破解京津冀交通一體化難題的七個抓手

[摘要] 城市群交通一體化是實施京津冀協同發展國家戰略的先行領域，是實現京津冀高質量發展的重要前提和關鍵支撐。當前京津冀城市群交通一體化仍存在交通網絡不完善、運輸結構不合理、通道能力不充足、區域統籌不協調等問題。必須實施交通與空間一體化規劃，建設多元立體的城際交通網，完善都市圈交通運輸體系，創新交通一體化機制，合力推進京津冀城市群交通一體化。

[關鍵詞] 京津冀城市群;" 交通一體化;" 國家戰略;" 空間與交通協同

[中圖分類號] D616;U491.1+3" " [文獻標識碼] A" " [文章編號] 0529-1445（2021）01-0063-04

城市群是我國新型城鎮化的主要空間載體，京津冀城市群在我國區域經濟格局、國家安全戰略、社會文化發展等方面起著重要作用。2019年初，習近平總書記在京津冀考察時強調，要立足于推進人流、物流、信息流等要素市場一體化，推動交通一體化。1當前京津冀交通一體化格局已初步成型，在“十四五”期間如何進一步科學地推動京津冀交通一體化是實施京津冀協同發展國家戰略亟待思考的關鍵問題。

城市群交通一體化的基本特征

城市群交通一體化的內涵包括城際交通供需匹配、設施網絡一體聯通、運輸服務一體銜接、多式運輸立體互補、綜合樞紐一體融合、運營組織一票到底、體制機制一體協同等。城市群交通一體化在空間尺度、組織形態、運輸結構、功能格局、治理機制上具有其獨特特征。

超大尺度的網絡化空間結構。城市群交通覆蓋大尺度地理空間，京津冀城市群的中心城市北京到最南端邯鄲市的空間距離有500公里;美國東北部城市群，南部華盛頓到北部波士頓的距離有701公里;日本東海道城市群，東部東京到西部大阪的距離有510公里。在如此大的空間尺度下，城市群交通一體化服務的人口規模、土地面積、經濟社會活動等均出現超大規模化，交通設施呈現區域網絡化空間結構。

多層次的立體化組織形態。城市群交通一體化涉及多個層次交通網之間的時空耦合，包括區際交通網、城際交通網、都市圈交通網、城市交通網、城鄉交通網。各個網具有各自的主體交通方式、服務功能;同時，這些網之間又通過交通樞紐與城市節點相互銜接、一體連通。多層網絡之間的一體化連接高效性，決定了交通流的暢通度和城市群運輸效率。

以大運量快捷交通為骨架的多方式運輸結構。要在超大空間范圍提供高效運輸服務，節約時間成本，克服時空約束，城市群交通一體化需要構建運行速度快的大運量快捷交通體系。以高速鐵路、高速公路、民用航空和城際快軌等為骨干，以市郊鐵路、地鐵、城市快速路、快速公交等為支撐，以普通鐵路、港口、普通國省道、農村公路、城鄉公交等為基礎，形成服務不同空間范圍的多方式運輸結構。

多圈層的交通空間功能格局。城市群交通網絡的層次性和城市功能的空間尺度特性決定了城市群交通一體化的多圈層空間格局。以主要城市為中心，形成30分鐘城市生活圈、1小時通勤圈和2小時區域通達圈。各個圈層內的交通系統與城市功能高度匹配是城市群交通一體化的前提。

高效協同的跨區域交通治理機制。跨區域交通治理是城市群交通一體化的保障，包括區域交通設施投融資管理、跨區域交通運輸一體化運營、城市間交通設施建設標準的一致化、區域交通的同城化一站式服務管理、區域空間—人口—產業—交通建設的一體化管理5個方面。以德國萊茵—魯爾城市群為例，萊茵—魯爾區域交通聯盟是歐洲規模最大的交通聯盟，成員覆蓋24個城市，由28家單位聯合運營，負責制定區域內的公共交通標準，監管服務質量和數量，統一時刻表、運營模式、車票樣式和票價。

京津冀交通一體化需要破解的矛盾問題

我國交通強國戰略提出要建設“全國123交通出行圈”，即都市區1小時通勤，城市群2小時通達，全國主要城市3小時覆蓋。要構建便捷順暢的城市（群）交通網，構筑多層級、一體化的綜合交通樞紐體系，依托京津冀等世界級城市群，建設一批全國性、區域性交通樞紐，發展樞紐經濟。《京津冀協同規劃綱要》指出，要把交通一體化作為先行領域，建設快速、便捷、高效的綜合交通網絡，協調區域發展、保障首都高效運行。建設高效密集的軌道交通網，完善便捷通暢公路交通網，構建現代化的京津冀港口群，提升區域一體化運輸服務水平。《京津冀協同發展交通一體化規劃》進一步明確指出，要促進京津冀地區交通的網絡化布局、智能化管理和一體化服務。自2015年《京津冀協同規劃綱要》實施以來，京津冀交通一體化建設取得了豐碩成果。但是，也應該看到，當前京津冀交通一體化水平距離京津冀協同發展國家戰略、交通強國國家戰略和交通運輸行業高質量發展等要求，仍然存在一定差距，在“十四五”期間需重點關注以下6類關鍵問題。

交通網絡不完善且結構性矛盾突出。京津冀地區的人均區際和城際快捷交通（航空、高鐵、城際快軌）明顯低于長三角水平;人均城市道路面積、人均城市軌道交通、規模以上港口泊位數等低于長三角和粵港澳大灣區水平，交通設施需加密拓展。京津冀區域運輸結構過度依賴公路，鐵路優勢發揮不足。2015年，京津冀城市群公路運輸占客運量比例達到75.15%，占貨運量比例達82.87%，2017年公路客運占比69.91%，公路貨運占比沒有降低，反而增長為85.40%，結構性矛盾依然嚴峻。1京津冀鐵路、航空等交通樞紐集散多為公路運輸，樞紐之間、樞紐與城市之間的軌道交通有待完善。

城際通道能力不足，區域軌道交通網絡覆蓋不夠。城市群內部城際通道格局不均衡，主要大運力通道集中在北部的京津通道和中部的京石通道，東南地區通道建設不足。現有通道以國家區域型鐵路線網搭載地方客運的模式為主，專門服務城市群內部的城際軌道交通建設滯后，規劃的14條城際鐵路中，目前通車的僅有3條。都市圈市域（郊）鐵路水平低，難以支撐中心城區與郊區和周邊城市的城際交通出行。例如，在市郊鐵路建設相對較好的北京，2019年底市郊地鐵運營公里數僅為241公里;而東京都市圈市郊鐵路的長度在2013年已達到5000公里。

樞紐分工協作不足，綜合交通樞紐服務水平低。京津冀地區大型交通設施雖多，但協同水平低，區域交通設施的地方化色彩濃厚，航空、港口等大型設施的樞紐功能缺乏明確定位，樞紐間競爭大于合作。例如，首都機場客流超飽和，但天津濱海國際機場、河北石家莊正定機場等卻“吃不飽”。同時，樞紐之間多式聯運水平低，綜合運輸效率有待提高。

交通網絡和城鎮體系之間不協調。交通設施的網絡化與人口產業集聚極化之間矛盾突出，京津冀人口流動呈現以北京、天津為雙核心的極化過程，交通流“核心—邊緣”模式明顯，這與正在大力推進的京津冀交通網絡化格局不相符合。交通設施同土地開發、城市建設等相分離，大型區域交通設施對于區域產業和人口空間布局的先行引導能力弱，交通設施的社會經濟帶動作用發揮不足。非首都功能疏解和新區建設（雄安新區、北京城市副中心等）形成環京產業人口聚集區，但交通支撐不足。城鎮規模同交通承載力不協調，大城市超負荷和中小城市交通運力過剩現象并存。生產和生活空間同交通設施建設不協調，城市就業和服務過于集中在主城區，郊區職住不平衡，長距離通勤和交通擁堵嚴重，影響生產效率和生活質量。

交通服務的一體化水平有待提升。京津冀城市群的同城化、通勤化運輸服務水平低，全流程、一站式、一單制等運輸模式發展不足。京津城際公交化運營與居民高質量出行需求矛盾突出，同城優惠卡高峰時一票難求。城市值機樓聯運效率低，客流量不容樂觀。居民出行換乘等候等無效交通時間高，北京都市圈的無效交通時間平均占比就達到37%。

區域交通一體化統籌協調機制有待完善。區域交通的規劃和投資事務采取“一事一議”協商形式，未形成常態化、制度化。區域交通調控的資源不足、手段不硬，導致交通一體化措施執行難。區域交通治理政策聯動性差，精細化協作不足。城市間在交通建設、運營和管理等方面的標準和規范不一致。

實現京津冀城市群交通一體化的重大舉措

緊緊抓住國家規劃體系構建契機，做好京津冀交通一體化謀篇布局。創新規劃體系，標本兼治，克服“就交通論交通”的弊端，協調交通與人口、產業和空間布局，大力推進新時代國土空間規劃體系下的交通與空間一體化規劃，實施交通運輸的五級五類規劃。在國家級、省級、市級、縣級、鄉鎮級5級，分別編制統籌指導規劃、基礎支撐規劃、戰略先導規劃、策略融合規劃、建設融合規劃5類規劃。統籌指導規劃側重協調交通部門與國民經濟其他部門的關系，對重大交通線網和設施的布局和建設作出安排，由國家、省、市縣發改部門編制交通運輸發展規劃來確定，在每5年的國民經濟與社會發展規劃中予以體現;基礎支撐規劃側重交通基礎設施的空間網絡布局，由國家和省級交通部門編制交通運輸專項規劃來確定;戰略先導規劃側重交通設施線網規劃和用地規劃，由國土空間總體規劃中的交通戰略規劃章節來確定強化交通與國土空間開發保護格局之間的統籌、交通網絡與城鎮體系布局之間的協調;策略融合規劃落實戰略先導規劃，側重綜合交通體系的安排，由市縣交通部門編制綜合交通體系規劃，納入城市總體規劃中，新增城市交通與空間發展戰略、交通可達性空間區劃、交通導向土地開發利用等內容;建設融合規劃側重交通微觀尺度的建設與管理，屬于國土空間規劃的詳細規劃或村莊規劃內容。

大力推進快速交通網建設，形成內聯外通的大運力快捷運輸通道。以航空、高鐵、高速公路等為主干，以普通鐵路、港口、國省道為支撐，提升京津冀的國際與國內通達效率，構建內聯外通的綜合運輸大通道。形成“四橫、五縱、一環、多門戶”的對外交通大格局。四橫包括張承秦通道、張京津通道、保津通道、石滄津通道，五縱包括京承—京廣通道、京雄港通道、京津滬通道、承津滄通道、沿海通道，一環為首都地區環線通道，多門戶包括首都機場、北京大興國際機場、天津港等國際樞紐和國家鐵路干線樞紐站等。

填空白，補短板，合理改建現有普通鐵路和新建城際軌道交通，做好“挖潛存量和擴大增量”，通過多種途徑加密拓展城際鐵路線網覆蓋率，推進“軌道上的京津冀”。全面打通毗鄰地區的城市和縣鄉斷頭路，推行跨區域銜接公路的標準一致、質量相同，形成多層次通暢公路網。提升京津冀省際毗鄰地區客運公交化運營水平，推進京津冀城鄉客運一體化，在公交線網規劃布局、服務技術標準、行業管理等方面實現全面對接。構建京津冀客運聯程服務一體化，加強高鐵、民航、港口等設施的跨區域接駁運輸服務，大力推廣京津冀地區的聯網售票一網通、交通一卡通等服務。

完善都市圈交通網絡，支撐1小時通勤圈。提高北京、天津、石家莊等城市的市郊軌道交通站網密度。增強城市間毗鄰地區的跨區公共交通服務能力和換乘效率，完善和提高燕郊、廊坊和天津同北京之間的軌道交通服務。大力推進都市圈城際鐵路、市域（郊）鐵路的公交化跨區域運營，提升城際旅客聯程運輸服務。完善城鄉客運班線與城市公交對接，實現城鄉客運班線的公交化運營。

構建高效銜接、多級多式的綜合交通樞紐體系。以首都機場和北京大興國際機場為核心樞紐，形成分工合作、協調發展的世界級航空機場群。發揮互補優勢，建設天津港、秦皇島港、唐山港和黃驊港在內的環渤海沿海港群。以大城市和鐵路樞紐為節點，推進水鐵聯運、空鐵聯運、公鐵聯運等，加快形成區域性綜合交通樞紐。推進“內陸無水港”“公路港”和“飛地港”、物流園區等貨運樞紐建設。促進樞紐之間的協同聯動，提高樞紐換乘和周轉便捷度。

促進多尺度的“站城融合”，實施空間與交通一體化城市開發。發揮航空、高鐵、港口等交通設施對人口和產業的引導作用，以疏解非首都功能為“牛鼻子”，優化區域交通網絡與城鎮體系的關系，形成多層網絡支撐下的多中心城鎮格局。依托重要交通廊道，集中布局產業和城市開發，形成經濟集聚增長帶。依托交通門戶樞紐，建設分工明確的臨空經濟區、臨港經濟區。充分利用軌道交通的溢出效應，大力推廣交通導向的土地開發利用，探索軌道交通建設新的投融資路徑。

全面加強京津冀交通的統籌、協調和對接，創新交通一體化機制。強化“京津冀三省市交通一體化統籌協調小組”對京津冀交通投資、規劃、建設和運營的協同調控權限和權力。在保障國家利益的前提下，重視地方發展需求，實現互利共享、利責對等。創新投融資機制，建立京津冀三省市對城際鐵路、城際客運等建設資金、運營補貼的分擔機制。成立交通一體化投資基金，建立跨區域投融資平臺，鼓勵企業跨區域投資建設和運營交通基礎設施。整合京津冀區域既有的交通信息資源和平臺，打造一體化的交通信息平臺，深化區域運輸協同監管、信息交換共享。堅持以人為本，創新交通服務，打造適應新時代高質量發展和構建新發展格局需要的現代化交通運輸體系。

[參考文獻]

[1] 蔡奇.推動京津冀協同發展[N] .人民日報，2017-11-20.

[2]趙鵬軍，胡昊宇，海曉東，黃杉，呂迪.基于手機信令數據的城市群地區都市圈空間范圍多維識別——以京津冀為例[J].城市發展研究，2019，（9）.

（作者簡介：趙鵬軍，北京大學城市與環境學院城鄉規劃與交通研究中心主任、教授）

責任編輯 / 沈" "聰