優化涉警網絡輿情引導機制的基本路徑

佟志偉

（北京警察學院，北京 102202）

涉警網絡輿情引導是公安機關輿論引導工作的重要組成部分，也是新時代公安工作的重要組成部分。做好新形勢下的涉警網絡輿情引導工作，對樹立公安機關良好形象，維護社會和諧穩定，構建和諧警民關系都具有重要意義。面對涉警網絡輿情的新動向、新變化，公安機關須始終秉持“輿情就是警情、輿情就是穩定、輿情就是形象”的工作理念，不斷優化涉警網絡輿情引導機制，努力提高輿論引導水平。

一、提升涉警網絡輿情引導能力的必要性

（一）網絡輿論的擬態性決定涉警網絡輿情需要引導

輿論的擬態性揭示了輿論與客觀事實之間存在不一致的特點，從輿論的本質角度印證了輿論引導的必要性。美國新聞傳播學專家李普曼在其1922年出版的《輿論》中指出“人與其所處的環境之間存在著擬態環境”[1]。擬態環境由媒介對焦點事件及信息進行虛構、重新加工，加以結構化后呈現給受眾。擬態環境不僅制約著受眾的認知和行為，而且通過制約受眾的認知和行為對真實環境產生影響。也就是說，作為“第四權力”的媒體通過制造話題，設置議程，提供素材塑造輿論環境，進而影響公眾對焦點事件的觀點和態度。以涉警網絡輿情為例，涉警負面信息經過媒體和網民的傳播和討論被炒作和放大，甚至背離真實情形。涉警事件中的負面輿論傳播阻礙公眾獲取事情真相，影響人們對公安機關和公安民警的正面認知，甚至導致公眾不理解、不配合公安機關的警務活動。在融媒體環境下，除了網絡媒體，網民作為輿論場主體之一，也通過傳播信息、制造輿論成為擬態環境的制造者，加劇輿論環境的復雜化。因此，融媒體環境下的涉警網絡輿情事件處置過程中，公安機關向公眾傳遞真實信息和客觀情況，加強涉警網絡輿情引導，還原事件真相顯得尤為重要。

（二）“兩個輿論場”格局決定涉警網絡輿情需要引導

隨著信息技術的發展，輿論傳播環境演變成體制內輿論場和民間輿論場并行的“兩個輿論場”格局。體制內輿論場主要以報紙、電視和網絡新聞網站為主；民間輿論場以口頭輿論場、手機和網絡自媒體平臺為主，更多公眾選擇民間輿論場參與互動，發表評論。截至2020 年6 月，中國互聯網網民規模達到9.4 億，手機上網比例達到99.2%。①數據參見中國互聯網絡信息中心（CNNIC）2020 年9 月發布的第46 次《中國互聯網絡發展狀況統計報告》。從傳統媒體模式下體制內輿論場占據主導地位向網絡時代民間輿論場逐漸增強的轉化，帶來了信息傳播方式的變化。民間輿論場的傳播呈現范圍廣、主體多元、內容碎片、網狀交互的特點，使得兩個輿論場格局下的信息傳播更加復雜，給涉警網絡輿情引導工作帶來了極大挑戰。面對“兩個輿論場”格局，尤其是民間輿論場活躍的現狀，作為公安機關和公安民警要學會利用民間輿論場發聲，引導輿論。當前，面對“兩個輿論場”的局面，公安機關逐步適應民間輿論場話語體系，利用民間輿論場有效發聲，積累了一定的輿論引導經驗。以北京市公安局為例，2010 年作為政務微博元年，政府部門紛紛開通官方微博，架起了與公眾溝通的橋梁。為此，2010 年7 月29 日，北京市公安局“平安北京”官方微博開通運行。截至2020 年11 月，“平安北京”發展成為集微博、微信、抖音、新聞客戶端為一體的新媒體應用平臺，微博平臺粉絲總數突破1200 萬，微博已發布資訊6 萬多條，成為“兩個輿論場”格局下服務公眾，與公眾進行溝通交流并進行涉警輿論引導的重要陣地。

（三）公安工作的特殊性決定涉警網絡輿情需要引導

公安機關作為維護社會和諧穩定和治安秩序的專門機關，始終處在社會矛盾的風口浪尖。公安民警不當的執法行為和言談舉止，隨時會通過網絡媒介迅速傳播，成為社會輿論關注的焦點。涉警網絡輿情事件一旦發生，就會在“暈輪效應”“破窗效應”“共情效應”的影響下，形成負面輿情長尾效應，嚴重影響公安機關和公安民警的良好形象。為此，公安機關需要深化“警情就是輿情”“輿情就是警情”“輿情就是形象”理念，通過加強網絡輿情引導和警察公共關系工作，維護公安機關公正、文明、規范、奉獻的社會形象，加深社會公眾對公安工作的理解和支持，提升公安民警執法公信力。

公安機關的涉警網絡輿情引導工作，既要注意消除負面影響，也要加強主流宣傳陣地建設，在執法和服務群眾工作中積極展示公安民警親民愛民、公正廉潔、敢于擔當的良好形象。隨著涉警網絡輿情在全社會關注度的不斷提高，對相關事件的積極回應和后續處置措施成為影響社會公眾評判公安機關執法辦案能力、隊伍建設水平甚至是公安機關整體社會形象的重要因素。作為維護社會穩定和治安秩序的重要職能部門，公安機關的執法形象和公信力受損將直接影響政府的公信力和社會形象。相反，有效依托融媒體平臺所形成的傳播渠道，將正面宣傳轉化為傳播議題，著力發揮其正面的功效，就能使互聯網成為重塑公安形象，提升政府公信力的新契機。

二、影響涉警網絡輿情引導成效的主要因素

（一）對涉警網絡輿情的認知尚不統一

對涉警網絡輿情沒有統一的界定標準成為制約涉警網絡輿情引導機制建設的重要因素之一。從學理角度，通過對涉警網絡輿情有關文獻進行梳理分析，可以將涉警網絡輿情界定為：公眾對公安部門為維護國家安全和社會治安秩序而開展的執法勤務活動、日常管理工作所持有的并通過網絡所表達出來的政治態度。然而，從公安實踐角度，由于社會處于公眾利益訴求多元化的轉型期，一方面網絡輿情由于具有較強的隱蔽性、易變性等特征，會隨著警情、社情發展變化而更加難以預測，對出現的警情、社情在什么節點下可以界定為涉警網絡輿情進行識別異常困難；另一方面，在自媒體迅猛發展的背景下，網絡輿論的生成過程大大縮短，不再是由量變的緩慢積累而逐漸發生質變的可控、可測、可逆的過程，而是在短期內就有可能因量的急劇增加而發生質變的不可控、不可測、不可逆的過程。[2]因此，從公安實踐看，及時、準確地識別、界定涉警輿情具有一定的現實意義。

此外，網絡輿情事件統計標準模糊、分類不清、統計口徑有偏差等現實困境也是阻礙涉警網絡輿情導控科學化的因素。從實際情況看，是否有領導關注特定事件、是否被主流媒體轉載，以及自媒體跟帖數量的多少是暫行的輿情等級評定標準，且各地公安機關的標準也不一致，迫切需要對涉警網絡輿情進行分級定性，形成客觀指標，從而及時、有效地開展涉警網絡輿情引導工作。①目前喻國明構建的輿情指標體系具有一定的指導意義。該指標體系包括輿論穩定性、輿情分布和輿論強度三個一級指標，時間、意見、數量、顯著、集中等五個二級指標，參見：《中國社會輿情報告》，人民日報出版社，2011 年版，第6 頁。

（二）社會力量參與輿情引導工作與現實需要存在差距

近年來，網民參與網絡熱點調查的熱度不斷增加，網民力量在一些事件解決中的作用得到了凸顯。在不涉及國家機密、不妨礙國家機構運行的情況下，讓網民盡可能地參與網絡熱點事件是一個非常好的網絡輿論疏導方式。目前，在涉警網絡輿情引導中能夠將意見領袖引入涉警輿情案（事）件引導工作中，但對提升普通公眾的參與度重視不夠。應重視充分調動社會公眾的力量和智慧，提供討論交流的公共空間，讓更多具有正能量的公眾在社會公共領域中享有更多的發言權、知情權，進而在網絡空間發揮更具代表性的、不可替代的正面影響力。因此，一方面，公安機關需要制定規則，構建公共平臺，建立民意表達機制，形成開放式的網絡空間，滿足公眾的知情權、參與權，體現公安機關在網絡社會治理中的開放與包容。另一方面，在搭建平臺、制定規則的過程中，通過主動征集網民的意見，注意發揮其在公安政策制定、實施、調整過程中的積極作用，不僅更有利于擴大網絡交流平臺的社會影響力，同時在提升工作質效的同時，能夠更好地促進警民關系的良性互動。

（三）涉警網絡輿情引導機制建設不夠健全

涉警網絡輿情引導機制不健全主要體現在兩個方面：一是涉警網絡輿情預防機制建設滯后。當前涉警網絡輿情機制建設聚焦于預警、處置、保障等事中、事后機制建設，缺乏涉警網絡輿情引導工作的全局視角和頂層設計。涉警網絡輿情引導機制中事前預防機制建設滯后，直接制約著涉警網絡輿情引導機制效能的發揮。從涉警網絡輿情引導實踐來看，在涉及危機輿情信息的收集、分析研判工作方面取得了一定成績，建立了初步的涉警網絡輿情引導機制。然而由于更多地強調輿情事件的監測、預警和保障，涉警網絡輿情的預防機制建設明顯不足，不能夠滿足公安機關涉警網絡輿情導控工作的需要，成為制約涉警網絡輿情導控工作的關鍵因素。二是需要健全涉警網絡輿情引導的跨部門協同機制。涉警網絡輿情往往是由某些案（事）件引發，不僅涉及公安機關，還牽涉到政府各相關部門，需要政府有關部門之間的通力配合、合作行動，需要主流網絡媒體的配合與支持，需要統一宣傳、統一口徑，需要有針對性地進行網上輿情博弈。只有通過建立涉警網絡輿情引導協同機制，明確各自目標職責，進行信息共享分工協作，優化資源配置，才能提升涉警網絡輿情引導工作成效。

三、有效引導涉警網絡輿情的基本路徑

在當今融媒體時代，面對錯綜復雜的社情民意，涉警網絡輿情引導機制建設要能夠以一種自動反應來組織輿情的預防、監測、預警、處置，從而為公安機關有效應對涉警輿情提供可靠保證。按照涉警網絡輿情的生成演變規律和公安機關涉警網絡輿情引導工作流程，涉警網絡輿情引導機制可劃分為預防機制、運行機制與保障機制三個方面（見圖1）。

圖1 涉警輿情引導工作流程

（一）健全涉警網絡輿情預防機制

涉警網絡輿情預防機制是提前做出對可能出現情況的有效應對，是對各種有效的預防工作方式、方法的總結和提煉，是依據涉警網絡輿情的產生原因而構建的預防涉警網絡輿情產生的工作機制。通過事前工作，有利于從源頭上避免或減少涉警網絡輿情的發生。

涉警網絡輿情引導工作中預防機制建設的核心要義在于促進公安機關主動發現自身存在問題并積極采取應對措施，同時注意引導公眾正面理性思考問題，從而形成公安機關與公眾的良性互動。因此，涉警網絡輿情預防機制必須圍繞民警、公眾、媒介三大主體，完善良性互動措施，為警務工作的開展提供良好的警民、警媒關系氛圍。涉警輿網絡情引導工作預防機制主要包括：

1.網絡民意征詢機制

公安機關應通過門戶網站、微博、微信、網絡警務室等網絡平臺建立網絡民意征求制度，解決群眾關心的突出問題，回應群眾對公安工作的訴求和期待，進一步密切警民關系，贏得公眾的理解、支持和配合，從而有效預防涉警網絡輿情事件的產生。

2.警媒協調機制

公安工作任務特殊、內容豐富，是媒體宣傳取之不盡、用之不竭的“源泉”和“富礦”，公安機關也需要借助媒體成熟的傳播渠道宣傳公安工作，塑造良好形象。警媒雙方應營造優勢互補、密切配合、互利共贏的協作氛圍。建立完善的警媒協作機制，能夠進一步推動警媒合作的制度化、常態化，使公安機關能夠充分借助新聞媒介掌控網絡輿情引導主動權。

3.執法規范化培訓機制

從涉警輿情現狀看，執法態度、執法行為、執法程序成為引發涉警網絡輿情事件的主要誘因，使得公安機關深陷輿論漩渦。針對近年來發生的典型警察執法不規范事件，公安機關要從轉變執法觀念和規范執法行為培訓入手，運用法治思維和法治方式提升社會治理的法治化水平，提升公安民警執法的規范化水平。與此同時，認真梳理潛在的涉警網絡輿情風險點，明確各單位、各部門涉警網絡輿情發生的重點崗位和工作環節，拓寬內、外部監督渠道，從源頭上預防涉警網絡輿情事件的發生。

（二）規范涉警網絡輿情導控的運行機制

涉警網絡輿情導控的運行機制是在整體論和系統論的指導下，對構成涉警網絡輿情引導工作的各個要素進行全面整合、提升，使涉警網絡輿情引導各項工作能夠統一指揮、反應靈敏、相互聯動、整體運作，形成協調有序、運轉高效的工作機制，保證涉警網絡輿情引導各種資源得以優化配置、優勢互補。與預防機制和保障機制不同，構建運行機制的落腳點應著眼于涉警網絡輿情引導的事中環節，主要包括：

1.涉警網絡輿情監測機制

網絡輿論生態是現實社會環境的映射，失序的輿論環境既容易滋生網絡謠言、侵犯隱私、網絡詐騙等違法犯罪行為，也容易給一小部分想要動搖社會穩定的別有用心之人以可乘之機。政府有關部門為規范網絡秩序，對傳統媒介的控制方式是進行屏蔽，但在網絡時代這種方式是行不通的。我國雖然出臺了有關保障網絡言論自由的法規，如《互聯網新聞信息服務管理規定》《博客服務自律公約》等，但有關法規的內容偏重于對網民群體的管理，對其自由表達權利的保障體現不夠，對于網絡侵權行為的追究機制目前也并不完善。因此，公安機關需要考慮的是，通過提出立法建議既要對網民的不法行為形成威懾力，同時又不至于阻礙正常網絡信息的傳播。[3]我國于2016 年頒布實施的《網絡安全法》《互聯網信息搜索服務管理規定》《移動互聯網應用程序信息服務管理規定》《互聯網直播服務管理規定》等政策法規，對規范網絡輿論秩序起到積極作用，也為公安機關監測、監管網絡行為提供了法律支持。

2.涉警網絡輿情預警機制

涉警網絡輿情預警機制是通過機構、制度、網絡、舉措等涉警輿情預警系統及時提供警示，實現涉警輿情的超前反饋，為有效防范涉警輿情事件的發生奠定基礎。通過建立輿情預警機制可以預先對可能影響社會安全與穩定的事件采取措施，將其危害降低到最小。具體措施如下：一是制定涉警網絡輿情預警等級。結合國際慣例和網絡輿情的發展趨勢，我國可以將涉警網絡輿情預警等級按照從低到高的順序劃分為藍色級(IV)、黃色級(Ⅲ)、橙色級(Ⅱ)、紅色級(Ⅰ)四級；二是建立焦點涉警輿情事件的研判預警機制，對焦點涉警輿情事件給予更多的關注度，進行重點研判，建立焦點涉警輿情事件的研判預警機制；三是完備的預案體系建設。要堅持從實際出發制定和完善應急預案，定期開展預警演練，加強涉警網絡輿情應急預案體系建設，做好應對突發事件的各項準備工作，不斷提高應對突發事件的輿論引導能力和應急處置能力，為及時防范化解涉警網絡輿情事件奠定基礎。[4]

3.涉警網絡輿情處理機制

涉警網絡輿情關注的問題就是社會輿論的焦點。當前各類涉警事件的傳播、擴散迅速，容易引發廣泛的社會影響。為此，要做好以下三方面工作：

一是加強部門聯動機制建設。與其他公安工作相比，涉警網絡輿情引導工作涉及公安工作方方面面，應整合內部資源，形成合力，聯動處置。尤其是在重大敏感案（事）件處置中要做到依法處理、輿論引導、社會面管控“三同步”。其一是領導處置要聯動。對于重大突發事件，要將輿論引導與事件處置工作同部署、同落實，密切跟蹤預測輿情發展軌跡，對極易引發炒作的敏感性、傾向性信息及時進行處置，使輿論引導貫穿事件處置的始終。其二要實現上下聯動。對于重大涉警事件，黨委政府、?。ㄊ校┕矙C關、分局協調聯動，確保步調一致、口徑一致。必要時公安機關要指定新聞宣傳人員到達一線，共同做好事件處置和輿情引導工作。其三要實現警種聯動。在涉警網絡輿情引導工作中，網絡安全、勤務指揮、法制、新聞宣傳等警種和涉案(事)部門實行協同運作，保證各司其職的同時，分別做好輿情信息分析研判、案（事）件處置、信息發布等工作，又要適時聯動，發揮聯動處置的最大效能。[5]

二是重視輿情處置的信息公開機制建設。信息公開是涉警網絡輿情引導的前提條件。信息公開，是指涉警網絡輿情處置過程中向公眾公開或開放自己所擁有的信息，使其他組織機構和公眾可以基于任何正當的理由和采用盡可能簡便的方法獲得上述信息。輿情危機事件中公安機關的不作為，有可能會導致公眾對公安機關的不信任，導致信息不對稱，無助于公安機關扭轉輿情危機的困難局面。所以，提高涉警輿情事件處置的透明度，根據輿情發展的進程，及時、有效公開網絡輿論關注的事件事實，取得更好的輿情導控效果。當前，輿情主體越來越傾向使用多種信息發布方式進行輿情干預，對輿情事件的發展和主體回應效果有直接的影響。例如，在2018 年“雙井橋下打人事件”輿情引導工作中，北京警方利用官方微博及時發布信息，還原事實真相，三次信息通報由概到詳、由表及里，展現討論話題不出通報的強勢議程設置能力，在信息公開的基礎上做到了輿論引導不忘宣傳、傳播手段不斷拓展的理念，收到了良好的輿情引導效果。

三是要規范處置機制。涉警網絡輿情事件作為網絡輿情事件的一種類別，具有其他網絡輿情事件的共性，又有其自身的特征，如網民關注度越高則輿情爆發的可能性就越大等。因此，對于涉警網絡輿情事件處置需要在一般網絡輿情事件處置基礎上，對其原則、流程和方法進行重新梳理和作出選擇。

值得注意的是，涉警網絡輿情從分類來看，主要分為兩大類：一是直接由公安工作引發的涉警網絡輿情事件，即公安民警在執法過程中的行為引起民憤與不滿從而導致的群體性事件；二是間接由公安工作引發的涉警網絡輿情事件，一般來說這類涉警網絡輿情事件的矛頭指向并不是公安機關，而是迫使民眾利益受損的企事業單位或政府相關部門。因此，對于不同類型的涉警網絡輿情事件，需要采取相異的策略和方式。[6]

（三）完善涉警網絡輿情引導的保障機制

完善機構設置能夠為涉警網絡輿情處置提供組織保障。涉警網絡輿情分級管理的第一級為涉警網絡輿情管理指揮部門。作為涉警網絡輿情管理的最高決策機構，聽取涉警網絡輿情的狀況匯報，制定涉警網絡輿情導控工作的方針和策略。第二級為涉警網絡輿情管理領導小組，由相關職能部門和各警種部門組成，主要負責對涉警網絡輿情信息進行研判、預警，制定輿情事件處置預案，提出意見建議，并直接向輿情管理指揮部門報告。第三級為涉警網絡輿情管理基層工作組，由基層科所隊負責人和全體民警組成，負責涉警網絡輿情信息的發現、收集和上報，按照上級要求開展涉警網絡輿情導控工作。

加強輿情引導隊伍建設，強化涉警輿情處置人員配備，也是完善涉警網絡輿情引導保障機制的重要舉措。一是建立專職輿情引導隊伍。選擇和培養一些熱愛公安事業、具備媒介素養的人才建立輿情引導隊伍，鼓勵他們經常發些主題帖或跟帖，積攢人氣，保持一定的活躍性。一旦出現涉警網絡輿情事件，能及時、敏銳捕捉輿情信息，進行針對性的輿論引導，既能有效化解網民情緒，又能提供真實信息避免誤解，防止發生輿情形勢激化。二是設立網絡新聞發言人制度，由相關部門人員抽調組成網絡新聞發言人團隊。涉警網絡輿情事件中，通過信息發布、接受咨詢、參與評論，占領輿論陣地，樹立涉警輿情事件中公安機關作為信息源的權威性，充分發揮新聞發言人在網絡輿情引導中的積極作用。三是團結外部協作力量。加強與外界“意見領袖”、網站管理人員等的橫向聯系。通過召開聯席會、座談會、聘請監督員等形式，加強溝通交流，爭取支持與配合。[7]