構建全面脫貧后東西部發展協作新格局

[摘要] 地區不平衡是中國的基本國情。在鄧小平“兩個大局”思想指導下，中國經歷了地區間從非均衡發展到均衡發展的轉變，建立了區域均衡發展總體戰略，東西部扶貧協作是其中的重要組成部分，對全面脫貧作出了重要貢獻。隨著相對貧困治理的常規化，以扶貧援助為主、發展協作為拓展的東西部扶貧協作機制，將轉變為以發展協作為主和以扶貧援助為補充的發達地區和欠發達地區的發展協作機制，促進東西部地區協調發展、協同發展、共同發展。

[關鍵詞] 全面脫貧;" 相對貧困;" 東西部扶貧協作;" 發展協作;" 常規化

[中圖分類號] F127"""""""" [文獻標識碼] A"""""""" [文章編號] 0529-1445（2021）07-0048-04

中國的東西部地區扶貧協作始于20世紀90年代中期，是為實現八七扶貧攻堅計劃而作出的制度創新，是“先富帶動后富”的“兩個大局”思想的先導性實踐。在脫貧攻堅期，東西部扶貧協作和其他扶貧方式一樣得到了極大加強，對打贏脫貧攻堅戰作出了重要貢獻。在解決相對貧困階段，東西部扶貧協作既要長期堅持，又要實現常規化，更多地采用市場性手段，幫助相對貧困地區補足深層次短板，實現互利共贏，促進共同富裕。

區域發展不平衡是我國的基本國情

早在“一五”計劃時期，中國就采用了將全國劃分為沿海與內地兩大地帶的“兩分法”。1956年，毛澤東在《論十大關系》中詳細討論了沿海與內地的關系問題。1996年起，中國開始采取東部、中部、西部三大地區劃分法。2006年起，中國又單列出東北地區，整體上將中國劃分為四大地區。中國區域發展不平衡的總體特征是，東部地區由于靠近沿海，地勢平坦，區位條件優越，得益于對外開放政策，總體發展水平較高。從東部地區向中部地區和西部地區，發展水平漸次降低，貧困程度也逐漸加深。東北地區在改革開放前發展水平與東部地區持平，但是改革開放后與東部地區差距逐漸拉大。

中國發展的地區差距在改革開放前就一直存在，即使是在國家實行平衡發展戰略的“三線建設”時期也是如此。改革開放后，區域發展差距擴大。進入新世紀以來，即使在國家已經實施區域協調發展戰略的背景下，無論用人均地區生產總值還是人均可支配收入衡量，中西部地區與東部地區的絕對差距都在擴大;相對差距則是經歷了先擴大后縮小的過程，不過縮小速度非常緩慢。例如從2013—2016年，東部與中部地區間居民人均可支配收入的相對差距系數由35.5%下降到34.7%，東部與西部地區間的相對差距系數由41.2%下降到40.0%。1

區域協作是縮小區域發展不平衡、促進區域均衡發展的一項基本制度

由于巨大地區發展差距的存在，區域均衡發展戰略成為我國的一項基本國策。在新中國70余年發展歷程中，國家在大部分時間里都在實施某種均衡發展戰略。只是在1978—2000年期間，中國在東部沿海地區充分利用有利條件，加快對外開放，實施特殊優惠政策，這是一種非均衡發展戰略。東部地區優先發展可以說是改革開放的“起手式”，是對鄧小平“先富帶動后富、最終實現共同富?！彼枷氲呢瀼貙嵭?。在此期間，東部地區外向型經濟快速發展，中西部地區大量勞動力流向東部地區，以低工資的豐富勞動力資源支援了東部地區的經濟發展，同時以匯款、帶回收入等方式實現西部地區居民的增收和減貧。20世紀80年代末，鄧小平進一步明確提出了“兩個大局”的戰略思想。第一個大局是“先富”，中西部地區要顧全這個大局，這是對1978年以來改革開放實踐的概括;第二個大局是“先富帶動后富”，當發展到一定時期就要拿出更多的力量幫助中西部地區加快發展，這是對下一步工作的新要求。從20世紀90年代后期開始，中國開始轉向均衡發展戰略，以1999年制定西部大開發戰略為典型標志。從此，區域均衡發展戰略成為一項國家總體戰略，規定了與國家現代化進程同步的區域均衡發展目標和戰略。

以西部大開發為核心的中國區域均衡發展戰略，還包含更多的內容，例如振興東北地區老工業基地、促進中部地區崛起等，與東部地區率先發展一起，形成了區域發展總體戰略?；九c西部大開發戰略同步，國家陸續劃分出革命老區、民族地區、邊疆地區、集中連片特困地區等發展相對落后地區，也就是一般所說的老少邊窮地區，實施特殊扶持政策。扶貧政策既是區域政策，也是特殊群體政策，與其他區域發展政策也有交叉?？紤]到國家在20世紀80年代初就實施“三西”地區扶貧開發，從80年代中期開始實行開發式扶貧，并陸續劃定貧困片區和貧困縣，因此早期的貧困地區扶貧開發成為區域均衡發展政策的先行先試者。

中國的貧困農村地區扶貧開發政策從一開始就是綜合性的。這既是中國特色社會主義制度特性的體現，也是國家財力有限、需要多方援助的客觀需要。20世紀80年代中期剛開始實行開發式扶貧時，中央政府就安排了中央部委定點包片扶貧，這是當前形成的多維度、多層次定點扶貧的前身。11994年發布的《國家八七扶貧攻堅計劃》系統地提出扶貧開發部門、各政府部門、各級地方政府的職責，以及包括定點掛鉤扶貧、人民解放軍和武警部隊扶貧、大專院校和科研單位科技扶貧、大城市和沿海較發達省份對口幫助西部地區等廣泛的社會動員機制，形成了當前專項扶貧、行業扶貧、社會扶貧共同發揮作用、全社會參與扶貧的基本格局。這個全社會扶貧的格局，在“十一五”后期被表述為“大扶貧”。2大扶貧格局在2013年《關于創新機制扎實推進農村扶貧開發工作的意見》中成為正式政策表述，并在2015年以來的脫貧攻堅戰中得到進一步強化。

1996年5月，黨中央確定北京、上海、天津、遼寧、山東、江蘇、浙江、福建、廣東9 個省市和大連、青島、寧波、深圳 4 個計劃單列市與西部 10 個省區開展扶貧協作。同年10月，中央扶貧開發工作會議進一步作出部署，東西部扶貧協作正式啟動。20多年來，東西部有關省市開展了多層次、多形式、寬領域、全方位的扶貧協作，逐步形成了以政府援助、企業合作、社會幫扶、人才支持為主要內容的工作體系，涌現出了閩寧協作、滬滇合作、兩廣協作等各具特色的東西幫扶模式。3閩寧協作于1996年11月率先啟動，是東西部扶貧協作的典范，由時任福建省委副書記習近平親自推動，25年如一日，累計投入寧夏各類扶貧資金超過30億元，建設移民扶貧的閩寧鎮和示范村，推動一大批福建企業到寧夏投資，創建特色扶貧產業園區，援建各類急需項目，推動社會參與，形成扶貧協作的大扶貧格局。1

在脫貧攻堅期，地區區域扶貧協作不斷演化、完善和擴展。2016年7月，習近平總書記在寧夏主持召開東西部扶貧協作座談會并發表重要講話。同年12月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于進一步加強東西部扶貧協作工作的指導意見》，進一步提升了扶貧協作的重要地位，指出這是推動區域協調發展、協同發展、共同發展的大戰略。此后，東西部扶貧協作得到了進一步發展，協作結對關系得到精細化調整，實現了對貧困地區更好的覆蓋;開展東西部發達的和貧困的縣、鄉鎮、村之間結對幫扶“攜手奔小康”行動;深化對新疆、西藏以及四省藏區的對口支援;細化和加強產業合作、勞務協作、人才支援、資金支持、社會參與等協作內容。北京市的扶貧協作和支援合作后來居上，范圍涵蓋了中國7省區89個縣級地區，堅持首善標準，高位推動，完善頂層設計，大幅度增加資金和人力投入，發揮首都教育、醫療、人才、金融、市場的資源優勢，在產業就業、消費扶貧、黨建引領、科技扶貧等領域，都形成北京特色的扶貧支援模式。2在2020年新冠肺炎疫情期間，東西部扶貧協作在勞務協作、消費扶貧等方面發揮了強有力作用。此外，中西部地區省內發達市縣與貧困縣之間的扶貧協作、東西部地區職業教育協作、東西部地區以及貧困地區省內普通教育和醫療機構的對口支援也相繼發展起來，形成多維度、多層次區域協作體系。扶貧協作體系的建立和完善，豐富了“先富幫助后富”的實現機制，促進了區域均衡發展，對打贏脫貧攻堅戰作出了不可或缺的貢獻。

構建全面脫貧后東西部發展協作新格局

“十三五”時期的東西部扶貧協作得到了極大的發展，且具備鮮明的脫貧攻堅特征，主要體現在：東部地區黨委政府都站在講政治高度，將支援西部地區當作重大政治任務，在打贏脫貧攻堅戰的統一部署下開展扶貧協作和對口支援;東部地區對標對表西部地區貧困縣脫貧摘帽目標，大幅度增加資金支持、人才交流、經貿合作、勞務協作等方面的支援力度;東部地區需要“雙線作戰”，既要同步開展本地區的脫貧攻堅任務（廣東、浙江等地是一定程度上解決提高了標準的“相對貧困”），又要大力支援西部地區。因此，扶貧協作作為脫貧攻堅戰的一部分，其成效在很大程度上來自于脫貧攻堅體制機制。現在的問題是，隨著脫貧攻堅期的結束和現行標準下農村絕對貧困的全面消除，東西部扶貧協作制度該何去何從？

在脫貧攻堅期，中央對于東西部扶貧協作和對口支援的目標定位主要體現在2016年《關于進一步加強東西部扶貧協作工作的指導意見》中，即不斷健全東西部扶貧協作和對口支援工作機制，拓展合作領域，充分發揮綜合效益，確保2020年全面脫貧目標的實現。這個目標已經得到很好的實現。今年4月，全國東西部協作和中央單位定點幫扶工作推進會在銀川召開，習近平總書記作出重要指示，要求完善東西部結對幫扶關系，深化東西部協作和定點幫扶工作。這表明，中央致力于建立東西部協作的基本制度，扶貧協作是第一階段的具體表現形式。東西部協作的未來發展走向，可以從三個層面來看：一是服從“兩個大局”的長遠戰略部署，最終目標是實現共同富裕，發達地區和欠發達地區的協作關系也不能置身之外。二是國家區域發展總體戰略已經被確定為實現第二個“百年”奮斗目標的重大舉措，成為一項不斷發展和完善的基本戰略。三是東西部扶貧協作作為最早的區域協調發展政策之一，經過20年的發展之后，被確定為推動區域協調發展、協同發展、共同發展的大戰略和實現先富幫后富、最終實現共同富裕目標的大舉措。1黨的十九大對現代化進程做了新的安排，到2050年我國社會主義現代化水平將進一步提高，但是發展生產力的主基調不變，全體人民共同富裕目標不變。在新發展格局中，區域協調發展戰略、區域協作和援助機制將作為中國特色社會主義基本制度一部分，長期堅持，共同服務于全體人民共同富裕大局。

隨著打贏脫貧攻堅戰和現行標準下農村絕對貧困的全面消除，中國的貧困形勢已發生根本性轉變，貧困戶全部脫貧，區域性整體貧困得到解決，相對貧困成為主要貧困形態。相對貧困，一方面仍然具有某種絕對貧困的“內核”，主要是能力貧困以及機會貧困，但是畢竟與絕對貧困階段的缺衣少食已然大不相同，從而減輕了緊迫性;另一方面具有與社會進步相關以及其他群體相比的相對性，從而具有長期減貧的必要性。在新發展階段，中國設立為期五年的脫貧攻堅過渡期，鞏固拓展脫貧攻堅成果并與鄉村振興有效銜接。同時，國家將建立農村低收入人口和欠發達地區幫扶機制，其中將醞釀緩解相對貧困的新思路。超常規攻堅戰方式將不再適用，相對貧困治理將逐步走向常規化、制度化和法制化，減少短期政策性行為，減少對自上而下干預的依賴性。但是如前所述，相對貧困具備發展能力和機會缺失的“絕對內核”特征，以及相對于社會一般群體而言發展水平明顯低下的相對剝奪特征。無論如何稱呼，未來仍將存在科學定義的相對貧困人口以及相對貧困地區，且不一定局限于過去的貧困人口和貧困縣，這是決定東西部扶貧協作未來走向的基本國情。

總的來說，以扶貧援助為主、發展協作為拓展的東西部扶貧協作機制，將轉變為以發展協作為主、扶貧援助為補充的東西部發展協作機制。具體地說，東西部扶貧協作機制向東西部發展協作機制的轉換從以下方面著手：一是出臺發展協作指導意見和制度，對協作目的、機制、條件予以界定，對協作方式予以指導，并出臺相應的支持政策。二是簡化協作結對關系，由中央統一安排的協作結對關系變為可只規定到省級層面，根據經濟發展水平對省級協作關系重新安排，基本以一對一協作為主。三是優化協作結對機制，在省級正式結對基礎上，鼓勵地方各級政府、公共服務機構、企業基于優勢互補、互利互助原則，按有關制度規定，不受地域限制，自主、自愿建立多層次發展協作關系。四是調整發展協作內容，減少資金支持和計劃性項目，加強產業合作和勞務協作的市場性，優化雙向人才交流，加大對欠發達地區教育、醫療、科技方面的支持，動員東部地區社會力量支持西部地區社會力量參與社會治理。五是以新基建、大數據發展為契機，暢通發展協作地區間的人流、物流、信息流以及市場聯通，推動國內大循環的良性發展。

[參考文獻]

[1]鄧小平文選（第三卷）[M].北京：人民出版社，1993.

（作者簡介：檀學文，中國社會科學院農村發展研究所研究員、貧困與福祉研究室主任）

責任編輯 / 沈"" 聰