“主動治理、未訴先辦”的邏輯要義

[摘要] “主動治理、未訴先辦”始于居民訴求，又要超越居民訴求，其核心是多層次治理主體在黨的領導之下通過對話、協商、談判、信任、合作和共同行動，推動解決超大城市治理中的民生棘手難題，本質上是實現以人民為中心的超大城市治理創新。結合北京市的治理實踐，可以從系統、空間、時間、變化和互動5個維度來理解“主動治理、未訴先辦”的核心要義。

[關鍵詞] 系統維度;" 空間維度;" 時間維度;" 變化維度;" 互動維度

[中圖分類號] D619"""""""" [文獻標識碼] A"""""""" [文章編號] 0529-1445（2021）07-0069-04

2021年北京市“接訴即辦”改革開啟“每月一題”活動，提出12類主題和27個高頻難點民生問題，針對居民訴求中的共性問題進行系統求解，并從體制機制上為難題解決提供保障。“接訴即辦”“每月一題”是踐行習近平總書記在廣西考察時關于“讓人民生活幸福是‘國之大者’”1重要論述的生動實踐，體現了以人民為中心的發展思想。在2019年啟動“接訴即辦”改革時，北京市委就非常重視將“有一辦一”“舉一反三”和共性問題的主動治理相結合。如果說此前的“主動治理、未訴先辦”只是觀念意識、局部試點和個別摸索，那么2021年就是“主動治理、未訴先辦”全面深化的起始年，北京市正在探索同時實現訴求量下降和“接訴即辦”水平提升的改革路徑，也是從“接訴即辦”回歸首都治理體系和治理能力現代化的有益嘗試。為了更好理解“主動治理、未訴先辦”的內在邏輯，可以從系統、空間、時間、變化和互動5個維度對其核心要義進行闡述。

遵循系統邏輯，著力解決共性問題

建構共性問題及專項治理是“主動治理、未訴先辦”的首要含義，也是深化“接訴即辦”改革的直接舉措。如果說一個個具體問題是要素，那么共性問題就是系統，具體問題與共性問題之間的關系就是要素與系統之間的關系。通過對共性問題進行專項治理，可以起到四兩撥千斤的作用。建構共性問題也是人類認知問題的一個主要方式，它本身也是問題分類和訴求統計分析的結果。

“主動治理、未訴先辦”需要發揮各級、各類治理主體的積極性和主動性，分別建構自身所面臨的共性問題并及時進行專項治理。“接訴即辦”改革是對不同層次和類型治理主體的“城市考驗”，訴求提供了不同類型治理主體進行自我改進的誘因。事實上，在“接訴即辦”改革初期，北京市就發現了物業管理是市民反映問題比較集中的領域，為此，北京市專門針對物業管理出臺條例，采取一系列措施來治理好“關鍵小事”。除了北京市委、市政府要進行共性問題建構之外，市直部門、區委、區政府、街道、鄉鎮、國有企業等也需要通過“接訴即辦”數據尋找共性問題，有針對性地開展各自職責范圍內的事項治理。

“每月一題”是市委、市政府從高位推動“主動治理、未訴先辦”的有效嘗試，是開展黨史學習教育、學史力行的重要抓手，它通過2020年“接訴即辦”的民生大數據發現首都治理中的熱點、難點、疑點和棘手問題，形成27個問題框，明確12個責任部門，試圖找到解決一類問題的體制機制，從而將“主動治理、未訴先辦”從構想轉化為行動。為了讓“每月一題”切實發揮作用，北京市建立了全年部署、落實責任、高位推動、督查督辦等工作機制，并且已經取得良好效果。“每月一題”是對民眾訴求的系統建構，實現以小見大，見微知著;是為基層減負的具體舉措，實現自上而下治理和自下而上治理的有機統一;是棘手難題的協同治理，實現跨部門、跨層次、跨系統協同來應對復雜問題對治理的挑戰;是首都治理能力的大考，實現對系統治理水平的有效檢驗。

遵循空間邏輯，重點解決區域性問題

“主動治理、未訴先辦”最終都需要從已經發生的和已知的問題去推測沒有發生的潛在問題，并超前性采取應對措施，這本身是一個推理過程。從具體問題尋找共性問題是一種推理方法，而從問題在空間聚集情況來尋找問題區域則是另一種推理方法，這兩種推理方法的共性是從具體問題尋找一般性問題，而差別是推理邏輯不同。尋找共性問題從問題本身屬性出發，遵循系統邏輯，而探究區域問題則是從問題聚集的空間出發，遵循空間邏輯。一般而言，共性問題可能是跨區域的，而問題區域則可能聚集著不同類型的共性問題，這類似條條和塊塊之間的關系。

從空間維度探究區域問題，可以存在不同尺度。對于北京市“接訴即辦”改革實踐而言，至少存在社區、街道和鄉鎮、區3個不同尺度。當前，北京市主要對街道和鄉鎮以及區進行排名，這說明這兩個空間尺度受到關注。訴求量比較多的街道和鄉鎮以及區可能是問題區域，需要進行重點治理。相反，訴求量少并且績效排名靠前的區域可能就是理想類型的區域，他們提前實現了“主動治理、未訴先辦”的理想預期結果。而街道和鄉鎮的訴求又會集中呈現在社區層面，這樣我們可以以社區為空間基礎來建構“接訴即辦”改革所面臨的治理挑戰。除了社區、街道和鄉鎮這兩個尺度之外，還可能存在跨社區、跨街道和鄉鎮的問題，昌平區的回龍觀、天通苑地區（即“回天地區”）就是這種跨區域問題的典型。此外，我們也可以將區域尺度進一步縮小，在社區尺度層面建立小區、樓門尺度，分析和識別問題多的小區和樓門，從而采取針對性行動。

與共性問題的“每月一題”機制相比，北京市從空間維度進行“主動治理、未訴先辦”還處于探索之中，需要找到更多行動路徑。無論采取什么樣的行動路徑，建構和識別問題區域是第一步，也是最重要的一步，這既需要遵循傳統區域和空間概念，也需要發揮我們的想象力，進行區域空間創造，探索通過區域空間創造與整合來解決問題的路徑。在進行問題區域治理中，激勵、懲罰和信息發布等機制同等重要。當前對于問題區域的治理，主要采取了信息披露機制以及將這些問題區域治理績效與干部考核、晉升掛鉤，這些機制起到了一定作用。未來，可以通過設立“十星”鄉鎮、街道、社區等進行正面鼓勵，類似于文明城市創建活動，通過樹立典型來尋找區域治理的典范。

遵循時間邏輯，優先解決預測性問題

除了將問題置于系統和空間維度考慮之外，要實現“主動治理、未訴先辦”還需要將問題置于時間維度考察，討論問題出現的時間周期和問題在時間軸的分布，時間正在成為治國理政需要考慮的重要維度。

預測問題發生的時間周期并提前采取行動，這是從時間維度推進“主動治理、未訴先辦”的第一層含義。有些問題每天都會發生，有些問題則周期性出現。前者如物業管理問題、市場監管問題、道路交通問題、垃圾分類問題等，后者如供暖問題、入學問題、防洪問題等，對于周期性出現的問題就可以進行前瞻治理。2021年五一假期，北京西站很多顧客滯留，那么假期出行就可以作為一個周期性問題進行研判和采取針對性措施，提升市民出行的便利性和安全性。下一步，北京市可以基于2019年和2020年的運行數據，對于城市治理中的周期性問題進行列舉和梳理，讓治理主體形成預期，提前謀劃并采取針對性措施。

預測問題在時間軸的分布并以此為基礎進行注意力分配，這是從時間維度推進“主動治理、未訴先辦”的另一層含義。對于一些每時每刻都發生的問題，仍然會存在時間分布的差異。居民對于民生問題的訴求也存在時間分布差異，北京市可以基于2019年和2020年的數據，按照月份總結不同月份市民的重點訴求，并將這些預測推送給相關治理主體，進行前瞻性治理。

如同從空間維度推動“主動治理、未訴先辦”一樣，時間維度的視角也需要發揮各級各類治理主體的主動性和積極性，需要他們形成自己的問題周期和問題時間軸清單，從而依據這些清單在問題還沒有產生之前進行前瞻治理。無論是問題周期的研判，還是問題時間軸分布的分析，都是希望從過去已經發生的事情推理和推測未來可能發生的事情，這是基于時間因果推理的治理。只要推理與實際發生的契合度高，就有可能實現“主動治理、未訴先辦”。從這個意義上看，時間維度的“主動治理、未訴先辦”與風險治理邏輯具有內在一致性，只是風險治理是針對風險的預測，而“主動治理、未訴先辦”則是針對常規問題的預測。

遵循變化邏輯，前置解決未發問題

老子有云：“天下難事，必作于易;天下大事，必作于細。”這是老子對事物變化規律的描述和總結，意味著可以通過做好容易的事情和小的事情，來取得大的成就。正是基于對事情變化規律的把握，老子也提出了應對策略，他認為：“為之于未有，治之于未亂。”從這個意義上看，“主動治理、未訴先辦”與老子對于治理的想象具有高度契合性。與此同時，老子也從變化維度給“主動治理、未訴先辦”提供了思想和理論借鑒。從變化維度看“主動治理、未訴先辦”，至少可以在對問題癥狀進行監測和加強基層治理能力兩方面進行探索，使得問題在萌芽狀態得到解決，避免成為民眾訴求對象，這也是源頭治理的應有之義。

加強對城市運行狀態的監測，及時將處于萌芽狀態的問題解決，避免社會狀態演變出問題，避免小問題演變為大問題，避免大問題轉化為市民訴求。這意味著城市治理主體需要發展有效的城市感知體系，具備很強的問題監測和識別能力，能夠在事務轉化為問題前，及時預警并采取有針對性的措施。最初，大興區就將城市管理指揮中心和“接訴即辦”融合，實現市民訴求和主動發現相互促進，從而達到“主動治理、未訴先辦”的目的。當前，北京市各個區都將城管隊伍和“接訴即辦”指揮中心整合，形成一個主動發現和被動接受訴求的平臺型組織，為實現從“接訴即辦”向“主動治理、未訴先辦”轉型提供組織基礎。一個政府和組織主動發現的問題越多，訴求量降低的可能性越大，從某種程度上看，“主動治理、未訴先辦”和“接訴即辦”是一個此消彼長的關系，這也是源頭治理的基本內涵。

加強基層治理能力建設也是提前感知和發現問題，實現“主動治理、未訴先辦”的重要手段。一般而言處于萌芽狀態的問題大多在基層，如果基層治理主體能夠第一時間處理問題，這些小問題就不會發展成大問題。北京市“接訴即辦”改革非常重視到基層一線解決問題，并且十分注重解決“看得見的管不著”和“管得著的看不見”兩者之間的矛盾，實現資源、能力和治理之間的有效匹配。

從變化維度理解“主動治理、未訴先辦”，這說明“主動治理、未訴先辦”不可能一勞永逸，它是一個持續不斷提升和改進的過程。“主動治理、未訴先辦”不可能畢其功于一役，它是一項長期性、基礎性、持續性的任務，并且不能須臾放松，只有起點，沒有終點。這也使得各級治理主體需要將“主動治理、未訴先辦”作為一項長期事業來實施，即便取得一定成效也不能驕傲自滿，需要不斷提升自身主動發現問題、回應訴求和解決問題的能力。

遵循互動邏輯，先手解決潛在問題

老子有云：圣人無常心，以百姓心為心。“主動治理、未訴先辦”最終還是要從民眾需求出發，主動收集民情和民意，將治理建立在民心基礎之上，讓民眾從公共物品或服務的被動接受者向主動參與者和合作生產者轉變，這樣民眾才有可能將訴求轉化為共同行動的力量。因此，互動維度要求“主動治理、未訴先辦”注重從民眾中收集問題線索，與民眾一道促進問題解決，避免問題演化為訴求。要更好地收集問題線索，“主動治理、未訴先辦”至少可以在兩個方面進行探索，即走好新時代群眾路線和建構治理主體、民眾多方互動平臺。

“主動治理、未訴先辦”仍然需要走好新時代群眾路線，通過加強與民眾之間的互動，收集民眾對治理的態度、意見和建議。“接訴即辦”是治理主體被動接受意見，而民意征集則是治理主體主動虛心聽取民眾建議，關口前移有利于避免后續問題產生。例如，房山區拱辰街道南廣陽城村的村民基本不通過12345市民服務熱線反映問題，這是因為村“兩委”主動收集民意民情，使得很多問題在社區層面就能得到解決。對于政府而言他們正在踐行“不訴自辦”，而相對村民而言，村“兩委”就是在踐行“主動治理、未訴先辦”。

要實現良性互動，治理主體還需要搭建不同的互動平臺，為問題線索征集、民眾參與和共同行動創造可能性。政府和民眾之間互動需要依靠一定的平臺和載體，并且盡可能以制度化方式呈現。此外，互聯網、大數據、人工智能等新一代信息技術的發展，也使得技術可以在溝通協商互動平臺的建構上發揮更大作用。事實上，建立不同治理主體直接與民眾互動的平臺，本身也是訴求從“長途機制”向“短途機制”轉變的過程，能夠促進問題得到及時解決。當前，很多社區都建立了自身與民眾互動的平臺，希望民眾直接向他們反映意見和建議，他們第一時間給予關注和解決。從現實運行看，街道和社區互動平臺的建立，客觀上能夠分流和減少部分訴求，這也是“主動治理、未訴先辦”的有益嘗試。

從互動維度理解“主動治理、未訴先辦”，這說明“主動治理、未訴先辦”的核心仍然是人，做好群眾工作仍然是重要方式手段，而協商、對話和溝通仍然是需要重視的內容。互動維度的引入，使得政府、民眾和公共事務這三者之間的有機聯系得以建立，本質上是從最根本和最基礎的視角來回應問題解決，即誰的問題，如何解決？互動維度也與前面的系統維度、時間維度、空間維度、變化維度等具有內在聯系，只是互動維度更加突顯問題的主動性，強調從主體性的視角出發去發現問題和解決問題。未來，要讓“主動治理、未訴先辦”成為一種習慣和自覺，還需要在“接訴即辦”立法上下功夫，通過立法來調整各方關系，形成穩定預期，讓為民服務有堅實的法治保障。

[參考文獻]

[1]李文釗. 論合作型政府：一個政府改革的新理論[J]. 河南社會科學，2017，（1）.

（作者簡介：李文釗，中國人民大學首都發展與戰略研究院副院長、公共管理學院教授）

責任編輯 / 高"" 斌