向村低收入家庭;城市環衛型，將城市環衛機制導入農村，并采用“門前三包”的制度確定村民的保潔責任。

（6）法律法規政策方面。從中國政府網上對農村環境垃圾治理的相關政策文件進行疏理，整理如表1所示。可以看出自2015年環境保護法修訂后，農村生活垃圾為主題的相關政策文件發布密度增大，且內容逐漸深入。首先，政策文件從強調解決污染到建立農村生活垃圾收運體系起，已逐步完善了包括生活垃圾分類、資源化和資金管理在內的生活垃圾治理體系。其次，這些政策文件指明了我國農村生活垃圾治理工作的制度框架和建設重點，有利于進一步明確農村生活垃圾治理體系的體制機制。

2.3.2農村生活垃圾治理的成功經驗及存在問題 通過對各省（自治區）農村生活垃圾治理的實踐考察，比較分析現行農村生活垃圾治理體制機制的成功經驗與存在問題，可為農村生活垃圾治理體系的制度制定和機制設置提供改進方向。

農村生活垃圾治理實踐的成功經驗在于：（1）注重激發村民榮譽感和責任感，構建具有鄉土性的監督機制與參與機制。基于農村“熟人社會”和村民的“家園情感”，在開展生活垃圾治理工作中運用“榮譽榜”“紅黑榜”和文明戶評比的方式。（2）注重發揮“特定群體”的帶頭作用，推動治理工作的開展。與城鎮相比，農村村民教育水平偏低、青年群體大量外出、生活習性保守固化，這些因素抑制生活垃圾治理工作的廣泛推行，而地方實踐中采用村干部、黨員、體制退休老人帶頭示范，分片負責的方式有利于治理工作的快速推行。（3）靈活的用工形式和服務內容，建立富有效率的垃圾保潔機制。根據地理環境、村財政、村人口、村垃圾產生特點等因素，靈活選擇保潔人員的聘用來源與聘用方式，并且靈活制定保潔的時間、范圍、服務內容，并將用工問題與貧困家庭就業問題相結合。

農村生活垃圾治理實踐存在如下的問題：（1）管理機制未形成常態化的垃圾治理管理能力。農村生活垃圾治理久久為功，是日常性的公共事務，而就最為關鍵的村莊層面的生活垃圾治理管理機制來說，仍然是處于滿足上級任務式的被動管理，既未形成清晰明確的目標導向的管理機制，更未成為能滿足村民期待的需求導向的管理機制。管理機制缺乏對村莊日常垃圾處理的落實能力、監督能力以及村民垃圾處理行為的管控能力等。（2）監督激勵機制碎片化、短期性。目前農村生活垃圾治理體系中各級監督機制未能有效運轉，未能實現對日常生活垃圾治理情況進行干預，更多的是對相關項目的落實執行的監督和激勵保障。如《關于實行“以獎促治”加快解決突出的農村環境問題的實施方案》（國辦發〔2009〕11號）是對農村重大污染問題的整治項目的激勵政策，《農村生活垃圾治理驗收辦法》（建村〔2015〕195號）是以“5有標準”對農村生活垃圾治理體系在人、財、物和機制方面的存在建立情況進行考核（表1）。監督激勵機制未能形成對全面生活垃圾治理工作的保障以及常態化的監控是農村生活垃圾治理效率低下的主要原因。（3）村民參與水平低，參與力量未得到有效發揮利用。農村生活垃圾治理離不開村民的參與，而目前大部分村莊村民參與生活垃圾治理水平較低，村民整體環保權責意識不強，未能很好地激發村民營造美好家園的內在動力。一方面，缺乏村民參與生活垃圾治理的內在動力;另一方面，村民參與機制缺乏生命力，缺乏有效的活動載體與機制設計。（4）此外，還存在垃圾分類與資源化程度低，收運處置水平亟待提高;農村領域的環保團體發展困難;現有資金來源單一等問題。

3農村生活垃圾治理體系建構

3.1農村生活垃圾治理體系的構成

如圖6所示，農村生活垃圾治理體系由資金保障體系、德治與法治體系、管理體系、收運處置體系和參與共建體系5個子系統構成。（1）資金保障體系。以政府的財政制度為基礎，村民的生活垃圾治理收費機制，鄉賢、企業和社會組織捐贈機制和違規行為罰款機制多方面共同保障。（2）德治與法治體系。以道德評價機制為軟約束，環保執法機制為硬約束，以村規民約制度和環保宣教機制為保障而構筑。（3）管理體系。堅持黨對農村生活垃圾治理的全面領導為基礎，以村兩委領導機制、村民自治機制為核心，以考核評價機制、監督舉報機制為保障，以工作機制、托管機制為日常運作方式構筑。（4）收運處置體系。涉及生活垃圾具體處理的各個環節，在傳統的分類投放、收集、轉運、處理環節基礎上，根據發展和實踐情況增加運行管理制度和保潔機制。（5）參與共建體系。以村民參與機制為重點，以公益組織管理制度、第三方合作機制和區域合作機制為發展方向。

3.2農村生活垃圾治理體系的運行

如圖7所示，村生活垃圾治理體系的運行以村莊為基本單元，以收運處置體系系統運行的中心，體系的運行根據實際需要與其他區域的治理系統進行協作交互，典型的例子是農村生活收運處置體系的區域化和社會化托管機制的規模化。就農村生活垃圾治理體系的5個子系統而言，其系統的運行以收運處置體系為中心，管理體系是“中樞系統”，參與共建體系是功能系統，資金保障體系和德治與法治體系是保障系統。

4農村生活垃圾治理體系的發展對策

農村生活垃圾治理體系作為鄉村治理體系的重要一環，其發展方向要堅持“自治、德治、法治”三治融合、堅持“共建、共治、共享”的原則，這亦是現階段我國農村生活垃圾治理體系問題的解題方向。

4.1培養具有環保權責觀和環保知識的新村民群體

相較于城鎮居民，村民與村莊的關系更穩定，情感更樸素深沉，但在垃圾治理等環保行為上缺乏“現代性”。這種“現代性”主要表現為符合現代社會要求的環保權責和環保知識，只有村莊民眾普遍具有這種“現代性”，目前倡導的垃圾分類行為、垃圾治理參與行為等才能真正有效建立。培養村民的環保權責觀和環保知識需要有注重針對性、長期性和激勵性的宣教體系。針對性主要體現在手段上，如對不同群體實施不同的宣教政策，如學生群體的在校教育、青年群體的網絡教育、中老年群體的入戶教育等;長期性則要求階段性的深化;激勵性則要求獎懲手段。

4.2統籌治理資金，建立農村垃圾治理基本

服務標準服務于鄉村振興戰略，農村生活垃圾治理體系應當實現“生態宜居、治理有效”的發展目標。鄉村振興戰略的出發點之一是要彌補農村發展的巨大短板，除了城鄉差距外，各地區農村的發展差距同樣巨大，農村生活垃圾治理公共服務要實現均等化，保障村民基本公共服務權益則需要確立農村垃圾治理基本服務標準。在確立的基本服務標準基礎上，各級政府統籌治理資金保障農村生活垃圾治理體系的建立與運轉。2021年1月發布的《關于推動農村人居環境標準體系建設的指導意見》提出了農村垃圾治理標準體系框架和重點任務。

4.3提高收運處置環節的效益效能，培育農村生活垃圾治理企業

要重點挖掘農村生活垃圾收運處置環節的效益效能，重點是因地制宜，規模化只是方向之一，輕量化的低成本、高效率同樣能創造效益。農村生活垃圾堆肥、垃圾回收再利用、垃圾轉化處理等途徑挖掘垃圾資源化的效益有利于培育農村生活垃圾治理行業，有利于增強農村生活垃圾治理體系的治理效能。

4.4管理機制與監督激勵機制體系化、制度化

農村生活垃圾治理體系要探索建立和完善具體管理制度和監督激勵制度，確保日常性的生活垃圾治理任務的落實。同時在農村層面的管理機制要注重村民的自治力量的發揮運用。此外，監督激勵機制要確保其執行能力。

4.5因地制宜，建立鄉村環境污染懲罰條例和執行力量

與城市嚴格且具有執行力的城市管理條例相對應，農村生活垃圾治理同樣需要建立相關的治理條例并配套執行力量。其治理條例可以與村規民約的形式制定，也可以以村民大會的形式單獨制定，具體的執行人員也可以由村垃圾清理人員和保潔人員兼任，也可以由村治安人員兼任。