廣東省農業水價綜合改革實踐與探索

歐正蜂，王曉蕾，王小軍

（1.廣東省水利水電科學研究院，廣州510653；2.廣東省水動力學應用研究重點實驗室，廣州510653）

廣東省位于祖國大陸最南部，珠江流域下游，水資源計算面積17.76 萬km2，陸地面積為17.96 萬km2，轄21 個地級市，2019年末常住人口為11 521.00 萬人。全省耕地有效灌溉面積1 775 273.33 hm2。全省擁有控制面積在667 hm2以上的灌區475 宗（2 萬hm2以上大型灌區3 宗、1 萬～2 萬hm2灌區8 宗、3 333～10 000 hm2灌區70 宗、667～3 333 hm2灌區394 宗），667 hm2以下的小型灌區30 503 宗，有效灌溉面積分別為894 253.33、859 266.66 hm2，分別占全省有效灌溉面積的50.37%、48.40%。2019年全省降水總量為3 539.9 億m3、水資源總量為2 064.3 億m3；全省農田灌溉用水總量為183.7 億m3，占水資源總量約8.90%；全省農業灌溉水有效利用系數為0.507，農業節水空間較大。

水價作為實施最嚴格水資源管理制度、增強有效節水的經濟手段，其重要性不言而喻［1］。農業水價綜合改革的實施，對提升區域農業用水、節水效率，確保國家用水安全，保障農田水利工程及其配套設施良性運行起著至關重要的作用［2，3］。當前，各省（市、區）農業水價改革工作穩步推進，成效顯著［4-9］。國內眾多學者圍繞水權分配、水價測算、用水組織建設、改革模式、經驗、效果等改革內容做了大量的研究工作［10-16］。本文基于廣東省開展農業水價綜合改革工作現狀，闡述了改革的主要內容，總結歸納了全省在改革實踐中的創新經驗和做法，分析了改革過程中存在的困難，提出了廣東省持續穩步推進農業水價綜合改革的建議，可為省內其他地區和南方地區其他省市開展農業水價綜合改革提供參考。

1 廣東省農業水價綜合改革現狀

推進農業水價綜合改革作為當前一項重要工作，廣東省高度重視，高位推動改革實施。2016年，廣東省人民政府辦公廳印發《廣東省農業水價綜合改革實施方案》（粵府辦〔2016〕139號），提出了到2025年基本形成具有廣東特色的農業水價管理模式，農業用水價格總體達到運行維護成本水平的目標。2017年，廣東省發展改革委等六部門轉發《關于扎實推進農業水價綜合改革的通知》（粵發改價格函〔2017〕3677 號），就全省積極推進農業水價改革工作作出部署，要求各級部門落實主體責任，盡快建立工作機制并出臺實施方案，確保改革按計劃落到實處。2018年，廣東省發展改革委等四部門聯合下發《關于廣東省農業水價綜合改革2019年實施計劃的通知》（粵發改價格函〔2018〕6704 號），明確提出了各市2019年農業水價改革任務計劃，要求各地制定具體工作計劃并狠抓落實，以全力推動全省農業水價綜合改革穩步前進。2019年，廣東省發展改革委等4部門轉發《關于加大力度推進農業水價綜合改革工作的通知》（粵發改價格函〔2019〕385 號），要求各地結合本地區實際制定和完善農業水價綜合改革各項政策措施，細化責任分工，摸清底數，提高認識，突出重點，落實責任，推動全省改革不斷深化。截至2019年底，全省完成新增啟動實施農業水價改革面積127 333.33 hm2，完成改革投資3 848 萬元。

2 廣東省農業水價綜合改革的主要內容

2.1 完善供水計量設施和信息化建設

供水計量設施作為農業灌溉用水量的計量載體和農業水費收取的依據，其重要性可見一斑。在改革實施區按照“有利節水、有利計量、方便管理”的原則，根據灌區計量設施配備實際情況，科學設置計量點，完善供水計量設施配套建設，最終建立智能化、現代化的灌區管理系統。

供水計量設施實施主要包括計量點位布設、計量尺度設置、計量設備類型以及設備安裝數量等內容。信息化建設以“一個中心、四個系統”為主要內容，即：建立一個信息化總控中心，一般設置在地方水務局；建設一套計算機網絡系統，滿足水閘控制、視頻監控、水位（流量）監視等數據傳輸共享的需求；開發一套應用軟件系統，實現“灌區一張圖”，完成用水計量、水費收繳、總量控制、水權交易、數據分析等實時展現和自動化管理；建設一套信息監測、采集系統，實現灌區數據實時采集和監測；建設一套視頻監控系統，實現灌區及其用水量信息實時監控。

2.2 建立農業水權分配制度和交易體系

廣東省農業初始水權分配改革包含水權分配原則和目標要求、分配辦法、農業用水量分解、作物灌溉定額修訂、明確農業初始水權以及等內容。根據《關于開展大中型灌區農業節水綜合示范工作的指導意見》（發改農經〔2017〕2029號）、《關于水資源有償使用制度改革的意見》（水資源〔2018〕60 號），要求健全農業水權分配制度，積極穩妥探索推進水權確權工作。各灌區初始水權分配應充分考慮當地社會經濟發展情況和水資源管理要求，以大中型灌區為重點，按照“先大型后中型、先重點后一般”的原則，嚴格實行用水總量控制，執行定額管理制度，積極開展農業水權確權、交易和作物灌溉定額修訂工作。根據縣級區域用水量控制指標，嚴格實行灌溉用水定額管理，全面實施用水許可管理，逐步將用水計劃指標細化分解到改革區域的農村集體經濟組織、農戶用水協會、大型農戶等用水主體，明確初始水權。

廣東省農業初始水權交易制度體系構建，主要從以下3 個方面開展：一是制定水權交易的原則。二是要明確交易的類型和方式。水權交易主要包含區域水權、取水權和灌溉用水戶水權交易3 種類型；水權交易分為協議轉讓和公開交易2 種方式。三是要建立水權交易管理制度體系。要明確水權的交易形式和主體，完善原則與期限、管理與收益方面制度建設，開發建立水權交易官方平臺。

2.3 建立健全農業水價形成機制

廣東省健全農業用水價格形成機制改革主要涉及水價定價機制確定，農業用水價格測算，分類水價、分檔水價以及超定額累進加價制度建設等內容。各灌區農業用水價格按照價格管理權限實行分級管理，在終端用水環節推行分類水價，逐步實施分檔和超定額累進加價制度。農業水價的測算和制定，主要依據《廣東省定價目錄》和《廣東省發展改革關于農業用水價格管理指導意見》（粵發改規〔2017〕11 號）實施，探索實行兩部制水價。目前，全省實施農業水價改革區域執行終端水價政策，根據梅州、清遠、韶關等地的水價核定和農戶水費承受能力測算結果，現狀水價大幅低于運維成本水價，水價形成機制有待健全。廣東省農業水價形成機制框架如圖1所示。

圖1 廣東省農業水價形成機制框架Fig.1 The agricultural water price formation mechanism framework of Guangdong Province

2.4 建立精準補貼和節水獎勵機制

建立完善農業用水精準補貼機制，一是要明確精準補貼的對象。廣東省改革實施區域精準補貼對象主要為在灌溉定額內用水的種植作物的用水主體。二是要制定精準補貼的標準、方式和程序。各改革實施區域精準補貼的標準、方式依照各地實際情況制定；補貼程序依照用水戶（會員）申請、協會申報、縣鎮審核兌現進行。實行農業農水節水獎勵，一方面要建立節水獎勵、超額累進加價機制。結合試點灌區的實際情況，在保證農業基本用水需求的基礎上，建立“多用水多付費、少用水少付費、節約用水得補貼”機制，做到“管護有錢、節水有獎”，提高用水效率。另一方面要明確獎罰對象，制定獎罰標準和操作程序。獎勵對象為實現農業節水的用水主體；獎勵標準主要考慮節水水量、水權交易、回購、示范作用、影響效應等因素，根據各地實際情況制定；節水獎勵包括申請、審核、批準、兌付、核驗等程序，具體程序和管理辦法，由水務局統一制定。

3 廣東省農業水價綜合改革的創新經驗和做法

3.1 制定計量尺度和選型原則，優化點位設置和設備配置

廣東省通過農業水價改革實踐和探索，不斷優化點位設置和設備選型，制定計量尺度和設備選型原則，為各地改革實踐提供參考。計量設施安裝布設點位的計量尺度如表1所示。

表1 計量設施安裝布設尺度Tab.1 Measurement scale of installation and arrangement of measurement facilities

針對不同類型灌溉用水計量設備的特點和適用性，結合各灌區用水方式、流量、渠道斷面等在不同灌區規模下的共性，計量設施選型原則詳見表2。

表2 計量設施選型原則Tab.2 Principles of measurement facilities selection

3.2 創新水權分配制度，提出水權多級分配方法

廣東省農業水價改革中水權分配以保障主城區用水量、建制鎮需水量、生態需水量為前提，協調農業需水量后，將其分解到鎮、各用水戶。水權分配以最近年份改革實施區內灌區的耕地面積占全縣的比例所占權重作為初始水權確定依據，依據不同灌溉方式、不同作物的用水定額，將經逐層分解后的改革灌區的用水總量協商分配到各灌區，確定各灌區的用水總量，發放水權證。為使水權分配盡可能地滿足當地“用水總量控制”的要求，同時兼顧可操作性，廣東省多地采用多級分配的方式進行水權分配。如河源市在水權分配過程中采用了“4 級水權分配方法”。首先是改革縣（市、區）水務部門對全縣的可控水資源在實施區各用水部門之間進行一級分配；其次，進行二級分配，即將一級分配到農業的水量落實到各鎮。隨后進行三級分配，將各鎮農業用水量分配到各行政村；最后進行四級分配，將各行政村的農業用水量分配至農戶用水合作組織或各用水戶。其中一級、二級分配權限設置在縣（市、區）水務主管部門，三級分配權限交由鄉鎮、灌區水管部門負責，三級分配權限交由行政村、農民用水協會（用水管理組織）。通過4級分配，既能滿足用水總量控制的要求，又能及時進行水量調整和優化配置。

3.3 創新農業水價管理，開展水價計收試點

廣東省積極創新農業水價管理，通過深入分析研究農戶農業灌溉水價心理和經濟承受能力，積極開展分級、分類和分檔水價試點。清遠、梅州等改革實施區，其中又細分為旱作物、蔬菜作物、果樹作物，實行分類水價。東源縣積極探索超定額累進階梯水價，將農業用水量分為3 個階梯：第一階梯為定額水量，超定額30%以內（含）的第二階梯，超定額30%以上的第三階梯；超定額部分農業用水價格實行累進階梯水價，一、二、三階梯農業水價按照1∶1.2∶1.5 標準確定。超定額部分農業水價為：該類作物水價×（1+超額水量/農業用水定額），水價最高不超過該類作物水價的1.5倍。

3.4 創新工程運管機制，引入多種管理模式

廣東省積極推進農田水利設施產權制度改革，鼓勵運行管護機制創新探索，引入多種管理模式，探索出以水利改革惠民生的好經驗。一是明確建管責任，進行確權頒證。按照“誰投資、誰所有、誰受益、誰負擔”的原則，對改革區域內工程逐一摸底調查、登記造冊，明確產權、管理與保護范圍等基本信息，為每一項小型水利工程頒發“身份證”，實行“建、管、護”一體化。二是組建農戶用水協會，發揮自我管理作用。梅州蕉嶺縣積極組建農戶用水協會，協會根據“自愿原則、按量收取、建賬造冊、足額為繩”進行水費自主定價，所收費用反哺于村級水利管護工作中，效果顯著。此外，縣財政每年給每個村級水利協會5 000 元到8 000 元的運作資金，年終根據考評結果再另行獎勵。三是創新運行管理模式。廣東省積極推行改革試點，敢于探索，建立了“縣、鎮及受益人分級管護”，“鎮水利所+村集體+水管員+用水戶”協作、“重點工程到人、面上工程到村"的點面結合管護”、“以獎代補、先建后補”、“單位（公司）+協會”建管、“集中聯片項目區政府購買服務”、“購買商業保險”等多元化的管護模式。

4 廣東省農業水價綜合改革難點

4.1 農戶用水繳費意識薄弱，轉變觀念困難

按照地區經濟發展水平、農業生產狀況以及灌區地理位置等因素，課題組于2019年對廣東省23 個典型灌區所在縣（市、區）進行了廣泛的調研，樣本覆蓋梅州、惠州、茂名、揭陽等18個地級市，涉及高州、雷州、龍門等21 個縣（市、區）、118 個鄉鎮、236個自然村，發放調查問卷488份，最終收取有效問卷451份，有效問卷率達92.7%。根據調查數據顯示，總體而言，珠三角地區農戶節水意識、用水繳費意識較強，其他地區相對薄弱；絕大部分農戶認為水不是商品，廣東省水資源豐富不應該收取水費，同時對農業水價改革的積極性不高，節水意識薄弱，用水交費的意識欠缺。因此，加強對用水戶進行節水和農業水價改革宣傳，轉變農戶用水觀念，樹立用水繳費意識，也是當前的難點工作。

4.2 水費收繳率不高，實現計量收費困難

通過對全省140 座樣點灌區進行抽樣調查，當前各樣點灌區現狀水價主要采用“元/m3”和“元/（畝·a）”兩種方式進行計量計價。一方面，從水費收繳執行情況來看，在調研的140宗灌區中，僅有37 宗灌區按照執行水價收繳水費，收繳比例僅占灌區總數的26.43%；其他103 宗樣點灌區目前未收繳水費。其中，兩宗大型灌區都有按照執行水價進行水費收繳；31宗重點中型灌區中僅有12 宗按照執行水價收繳水費，收繳比例為38.7%；107 宗一般中型灌區中僅有23 宗按照執行水價收繳水費，收繳比例為38.7%。另一方面，從水費收繳標準來看，在37 宗收繳水費的灌區中僅有3宗灌區的執行水價與現狀運行維護成本水價相同，其他灌區的執行水價標準大幅度低于現狀運行維護成本水價。綜上可知，基于當前計量設施不完善，農業水價機制不健全，要實現計量收費困難重重。為此，加快推進農業水價改革，強化灌區用水管理，具有現實緊迫性。

4.3 農戶參與改革動力不足，農業水權交易難度加大

早在2014年廣東就在陸河縣、蕉嶺縣、陽東區開展農田水利設施產權制度改革和創新運管機制試點，為全省產權制度改革提供了可借鑒的經驗。但就開展情況而言，改革多由政府主導，用水戶參與改革的積極性不高。一方面，廣東省作為南方多雨省區之一，降雨相對豐富，農業灌溉主要以補充灌溉為主。正常年景下，多數地區的糧食作物依靠降雨即可滿足用水需求，即使遭遇降雨偏少年份，由于全省大小河流密布，農業用水取水也十分容易，致使用水戶對農業水價改革的認同度較低。另一方面，廣東省水資源量較為豐富，農業水權分到用水戶或用水組織后，農業灌溉節約下來的水量就目前而言通過水權交易轉化為經濟效益的難度較大。

4.4 資金落實困難，來源渠道有待開拓

農業水價綜合改革中計量設施配套建設、精準補貼和節水獎勵需要大量的資金投入。目前廣東省農業水價改革實施資金來源為政府財政資金中的農業水價綜合改革配套資金，由于資金投入總量有限，且無法保證持續投入，難以滿足大范圍實施農業水價改革的資金需求。已經實施農業水價綜合改革的區域，雖然建立了精準補貼和節水獎勵機制，但由于農業水價形成機制不健全、水權交易制度不完善，當前難以實現農業節水量變現轉化，因此仍需政統籌安排。但隨著改革的推進，地方政府恐難以持續投入資金，因此，有必要為后續的補貼和獎勵資金來源開拓渠道，以保證農業水價改革的持續推進和有序進行。

5 結論與建議

5.1 廣東省農業水價綜合改革工作穩步推進

根據上級文件精神和要求，全省農業水價綜合改革工作穩步推進，各地改革進展順利，較好地完成了年度改革任務目標，取得了一定成效。各地水務部門按照要求積極制定了農業水價改革實施方案，組建了農民用水協會、初步核定了農業用水總量、確定了農業用水水權，建立健全了農業水價形成機制，基本完成了供水計量設施配套安裝以及信息化配套建設，明晰了農田水利工程產權和管護主體，農業灌溉條件得到改善，農業用水逐步實現精確計量，工程管護質量得到有效保障。

5.2 建議強化實施區域業務指導，加強業務人員培訓交流

實施農業水價綜合改革面臨的工作量大、范圍廣、任務重，涉及工程設施建設、水權分配、成本核算、制度建設、資金補貼等多個方面，是一個系統工程［19］。因此，有必要加強對實施區域進行業務指導，同時加大對全省各地參與改革工作人員的培訓和交流力度。廣東省作為南方地區經濟發達、地理位置特殊且水資源比較豐富的省份，要充分結合地區特點，出臺具有廣東特色的農業水價綜合改革指導性文件，同時依托在粵的省部級科研平臺和科研院所加大對地方的業務指導，加強對農業水價綜合改革業務人員的培訓和座談交流，總結梳理全省改革典型案例為各地改革工作的開展提供參考借鑒。

5.3 建議多渠道籌措資金，加大改革資金投入

省政府可通過適當調整和整合中央資金中的涉農涉水相關項目，增加對水價綜合改革的資金投入，積極出臺資金籌措管理辦法，拓寬資金渠道，拓展資金來源。同時，積極鼓勵和支持社會資本參與水利基礎設施建設和運行管理，探索嘗試通過購買社會服務、出租、入股合作拍賣等方式創新合作機制，從產權歸屬、工程用地、用電等方面給予一定傾斜。此外，要建立健全改革資金長效投入機制，促進節水增量高效轉化為經濟效益，確保資金持續投入，保障改革順利穩步推進。

5.4 建議建立考核指標體系，實行考核、績效、資金掛鉤

根據農業水價改革的內容，建立考核指標體系，嚴格實行考核、績效、資金掛鉤，加大獎罰力度，促使改革真正落地實施。對照考核指標，對各地改革實施進展、年度計劃執行情況以及完成質量進行方實時跟蹤和監督檢查，實行定期通報制度，并依據改革成效進行獎懲。同時，將日常考核、年度績效評價結果與資金安排掛鉤，財政資金重點向改革積極性高、措施實、進展快、效果好的地區傾斜，切實推動全省各地改革工作有效落地。 □