南疆深度貧困地區相對貧困治理路徑研究

琚穎 蔣志輝 謝軍

摘要 以和田洛浦縣為例，在分析該地區脫貧攻堅現狀及問題的基礎上，從農戶角度、政府角度、市場角度和社會環境角度4個方面解析南疆深度貧困地區相對貧困的成因。研究發現，深度貧困地區的相對貧困是資源、人文、市場、制度以及貧困者自身素質等因素共同作用的結果。為此，要不斷完善貧困地區教育扶貧、基礎設施建設等，以產業為依托，不斷增強農戶的自我脫貧能力;要完善制度保障機制，發揮市場在扶貧致富工作中的重要作用的同時，促進相對貧困治理與農村下一階段發展戰略有效銜接。

關鍵詞 深度貧困地區;相對貧困治理;路徑

中圖分類號 S-9文獻標識碼 A文章編號 0517-6611（2021）07-0251-04

Abstract Taking Luopu County in Hotan as an example， this paper analyzed the current situation and problems of poverty alleviation in this area， and analyzed the causes of relative poverty in the deep poverty areas in Southern Xinjiang from the perspectives of peasant household， government， market and social environment. It was found that the relative poverty in the deep poverty areas is mainly due to the combined effect of resources， culture， market， system and the quality of the poor. To this end， it is necessary to constantly improve the poverty alleviation through education and infrastructure construction in the poor areas， and constantly enhance the selfpoverty alleviation ability of the farmers by relying on the “industry”. We should improve the institutional guarantee mechanism， give play to the important role of the market in poverty alleviation and enrichment work， and promote the effective connection between relative poverty control and rural development strategy in the next stage.

Key words Deep poverty area;Governance of relative poverty;Path

作者簡介 琚穎（1993—），女，安徽安慶人，碩士研究生，研究方向：農村金融。

黨的十八大以來，我國脫貧攻堅成績斐然。截至2019年底，新疆累計實現292.32萬人脫貧、25個貧困縣摘帽，貧困發生率由2013年底的19.40%降至1.24%，同期，南疆4地州實現188.95萬人脫貧，貧困發生率由29.1%降至10.9%，在一系列扶貧措施的推動下，深度貧困地區脫貧攻堅任務取得決定性進展[1]。絕對貧困徹底消除的同時，貧困地區相對貧困問題也日益凸顯，接下來工作重心將逐漸轉向相對貧困的緩解問題上來。

黨的十九屆四中全會的召開，對繼續鞏固脫貧成果和建立相對貧困治理長效機制提出具體要求，這也為脫貧攻堅后期南疆深度貧困地區的貧困治理指明了方向。隨著2020年脫貧攻堅的收官，相對貧困的治理將成為2020年后扶貧工作的重點，深度貧困地區相對貧困問題也將逐漸突出并將長期存在。相對貧困問題的解決關乎民生福祉、社會和諧，相對貧困的有效治理不僅是對前期脫貧攻堅成果的繼續鞏固，而且對實施鄉村振興戰略目標具有重大意義。

貧困問題一直以來都是困擾我國發展的問題之一，隨著我國脫貧攻堅戰的完美收官，歷史、制度、教育、資源、區域等維度的相對貧困問題會逐漸凸顯出來，深度貧困地區的相對貧困問題也會更加突出，這也將是2020年后期貧困治理的重點。貧困發展的動態性和成因的多維度性，決定了深度貧困地區相對貧困治理的繁雜性和長期性。王小林等[1]指出2020年后的貧困不僅僅是不能滿足生活需求而造成的“貧”，更是指在教育、健康、醫療等方面的“困”，我國發展不平衡、不充分的格局，決定了我國脫貧后期的相對貧困治理既要包括經濟方面、社會發展方面，還要包括生態環境方面。李春根等[2]從深度貧困地區的致貧因素入手，指出相對貧困的治理應堅持多元治理主體參與與多維度治理格局相統一，提高貧困治理的精確度、“志智”雙扶、激發農村市場活力等措施來構建深度貧困地區的相對貧困治理路徑。李俊杰等[3]以新疆為例，提出堅持區域協調發展戰略、專項扶貧計劃以及扶貧政策效率的提升是破解“三區三州”貧困的重要措施，同時充分發揮宗教文化有利作用。邢成舉等[4]以經濟社會轉型困境引起的相對貧困為切入點，指出深度貧困地區在社會轉型時期要制定更有針對性、創新性的相對貧困治理工作規劃，提升公共服務質量，加大對貧苦村落的綜合治監力度，以促進深度貧困區域的全面轉型，其中，經濟社會結構轉型和發展對深度貧困地區相對貧困治理具有關鍵作用。左停等[5]在鄉村振興的大背景下，提出脫貧攻堅后期貧困治理的5個戰略指向，并從制度化建設、市場機制、脫貧成效、內生動力增強以及與鄉村振興戰略銜接等方面提出了政策建議。2020年之后，相對貧困將是扶貧工作的重點，相對貧困治理的路徑研究也尚處于起步階段，特別是關于深度貧困地區脫貧后的相對貧困治理問題的研究較少，因此，有必要對深度貧困地區脫貧后的貧困問題進行研究，這將是對深度貧困地區的相對貧困治理路徑研究的一次補充。

1 洛浦縣脫貧攻堅工作的現狀及問題

1.1 洛浦縣扶貧現狀

1.1.1 開發式扶貧。

洛浦縣開發式扶貧具體包括：①推進農戶安居工程，解決農戶住房難的問題。洛浦縣2019年共建設安置房333套，地上4層框架結構，并配套異地搬遷安置區綠化、文化廣場、飲水安全改擴建工程，并按照人均6萬元標準補助，主要用于安置房基礎設施及其配套設施建設。2020年預計建設農村安置房526戶（布亞鄉109戶、恰爾巴格鄉90戶、納瓦鄉50戶、山普魯鎮30戶、杭桂鎮77戶、多魯鄉102戶、洛浦鎮39戶、拜什托格拉克鄉29戶），每戶補助2.85萬元。同時洛浦縣政府按照遷入地宜工則工、宜農則農的原則，通過補齊基礎設施短板，積極發展產業扶貧，帶動搬遷戶脫貧增收。②建設農牧合作社，高起點引進龍頭企業，綜合發展當地特色農業。全縣因地制宜、因人制宜開展特色種植、養殖模式，主要飼養鴨、雞、鴿子，種植紅棗、核桃，帶動當地7 000余戶富余勞動力就業。集中規?；酿B殖方式，每戶貧困戶每年收入可觀，目前這些農副產品遠銷國內各大城市。不僅如此，洛浦縣還大力發展發制品產業，發制品產業園2019年穩定就業人數達7 000人，2020年預計可解決1萬多人的就業問題，農戶實現勞務創收。

1.1.2 保障式扶貧。

保障式扶貧政策為貧困戶生活“兜底”，洛浦縣積極與自治區人民醫院建立托管關系、積極接受新疆軍區總醫院醫療對口支援，提高當地醫療衛生事業，在一定程度上降低村民看病的醫療費用。除此之外，每年各村都會組織免費體檢，為村民的身體健康提供保障。采取教育補助方式，對困難家庭的孩子給予上學補助，對不同教育階段，都會有相應的教育補貼，除免除學雜費、住宿費外，最高補助達到每人8 000元，這不僅降低了農戶的日常負擔，也幫助貧困學生順利完成學業。2020年洛浦縣計劃教育扶貧資金1 128萬元，按照每人3 000元的標準，給予全縣接受公辦全日制中等職業教育的3 760名的建檔立卡貧困戶家庭子女一次性補貼。另外，還通過專項財政資金實對貧困農戶健康、上學、住房等進行扶持，與此同時社會救助資金加大對留守兒童、殘疾病人的照顧與幫助。

1.1.3 精準幫扶。

精準幫扶就是對貧困戶進行“一對一”的幫扶，洛浦縣通過“建機制、精幫扶、核對象、擇產業”等一系列舉措，與先進企業協作，與貧困戶進行面對面的交流，對缺乏技術、專項農業知識的貧困戶進行專業培訓。自治區財政廳牽頭自治區部門單位對口幫扶洛浦縣的脫貧攻堅工作，牽頭的6家企業單位主要領導負責“定點幫扶”一線工作，輔以一名分管領導，切實做好洛浦縣的對口幫扶工作。另外，對于借助扶貧貸款發展養殖業的貧困戶，洛浦縣政府結合養殖發展需要，邀請養殖業專家，開展技術講座和培訓，并走進養殖戶家中，結合實際問題進行“一對一”的技術指導，并就問題給出合理的建議和解決措施。

扶貧開發與精準扶貧措施結合使洛浦縣貧困戶的人均收入達到5 215元，遠遠高于貧困線1 154元。從數字上來看，洛浦縣的居民生活水平整體改善，但一些幫扶措施與當地的貧困現實還存在一定差異，事實表明，洛浦縣現階段存在返貧的現象，伴隨“邊緣戶”和相對貧困戶的存在。因此，必須不斷解決扶貧開發后期可能存在的各種棘手問題，促進脫貧的可持續性。

1.2 洛浦縣扶貧開發中的問題

1.2.1 農戶脫貧可持續性問題。

脫貧可持續性問題是指貧困戶生存性問題解決了之后，生活質量的持續性提高問題。當前洛浦縣部分群眾雖然脫離了貧困生活，但依然存在返貧的可能性，脫貧攻堅的最終目的不僅僅是脫貧，而是提高深度貧困地區農戶的生活質量，跟上城市邁進小康社會的步伐。根據調查，洛浦縣當前農戶收入主要來源于務工得到的工資性收入和政府的補貼收入，這些收入存在很大的不確定性和風險因素，而農戶財產性收入占比極小，不能保證農戶收入可持續性增長。同時，洛浦縣的產業生產技術水平低，產業鏈不完整，產品質量不高，當期投入無法直接有效地轉為資金收入，影響農戶的脫貧增收的可持續性。

1.2.2 農戶脫貧意愿與能力不匹配。

隨著“訪惠聚”駐村工作隊的不斷宣傳和思想教育，逐步消除了部分農戶思想消極、不想脫貧和“等靠要”思想，但現期又產生了農戶脫貧意愿與個人能力不匹配的現象。農戶雖獲得脫貧機會但又缺乏相關農業專業技術，同時脫貧成果鞏固不及時不牢固，許多脫貧戶出現返貧，陷入相對貧困境地的概率比較大。當前，洛浦縣對農戶開展漢語普通話學習和技能培訓工作，但農戶對漢語普通話的掌握僅限于日常的基本問候，技能培訓也只是建筑工人、假發制作、縫紉工人、工廠流水線工人以及傳統飼養等這樣的基礎性技能，但隨著社會的快速發展，農戶所掌握的這些簡單的技能很快被淘汰，傳統行業將逐漸被機器所替代。當前洛浦縣主要經營的還是農、林、牧的傳統農業，如果當地的產業結構、傳統的農業經營方式不及時調整和轉變，市場經濟條件下，洛浦縣可能又會陷入貧窮落后的局面。

1.2.3 相對貧困問題突出。

據統計，截至2019年12月底，洛浦縣未脫貧貧困戶1 833戶7 383人，貧困發生率降至31%。伴隨著脫貧攻堅戰的收官，洛浦縣教育、醫療、健康等方面的相對差距又逐漸凸顯，這說明當地絕對貧困消除之后相對貧困問題逐漸上升為主要矛盾存在。絕對貧困消除后，相對貧困的政策制度如何做到有效銜接，保障農戶的持續增收;當地產業結構升級，由于社會資本相對匱乏，獲取資源的能力受到限制，加劇了當地的相對貧困狀況。另外，洛浦縣少數民族居多，政府轉移就業的農戶能力建設不足，在就業中會受到排擠和擠壓，積極主動性受創，收入得不到保障，自我發展能力又尤其不足，進一步激化了當地的相對貧困問題。此外，惡劣的自然環境限制了當地的生產生活條件，也是加劇當地相對貧困的重要因素之一。

2 洛浦縣相對貧困形成的成因分析

2.1 洛浦縣相對貧困的基本特征

2.1.1 相對性。

相對貧困又稱為發展性貧困，以參與社會發展與共享社會發展成果為基礎，加以生活質量水平和自身技術能力來識別，主觀性強。相對貧困是一種社會群體之間相互比較而獲得的相對落差感，是理想與現實之間的差距。隨著貧困類型的轉換，洛浦縣的相對貧困標準如何確定，在確定的標準下如何發揮最大作用取得最佳效果，這些問題還需要諸多探索。

2.1.2 長期性。

我國不平衡不充分的發展決定了相對貧困治理的長期性，社會市場經濟中資源配置問題、權利分配不均問題以及存在的社會公平正義問題將會對相對貧困產生極大影響。洛浦縣距離內地市場較遠，信息閉塞，教育、金融、科技等領域發展較發達內地相比都處在低端，與內地發展差距巨大，相對貧困治理任重而道遠。

2.1.3 多維性。

隨著2020年洛浦縣脫貧攻堅戰的即將收官，當地的相對貧困問題逐漸凸顯并呈現出多維的特征。主要涉及能力、人文、精神、權利、資源貧困等多方面，相應的減貧工作也擴展到經濟、社會、文化、生態、制度、政策等多領域問題[6]。同時，受人文、自然、資源、社會、經濟市場等客觀因素的影響，當地農戶很容易陷入相對貧困的困境。

2.2 洛浦縣相對貧困形成原因分析

洛浦縣的相對貧困問題是在多種因素共同作用下產生的，也是多元因素共同作用的結果，當地所面臨的相對貧困困境十分復雜，應該從多方面去分析。

2.2.1 自然環境和基礎設施的制約。

很明顯，自然環境和基礎設施是農戶從事生產生活的最直接的依賴，這在當地農戶身上體現尤為突出。洛浦縣環境封閉，自然環境惡劣，該地區的自然條件給扶貧開發帶來了極大的困難，農戶致貧、返貧概率大。其次，該地區深居西北內陸，人口約29.67萬，共6鄉3鎮1街道辦事處，210個行政村，14個社區，分布十分分散，發展的基礎設施落后破舊，地廣人稀，基礎設施建設面廣，相配套的公共服務設施也相對匱乏。全縣只有一條硬化主干道和一條公路，315國道經過洛浦縣，全長57 km，其他的全是鄉間土路。另外，洛浦縣現有公路護養有限，各鄉鎮村落十分分散，輻射帶動作用有限。該地區距離市場較遠，商品流通或信息交流面臨諸多困難，農副產品運輸困難，外運成本也很高，農戶增收有限。

2.2.2 社會資本和人力資本積累匱乏。

社會資本又被稱為“社會關系網”，可以通過這張網絡增加物質和人力資本，提高資源的利用效率。洛浦縣長期處于封閉的社區文化之中，該地區地廣人稀，社會關系簡單，相互之間的交際少，社會資本逐漸削弱。這種現象可能會使當地的農戶處于弱勢地位，資源無法共享使當地的農戶之間以及與外界的信息與物資的交流受阻，同時也對農戶之間的團結產生影響，阻礙了當地農戶融合到主流的經濟圈中，降低了農戶對各類經濟活動的參與度。人力資本積累不足也是洛浦縣相對貧困形成的另一個維度的原因，該地區的勞動力質量不高。一方面勞動力技術水平低，工作能力缺乏，健康狀況不佳;另一方面，社會發育程度較低，農戶的總體文化素養不高，代際之間差距大，大量勞動力都被束縛在初級農業勞動上，這不僅制約了剩余勞動力的非農轉移就業，也制約了洛浦縣的產業升級以及經濟社會的發展。

2.2.3 制度性障礙和政策環境的限制。

制度性障礙和政策環境的限制加劇了洛浦縣相對貧困治理的難度，當地在當前相對貧困治理工作中，面臨經濟社會諸多制度性問題和政策環境的限制。比如，洛浦縣的兜底保障、安居工程、產業就業、健康教育、惠農補貼、計生補貼等一系列的政府補助，這些補助成為農戶的主要生活收入來源，但同時也是部分農戶的惰性泛濫。另外，當地經濟總量小，地方政府性財政收入有限，扶貧項目投入成本高，資金缺口大，完善資金扶持是相對貧困治理的必要支撐。據統計，洛浦縣2020年專項扶貧資金達5.60億元，其中畜牧產業建設項目占2.65億元，農業建設項目1.10億元，林業項目建設5 634.0萬元，就業扶貧達6 961.4萬元，金融資金達到2 000萬元，雨露資金計劃達1 128萬元，其他526萬元。通過數據及實際情況發現，當地的公共服務供給不足，社會保障程度有待提高。

2.2.4 政府主導與參與主體的失調。

在扶貧開發工作中，政府承擔資源配置和管理的責任，在現實工作中，洛浦縣農戶由于缺乏主體性，與政府之間的配合并不完美。洛浦縣的扶貧政策支持以物資補助和現金補貼為主，所有扶貧項目的規劃、立項、招標、實施、評估與監測都由政府包攬，一方面，忽視了農戶自身對相對貧困治理的參與度，另一方面，忽視了農戶對政府執行情況的監督。調查發現，扶貧開發缺乏多元主體之間的有效互動，往往會導致扶貧項目的效果不理想。洛浦縣農戶參與度低，話語權小，被動接受政府的決策，而政府也一直強調對農戶的經濟資助導致忽視了他們的綜合需求，兩主體之間缺乏相互協同性，進而導致效率低下。所以緩解洛浦縣的相對貧困問題，要鼓勵社會多方力量的參與，共同監督。

3 洛浦縣相對貧困治理基本對策

洛浦是和田的一個縣，是典型的深度貧困地區之一，截至2019年底，洛浦縣還剩貧困戶1 833戶共7 383人，當前的貧困治理呈現出差異性和復雜的多維性的特征。作為打贏脫貧攻堅戰的主戰場，既要不斷鞏固脫貧成果，也要防止出現新的貧困。洛浦縣的相對貧困治理是集地方繁榮穩定和民族團結為一體的系統工程，需要統籌考慮多維度貧困因素，促進農戶增收、鄉村振興。

3.1 以產業為依托，增強自我脫貧的“造血”能力

相對貧困治理要以產業為依托，一是要鼓勵多元主體參與。鼓勵和引導特色企業深入深度貧困地區，立足當地的資源環境狀況，發展現代產業。這些企業在積極承擔社會責任的條件下不僅可以帶動當地農戶就業，提高貧困群體的收入;而且能夠提高農戶的個人技術水平，“授人以漁”，推動貧困群體脫貧的可持續性。另一方面，鼓勵農戶積極創業，鼓勵農戶以主人的身份積極參與到更多的農業建設和生產過程中，更進一步形成主體多元參與、企業帶動、合作社引導的產業發展新格局，不同主體之間利益共享，進一步促進城鄉產業融合的同時保證了農戶的增收。二是積極引進高質量產業和發展當地特色農業產業，以當地的資源、區位以及特色民族文化優勢為依托，不斷打造特色產品品牌化，例如紅棗、核桃等特色種植業以及雞、鴨、鴿子等特色養殖業，延長產業鏈，提高產業的經濟效益，達到增加就業提高收入的目的，增強農戶的“造血”能力，不斷緩解相對貧困。

3.2 “扶智”與“扶志”相結合

“扶志可治懶，扶智能致富”，深度貧困地區致貧的深層次的原因之一是人文環境差異以及農戶自身的脆弱性。深度貧困地區的相對貧困問題既是脫貧攻堅時期貧困問題的遺留，也是新時期新問題的凸顯。緩解相對貧困問題，首先要改善當地落后的人文環境，其次是圍繞農戶自身能力建設為中心，激發內生發展動力，增強抗風險能力。一是提高深度貧困地區人文教育質量。一方面，教育資源要合理地向貧困地區傾斜，完善貧困地區教師保障制度和教育基礎設施建設。另一方面，要提高深度貧困地區教育扶持力度，無論是資金扶持力度還是師資力量。同時當地政府要加強對貧困農戶的思想教育，消除輕視教育的錯誤思想，保障農戶的各項權利。二是要強化農戶的職業技能培訓。傳統的靠體力勞動獲得報酬的職業終將會被機器所替代，要加強農戶的現代農業生產技術培訓，不斷提高其自身脫貧能力。另外，青壯年群體是脫貧致富的潛力股，要通過相關的技術培訓和文化教育，采取農、工、商多元化培訓幫扶，促進多渠道就業，提高青壯年在勞動力市場的競爭力。三是不斷激發農戶當地農戶的創業潛力。以大眾創業，萬眾創新為背景，鼓勵農戶創新創業，政府要加強政策、技術扶持，不斷激發農戶內生動力。

3.3 建立制度保障機制，同時發揮市場在扶貧致富過程中的重要作用

當前，洛浦縣的貧困發生率降低至3.1%，脫貧攻堅取得的巨大成就依托的是發揮政府優勢，集中調配資源。2020年后，一方面，要保證相對貧困治理過程中政策、制度保障機制的可持續性，不斷鞏固脫貧攻堅成果;另一方面，要更多依靠市場手段脫貧致富，激發市場活力和社會創造力。一是要遵循“摘帽不摘政策”的要求，將絕對貧困治理與新時期相對貧困治理政策有限銜接，特別是要提高對深度貧困地區老、少、病、殘群體的政策保障，提高貧困治理的質量和效率。二是要促進洛浦縣的各類農產品及資源要素在市場的自由流動，提高農戶參與市場的積極性和社會資本累計。三是要完善市場競爭機制，促進社會公平，相對貧困治理目標之一也是促進社會公平。要完善市場機制，實現制度規范統一、競爭有序的交易市場，使農戶的幸福感進一步增強，效率和效益進一步提高。四是發揮社會多元主體監督機制作用，營造公平、公正、公開的社會環境。

3.4 完善基礎設施建設，促進相對貧困治理與鄉村振興戰略有效銜接

我國經濟社會發展矛盾決定了相對貧困治理將是一場長期的拉鋸戰，相對貧困治理與鄉村振興兩者之間相互配合將是后期農村工作的重點。鄉村振興戰略是黨和國家制定的農村下一階段發展目標，有利于推動實現農業農村現代化，所以要以鄉村振興戰略為契機，促進兩者在理念、規劃、產業、政策等方面的有效銜接，鞏固脫貧成果。一要完善深度貧困地區基礎設施建設，促進城鄉一體化，逐步破解相對貧困困境。二要把鄉村振興總要求貫穿到相對貧困治理的全過程，統籌推進農業產業結構、農村社會關系、農民人均收入進一步完善和提高。一方面要大力發展地區經濟，鼓勵農戶創業就業，發展一個可持續的健康就業環境;另一方面，加快產業結構改革、經濟轉型升級，尋求農戶穩定就業與產業振興之間的平衡點，探索不同的利益聯結體，促進增強經濟發展的協調性和可持續性。三要從多維角度加強相對貧困治理，多角度考慮資源、人才和政策對貧困治理的重要作用，把相對貧困治理融合到鄉村振興戰略的實施過程中。

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