俄羅斯索契冬奧會安保經驗與啟示

徐玉萍

（山東警察學院，濟南 250200）

第24 屆冬季奧運會將于2022 年2 月在中國北京、張家口舉辦，為了保證冬奧會的安全，我們應學習往屆冬奧會的安保經驗。索契冬奧會面臨著嚴峻的安全形勢，俄羅斯政府采取了嚴密的安保措施，保證了冬奧會的順利舉辦，其成功的安保經驗值得我們學習和借鑒。

2014 年2 月，第22 屆冬奧會在黑海沿岸的索契舉行，這是當年世界最重大的事件之一。索契冬奧會不僅僅是一個體育賽事，俄羅斯希望通過安全舉辦冬奧會達到重返國際舞臺的戰略目標，同時借此提高俄羅斯的技術和基礎設施能力，促進經濟投資和旅游業發展，吸引更多的投資者和游客。對俄羅斯來說，索契冬奧會安全不僅是一個技術問題，也是一個意識形態的挑戰，在打擊北高加索恐怖主義的戰爭中，克里姆林宮希望證明，俄羅斯可以為奧運會這樣備受矚目的世界活動提供安全保障。無論付出多大代價，俄羅斯領導人都必須保證索契冬奧會能夠安全舉行，證明俄羅斯在世界精英國家中的合法地位，而且有能力成為各國的領導者。因此，為了保證冬奧會的順利進行，達到舉辦冬奧會的目標，安全超過了經濟利益，確保索契冬奧會安全成為提升俄羅斯及其領導人正面形象的核心。

一、索契冬奧會安保的主要特點

（一）安全形勢嚴峻，安保挑戰巨大

索契冬奧會的主要問題是安全，雖然所有奧運會都面臨安全威脅，但索契冬奧會面臨的威脅之大在現代體育賽事中是罕見的。伊斯蘭激進分子、高加索分裂分子、俄羅斯民族主義者和哥薩克人都對冬奧會構成安全威脅，其中最主要的威脅來自激進的“高加索酋長國”[1]。

1.伊斯蘭激進分子對索契冬奧會的威脅

索契位于北高加索地區，離車臣和達吉斯坦都不遠，這些地區都是俄羅斯伊斯蘭叛亂持續不斷的地區。“高加索酋長國”源于1996—1999 年車臣分裂主義運動的激進派，2013 年7 月，其領導人烏馬羅夫呼吁對俄羅斯各地的平民目標發動襲擊，并對索契奧運會發動圣戰，之后俄羅斯多地發生了自殺式恐怖襲擊，造成大量平民傷亡。2013 年12 月29 日至30 日，距離冬奧會開幕一個多月的時候，伏爾加格勒發生了兩起自殺式爆炸事件，襲擊的策劃者宣稱他們會為參加奧運會的人和游客準備一份血腥的禮物。

2.格魯吉亞對索契冬奧會的威脅

2008 年爆發了俄羅斯與格魯吉亞的戰爭，格魯吉亞一改之前對索契奧運會的支持態度，公開反對2014 年在距離阿布哈茲邊境只有幾英里的索契舉辦冬奧會。克里姆林宮把格魯吉亞視為冬奧會的威脅，2011 年2 月，俄羅斯總統梅德韋杰夫命令安保部隊在冬奧會之前阻止格魯吉亞的任何挑釁行為[2]。

3.俄羅斯民族主義者、新納粹主義者和哥薩克運動的威脅

民族主義運動在俄羅斯日益流行，威脅著奧運會的安全。俄羅斯民族主義者鼓吹種族仇恨，崇尚暴力行為，他們叫囂“白人權利”，威脅在冬奧會期間對深色人種的運動員、游客和非俄羅斯公司雇員發動攻擊。在意識形態上，蘇聯解體后興起的民族復興運動——哥薩克運動也威脅著奧運會的安全。一些哥薩克人可以被視為俄羅斯本土的新納粹分子，他們仇視深色人種，參與反猶太主義活動。奧運期間大量非白人運動員、觀眾、游客和外國公司雇員會進入俄羅斯，對他們的人身保護成為安保的重要內容。

（二）索契冬奧會安保規格高、范圍廣

1.俄羅斯總統直接參與索契冬奧會安保的指揮工作

索契冬奧會是普京總統親自推動的項目，他希望通過冬奧會把索契建設成世界級的冬季度假勝地，同時向世界和本國人民表明，俄羅斯可以在技術、基礎設施、休閑和生活質量等領域成為世界領先者。冬奧會對俄羅斯和普京的全球地位來說十分重要，因此，俄羅斯總統在很多方面親自指揮了索契冬奧會的籌備工作，尤其在安保方面，都是以總統令的方式啟動和部署安保任務。俄羅斯總統還親自參與測試索契冬奧會安保的演習或視察安保駐軍。

2.索契冬奧會安保由俄羅斯聯邦政府主導

索契冬奧會安保費用由俄羅斯聯邦政府負擔，俄羅斯向國際奧委會承諾“俄羅斯聯邦政府……保證承擔奧運會、冬殘奧會籌辦和舉辦的全部安保責任和安保費用”[3]。索契冬奧會安保最高指揮機構為奧運安保指導委員會，包括6 個聯邦機構：聯邦安全局、聯邦警衛局、緊急情況部、內政部、聯邦邊境局、國防部。根據計劃分工，國防部負責領空、海上、重要國家基礎設施、專業領域的安全以及災害管理；聯邦邊境局負責邊境管理、國家安全和情報，包括反恐和邊境控制。

3.索契冬奧會安保不局限于索契地區，擴大到整個俄羅斯

為了保證冬奧會的安全，俄羅斯采取了一系列措施加強對索契地區的保護。這些措施加強了比賽場地的安全，使恐怖襲擊難以實施，但是恐怖分子卻會選擇其它更容易襲擊的目標，達到他們破壞奧運的目的。分析人士預測奧運會前和奧運會期間可能發生的恐怖襲擊包括：劫持人質、自殺式或其它爆炸襲擊、武裝暴力犯罪等，既有對奧運場館的破壞，也有對俄羅斯其它地區的襲擊。一些分析人士警告說，俄羅斯大使館和其它駐外機構，甚至參加奧運會的國家都可能成為襲擊目標。恐怖襲擊發生地點的不確定性增加了安保的難度，對俄羅斯是嚴峻的考驗。2013 年底，普京總統下令加強整個俄羅斯的安全保衛。

（三）索契冬奧會安保參與人員眾多、成本高昂

索契冬奧會的安保人員為10 萬人左右，遠遠超過了倫敦夏季奧運會4 萬的安保人數[4]。安保人員包括4 萬名警察、2.2 萬名軍人、8900 名緊急情況部和聯邦安全局人員，另有3600 輛車輛和72 架飛機。為了協助警察，還部署了數百名民兵。對于只有37 萬人口的索契，安保人員可謂無處不在。索契被認為是歷史上保護最嚴密的奧運會，除奧運場館安裝了大量攝像頭外，市區內也安裝了監視攝像頭，對公共場所進行實時監控。奧運場館周圍都設置了柵欄，對進入車輛進行檢測，警察在場館周圍和關鍵地點進行24 小時巡視。

索契冬奧會的安保費用高達30 億美元[5]，成本高昂的原因首先是因為恐怖威脅越來越大，而且襲擊目標不確定，使整個俄羅斯都處于危險之中。這種情況導致了高度的不安全，安保資金的分配不是基于襲擊可能發生，而是基于襲擊肯定發生。索契安保費用高昂另一個重要原因是軍費開支。俄羅斯武裝力量深入參與了冬奧會的安保，從2008 年與格魯吉亞開戰以來，俄羅斯一直定期在黑海舉行軍事演習，一方面用于檢驗奧運安保的效果，但更重要的是在黑海地區展示和炫耀軍事實力。

二、索契冬奧會安保采取的具體措施

（一）安保組織結構及其構成

2007 年，索契獲得冬奧會主辦權時，俄羅斯認為北高加索地區已經實現穩定，基于對當時安全形勢的判斷，俄羅斯制定了索契冬奧會的安保計劃，分為兩階段：第一階段從2007 年到2012 年，第二階段從2012 年到2014 年。但是索契周邊安全形勢不斷惡化，迫使俄羅斯將第二階段的開始時間提前到2010 年，比計劃提前兩年進入第二階段。

這兩個階段俄羅斯分別設立了不同的安保機構負責冬奧會的具體安保工作。在第一階段的安保計劃中，聯邦機構和軍隊沒有被納入安保體系，由索契警察局負責提供安全保障。第一階段安保實施的組織結構見圖1[6]15。

圖1 索契冬奧會第一階段安保組織結構圖（2007—2010 年）

2010 年5 月索契冬奧會安保進入第二階段，安保指揮權收歸聯邦政府，軍隊正式加入安保隊伍。這一階段的組織結構分為三級，最高一級為6 個聯邦機構組成的奧運安保指導委員會，由聯邦安全局局長任主席，負責貫徹最高領導人安保思路、制定安保計劃、協調各聯邦部門行動；第二級為奧運安保工作組，是索契冬奧會安保現場指揮部，組長為聯邦安全局副局長、情報專家奧列格?西羅莫洛托夫，凸顯索契冬奧會安保對情報工作的重視；第三級為安保行動小組，來自各個聯邦安全保衛部門的人員擔任負責人，見圖2[6]16。

圖2 索契冬奧會第二階段安保組織結構圖（2010—2014 年）

（二）軍隊部署

2008 年與格魯吉亞開戰之后，俄羅斯就在阿布哈茲部署了特種部隊，但是直到2010 年，俄羅斯軍隊才開始正式執行安保任務，包括在黑海、邊境地區和高加索山區舉行軍事演習。

索契周邊最主要的陸軍是58 軍，它具有悠久的歷史，曾在1942 年第二次世界大戰期間解放了高加索地區，并參與了2008 年與格魯吉亞的戰爭。阿布哈茲和格魯吉亞邊境不但駐扎著特種部隊，還有18 個邊防哨所，邊防部隊在索契安保體系中發揮著重要作用。2011 年，俄羅斯在北高加索地區組建了新的聯合部隊49 軍，包括摩托車旅、空降兵和山地炮兵部隊。34旅有4000名士兵，將邊防部隊、第7 軍事基地和空降兵聯系在一起，共同保衛索契的北部和東部地區。

俄羅斯在黑海的4 個海軍基地為索契提供海上保障。冬奧會籌備和舉辦期間，黑海艦隊一直在塞瓦斯托波爾和高加索沿岸巡邏，導彈艦部署在沿海地區。黑海艦隊參加了與格魯吉亞的戰斗，具有實戰經驗。為了加強黑海艦隊的實力，俄羅斯抽調了波羅的海艦隊的兩艘艦艇。根據2011—2012 年國家軍事計劃，黑海艦隊另外接收了18 艘新軍艦，包括6 艘常規動力潛艇。

俄羅斯空軍為奧運會提供空中支援、空域控制和封鎖，其防御體系由兩個軍事基地組成：1721 導彈火箭團駐扎在索契，主要防御巡航導彈和飛行器[7]；第7軍事基地位于阿布哈茲，有3800名軍人和S-300導彈系統，部署了46 枚Pantsyr-S1 地對空導彈，主要防御飛機、直升機、無人機和巡航導彈。奧運會舉辦期間，最新的S-400 導彈系統也用于索契的防御系統。雖然空軍為奧運會提供安保并非史無前例，2004 年雅典奧運會和2012 年倫敦奧運會都有空軍提供安全防御，但是空軍為索契冬奧會采取的安保措施規模之大卻是獨一無二的。

通過對陸海空軍、邊防軍以及警察部隊的部署，索契地區形成了立體的防御體系，特種部隊在山區巡邏，快艇保護沿海地區，聲納保護免受水下威脅，太空衛星、無人駕駛飛行器和飛艇從空中進行監測，另外還部署了防空導彈系統。為了測試安保措施的效果，俄羅斯組織了無數次聯合演習。在2013 年11 月的一次演習中，有7000 名軍人、內政部警察和聯邦安全局人員參與，其中包括挫敗一場假想的在醫院發生的大規模人質事件。

（三）調整行政區劃，隔離索契地區

“高加索酋長國”改變了索契冬奧會的安保理念，俄羅斯當局意識到他們無法在奧運會開幕之前穩定北高加索地區。2010 年1 月，克里姆林宮調整了奧運地區的行政區劃，將南部聯邦區一分為二（盡管此前俄羅斯一直在努力把不同的聯邦區合并起來），設立北高加索聯邦區，以便更有效地打擊該地區的恐怖主義活動，同時把舉行奧運會的大索契地區獨立出來，與動蕩的北高加索分開。

索契與北高加索地區隔著山脈，居民以基督徒為主，在地理和文化上都與以穆斯林為主的北高加索地區相對隔絕。普京總統表示，他們就是要利用這一地理優勢，用“鋼鐵之環”來保護索契[8]。

索契在奧運會期間成為了名副其實的要塞，周圍除了正規的安保隊伍外，還有強大的軍隊。2013年8 月，奧運場館周圍開始設立控制區，禁止未經特別許可的人員進入，該地區的集會也受到限制。從2014 年1 月初開始，政府授權對進出索契地區的個人和交通工具（包括空中交通）進行額外的檢查和限制，沒有特別登記的車輛不允許進入該區域；要求當地居民不要開車，把車停到距離索契50 英里的停車場。除了奧運設施外，橋梁、鐵路、隧道、電力設施和電網、學校、醫院、酒店、餐館和商店都加強了安保措施；禁止銷售槍支、雙重用途化學品；對奧運游客和奧運場館的后勤人員進行更嚴格的安檢。另外還設立了一個安全區，沿黑海海岸延伸60 英里，向內陸延伸24 英里，禁止人們前往俄羅斯與阿布哈茲的邊界地區、奧運會場館附近的領空和水域，以及附近的一個國家公園。

經過幾輪漸進式的安全檢查，索契與周圍環境完全隔離開來。在某種程度上，索契已經成為一個獨立的“國家”，人們需要特殊的簽證和入境文件才能進入。

（四）觀眾認證

2012 年底，索契引入了觀眾通行證制度，觀眾在前往索契之前必須自行登記，將個人資料，包括國籍、姓名、出生日期和地點、性別、身份信息、地址、照片、電子郵件、電話號碼等上傳到https://pass.sochi2014.com.網站。通過這些個人數據，官方可以對所有觀眾進行預篩選，按照規定，任何觀眾進入場館或奧林匹克公園，只要年齡超過三歲，都需要獲得免費的觀眾通行證。官方保留拒絕任何人入場的權利，并保證退款給被拒絕的申請人。通過觀眾通行證制度，奧運會組織者和俄羅斯執法機構提前建立了2014 年冬奧會所有觀眾的數據庫。

（五）通訊監控

俄羅斯還推出了一系列全新的電子措施，監控所有奧運賓客、游客和記者的通訊，基本上可以攔截每一條短信、每一個電子郵件，對郵件的檢查也是強制性的。有專家認為，奧運期間，俄羅斯通訊監控的范圍和規模與“棱鏡”（PRISM）類似[9]。

（六）懲處電話恐怖主義

電話恐怖主義，即通過電話報告虛假的恐怖主義行為。索契獲得奧運會舉辦權以來，經常有人通過電話發布虛假的恐怖主義襲擊，如2012 年1 月12 日，在俄羅斯打工的外籍人員謊稱索契機場有炸彈。電話恐怖主義成為索契一個大問題，為了懲處這種行為，《俄羅斯刑法》第207 條規定，對這種罪行處以最高20 萬盧布的罰款、1～2 年的勞改和最高3 年的監禁。2011 年，俄羅斯國家杜馬將懲罰提高至五年監禁，罰款增加到5～30 萬盧布，或沒收工資和其它收入，期限最長為兩年[6]22。

（七）積極開展國際合作，強化安保措施

2011 年，俄羅斯成立了一個情報專家組，開展與其它國家情報機構的合作，陸續與美國和一些歐洲國家就奧運安保合作達成協議。2013 年底，多個國家表示其情報部門將派人員作為本國代表團的一部分出席冬奧會。

根據美俄雙方的協議，美國在奧運期間協助俄羅斯政府保護美國運動員、公民、企業、設施和其它美國利益機構，并為俄羅斯提供與冬奧會安保相關的情報信息。美國在所有奧運場館和奧運村都至少安排了一名外交安全人員，負責美國代表團和俄羅斯安全部門之間的聯絡。美國還在索契成立了聯合行動中心，為在俄美國企業和用戶提供情報信息。奧運期間美國軍方為索契提供了空中、海上、化學和生物戰防御、后備醫療支援以及電子頻譜管理和保護，并分享了處理簡易爆炸裝置（IEDs）的技術。美國海軍派遣了兩艘軍艦前往黑海，負責應急措施。另外，一些美國私人安保公司也受雇加入了索契安保，保障美國代表團的安全。

2011 年11 月，國際刑警組織與俄羅斯達成協議，參與冬奧會的安保，主要負責篩查航班旅客信息，通過比對數據庫查找危險分子。英國在工程建設和安保技術方面為索契安保提供了支持。冬奧會和冬殘奧會期間，烏克蘭向索契派遣了400 名安保人員。以色列和奧地利的咨詢公司為索契冬季奧運會提供了價值10 億歐元的安全保障。五眼情報機構也提供了必要的情報支持。

三、索契冬奧會安保對北京冬奧會安保的啟示

2022 年北京冬奧會是繼2008 年北京夏季奧運會之后在中國舉辦的又一次世界體育盛會。通過舉辦冬奧會，可以向世界展示我國經濟、社會發展的巨大成就，進一步提高國際地位，同時促進我國冬季冰雪項目的發展。安全是舉辦冬奧會的根本保障，雖然我們面臨的威脅沒有索契那么嚴重，但是作為世界上影響最大的體育賽事，要保證冬奧會平安、順利舉辦，也需要我國政府和人民盡最大的努力，化解任何可能的危險。我們要學習借鑒索契成功的安保經驗，保證北京冬奧會熱烈、隆重、和諧、安全地舉行。

（一）動態評估安保風險，及時調整安保策略

正確認識國內外形勢，評估冬奧會面臨的風險。只有正確評估風險，才能有針對性地安排安保工作，既保證安保效果，又防止資源浪費。同時隨著形勢的不斷變化，所面臨的風險也會出現相應的變化，要根據危險的改變，及時做出應對的措施。索契自從獲得奧運會主辦權以來，安保形勢發生了巨大的改變，俄羅斯政府及時做出調整，改變安保策略，投入安保資源和人員，確保冬奧會安全順利舉行。

目前來看，像所有重大國際活動一樣，北京冬奧會面臨的最大威脅還是來自恐怖主義。國際恐怖組織和恐怖分子會設法利用奧運會，向特定國家、特定對象發起恐怖襲擊行動。對中國而言，雖然近年來“三股勢力”得到了有效遏制，但是也要防范其潛在的威脅。同時，在中國社會高速發展和轉型過程中，難免出現大量社會矛盾，不排除極個別人仿效國際恐怖活動的方式、方法，在奧運期間實施報復社會的行為。另外，一些嚴重刑事犯罪也可能會帶來安全問題。我們應該動態、恰當地評估這些風險，按照嚴重程度有的放矢地制定安保措施，確定軍隊、警察以及社會安保力量的職責，力求達到最佳安保效果。

（二）協調安保與人權、個人隱私之間的關系，樹立良好國際形象

索契冬奧會在奧運會歷史上安保防范最嚴密，俄羅斯花費巨額資金，在復雜嚴峻的國際國內形勢下保證了冬奧會的安全。鑒于索契地區的動蕩，俄羅斯在安保過程中采取了一些比較嚴厲的做法，產生了一些負面影響，招致國際社會的批評。2013 年，俄羅斯在奧運期間限制索契地區的集會，在奧運場館周圍建立控制區域。但是批評人士認為，這些措施涉嫌違反人權，因為它在大部分索契地區設置禁區，禁止未經特別許可的人員進入索契，而且禁止在安全的陸地和海域舉行與冬奧會無關的公共集會[10]。在奧運會賽場上使用觀眾通行證是前所未有的，俄羅斯制定的觀眾認證制度也受到了廣泛批評；對通訊的嚴格監控更是被指侵犯人權和隱私。同時，冬奧會舉辦期間對當地居民的行動限制，以及籌備期間的多次演習對當地居民的日常生活都產生了很大影響。

雖然大型國際運動會安保必不可少，安全決定著冬奧會是否成功，但是奧運會是全世界人民歡聚的節日，是各國運動員展示風采的舞臺，應該歡樂、祥和，充滿著和諧的氣氛，不恰當的安保措施必然讓人精神緊張，招致國際社會的批評，對國家形象造成負面影響。因此，北京冬奧會期間，應該盡量采取隱形安保的形式，外松內緊，在確保安全的情況下，保護觀眾的隱私和人權，盡量減少對當地居民生活的影響，營造輕松愉悅的比賽環境，塑造良好的國際形象。

（三）加強國際合作，提高冬奧會安保效率

舉辦重大國際活動，安保主要由東道國提供，但是參與國也會派駐自己的情報和安保力量保護本國代表團，許多國際組織也有協助成員國實施安保的職責。因此，我們應加強國際合作，充分利用國際組織和世界各國情報、安保力量，提高冬奧會的安保效率。

加強與國際刑警組織合作，充分利用其技術、人員、資源優勢。中國與國際刑警組織一直保持良好、有效的合作，在重大國際活動安保中，國際刑警組織依照其章程，不但為我們提供技術支持和數據庫資源，還會派駐相關專家進行協助。2016 年上合組織青島峰會期間，國際刑警組織就派遣了兩名技術專家協助中國警方核查涉外人員身份。國際刑警組織運營的各類數據庫在確認危險旅客方面具有巨大優勢。

加強與各國情報機構合作，及時獲取有關冬奧會安全威脅的情報信息。各國情報機構對于自己國家的安全隱患一般都了如指掌，對自己國家代表團、觀眾、游客、公司的信息也了解得更全面、更客觀，通過加強與這些國家情報機構的溝通，我們能更及時、更準確地把握安保風險，及時處理，將隱患消滅在萌芽中。因此，應成立奧運國際警務聯絡中心，與所有國家的情報和安保部門建立日常的情況通報機制，及時獲取與冬奧會安全相關的情報信息。

充分利用各國自身的安保力量，保障冬奧會順利舉辦。許多國家都設立了專門政府機構保護參加大型國際活動的本國代表團，如美國外交安全局直屬國務院，專門負責保護在國外參加國際活動的美國人。北京冬奧會期間，我們要展開與這些國外政府部門的合作，成立專門協調機構，及時溝通、掌握和處理各種緊急情況。另有一些國家代表團會雇用私人安保公司保護自己的運動員和工作人員，我們要做好協調管理工作，把他們的安保行動規范在我們的框架內，提高安保效率。