清末民間資本進入鐵路有多難

鄭春

辛亥年（1911）的6月，清廷要將川漢鐵路國有化的消息傳到四川，全省各地奮起抗議，紛紛成立保路同志會。后面的事誰也沒料到，一項鐵路國有化的政策釀成天下巨變。四個月后，中國延續了千年的帝制壽終正寢。

一場鐵路風潮為何能激起民變？其與民間資本又有何關聯？

民間資本進入鐵路的崎嶇路

1874年，日本侵略臺灣。當年12月10日，李鴻章在《籌議海防折》中，提出興筑鐵路加強海防建設。

建設鐵路的新政，遭到朝中守舊勢力的強烈反對。幾經周折，年輕的光緒皇帝力挺李鴻章，中國鐵路于是開篇。1881年，在鐵路誕生半個世紀后，中國第一條真正意義上的鐵路——唐胥鐵路開始運行。

1885年5月，清廷設立總理海軍事務衙門，李鴻章建議修路并將鐵路事務劃歸，光緒皇帝批準。沒錯，中國最早的鐵路管理部門是總理海軍事務衙門。鐵路建設從此正式納入朝廷議事日程。最早的一批鐵路，如津沽、津通、關東各段都由海軍衙門奏辦。之后，鐵路建設加速，但由于晚清國庫的銀子入不敷出，民辦鐵路得到清政府鼓勵。

商辦鐵路最早見于唐閻段，即唐山至閻莊，后屬于京奉鐵路的一部分，開工時間為光緒五年（1879）。光緒十三年（1887），津沽鐵路公司續辦閻莊至天津鐵路，李鴻章在奏折中首次提出官商合辦概念。

光緒二十一年（1895），光緒皇帝降旨，重新辦理蘆漢鐵路。特意強調：各省富商集股千萬兩以上的批準進入鐵路業，“一切贏絀，官不與問。如成效可觀，必加獎勵”，以此鼓勵民間資本進入。屢次受到列強欺侮，光緒把強國的希望寄托在民間資本身上。但民間反應冷淡。

一籌莫展之際，天津海關道盛宣懷拜謁直隸總督王文韶和湖廣總督張之洞，建議成立鐵路總公司，大借外債，集合國資、民間資本為一體，可以迅速見效。

兩位總督向光緒皇帝作了匯報，光緒皇帝準奏。

光緒二十二年（1896），鐵路總公司成立，盛宣懷任督辦大臣。覬覦已久的外資與盛宣懷一拍即合。從此，中國鐵路開啟了大借外債、突擊修路時代。

盛宣懷主導的鐵路總公司興辦的鐵路有蘆保、淞滬、萍醴、醴株鐵路，共投資970余萬兩白銀，全部由國庫撥付。鐵路外債有：1897年比利時為蘆漢鐵路借款1.25億法郎；1899年比利時為汴洛鐵路借款2500萬法郎；1900年美國為粵漢鐵路借款4000萬美元；1902年俄國為正大鐵路借款4000萬法郎；1903年英國為滬寧鐵路借款350萬英鎊等。

鐵路外債雖然解決了中國急需的鐵路建設資金問題，但是鐵路主權喪失殆盡，國內朝野掀起廢約贖路的熱潮。各地富商以倡辦本省鐵路為己任，地方鐵路建設迅速興起。蘇浙官紳請廢滬寧、蘇杭甬合同，拒款大會上群情激奮，連乞丐、娼妓都踴躍入股認購。

光緒二十四年（1898），清廷頒布《礦務鐵路公共章程》，這是中國第一部關于鐵路的法規。《章程》共22條，第一條對于民企進入給予了特別提倡：“礦路分三種辦法：官辦、商辦、官商合辦，而總不如商辦。”“此后總以多得商辦為主。官為設法招徠，盡力保護，仍不準干預該公司事權。”

光緒二十九年（1903），商部（光緒于1901年設礦務鐵路總局，后并入商部）鑒于外債鐵路主權喪失的弊病，極力提倡民間資本興辦鐵路。同年，重訂《鐵路簡明章程》，對于民企進入做了進一步的細化規定：一是行政許可。興辦鐵路需要商部批準。二是驗資驗人。民企股本需要檢驗是否屬實，企業家德行是否公正和身家是否殷實。三是民間資本為主，外資不得控股。四是官方不得干預公司經營。潮汕鐵路、新寧鐵路、川漢鐵路、滇蜀鐵路、吉長鐵路，以及江西、安徽、浙江、福建、江蘇、陜甘、山西、廣西等一批地方民辦鐵路踴躍上馬。

光緒三十一年（1905），粵漢鐵路湖南段建設首提官督商辦。這與官商合辦一樣，都是民間資本進入鐵路的一種方式。

從制度設計上看，清廷還是希望民間資本能在鐵路領域大展宏圖的。畢竟當時的現實情況是，外資、國資、民間資本三大投資主體中，國庫其實拿不出多少錢。加上外資入股也是問題重重。事實上，民間資本也確實從中國鐵路開端就參與了建設，但是因為所需資金量太大，并且需要組成完備的現代企業組織形式來運作，而民間商人對晚清政府失去信心，并不愿意參與鐵路建設，普通百姓則生活艱難，誰也不愿意入股鐵路把錢變成紙，所以清廷幾次招股失敗。

民間資本在鐵路領域一直沒有太大建樹，還有一個重要原因——

在皇權制度下，“民”，始終處于被統治地位；“商”，歷來屬于被歧視階層。當“夷”強勢變為 “洋”之后，“民”的地位進一步淪落。晚清鐵路投資主體，其地位從來都不平等。清政府對民間資本的歧視仍然存在，民間資本進入鐵路受到多種掣肘。

宣統二年（1910），郵傳部的一份奏折中就直白地說：“商辦宗旨原藉商力之有余，以輔國力之不足。” 因此，對于民間資本鐵路，即使資金不足，“地方公款亦無牽入之理”，也“不得擅借外債”，理由是保護主權。可是官辦鐵路大借外債，還有那么多的外債直接投資鐵路，主權呢？

“路政關系國權，何得妄比！”

歧視還體現在制度設計上。商辦鐵路公司“應受國家特別之監督”。商部擬訂的中國第一部《公司律》規定，總協理應由股董選派、開除。而各民辦鐵路公司的總協理則公舉后，必須經郵傳部通過三種辦法任職：委任、奏請皇帝批準任命、奏請路局大員兼任，即所謂“選舉雖由股董，而任免仍操之國家”。

晚清鐵路主管部門在對民間資本鐵路公司的查辦方面特別有力。1909年，潮汕鐵路涉及日資被徹查退股。1910年，聽說江蘇鐵路公司向外資借款，郵傳部迅速請示皇帝要求兩江總督和江蘇巡撫徹查。

鐵路免稅方面，外債鐵路，合同簽訂時就明確免稅，官路自然也照此辦理，而商辦鐵路則一律不予免稅。

光緒三十三年（1907）三月十八日，農工商部會同郵傳部專門為商辦鐵路材料上折請求免稅同等待遇。兩部官員訴說，“鐵路為國家要政，決無優待外人苛待國民之理”，“商人不恤投其血汗之資本”是“公忠愛國”的表現，應多加獎勵提倡。

光緒皇帝批示：“依議，欽此。”

平等雖然沒有缺席，卻來得太晚了些。

以上種種原因合力的結果是，國資繼續作為引導資金或是救場資金投入鐵路，外資趁火打劫，攫取巨大利益。民間資本則依然與清廷不在一個頻道上。

而清廷為了籌措民間資本投資鐵路，想盡了一切辦法。發行公債、彩票，股份認購，效果都不理想。于是，習慣性地采取增加賦稅的辦法，事后看，這真是官逼民反的昏招。

鐵路攤派名目有：米捐、谷捐、鹽捐、茶捐、畝捐、房捐、口捐、斗捐、土藥捐、膏業捐、土厘捐，等等，幾乎想得到的都要盤剝一次。

以四川為例，據當時的報告記載：“竊四川近來頻遭水旱，瘡痍未蘇……凡納糧者，均勒令先上鐵路捐，而后準其納糧。若小民無力上捐……而嚴苛以抗糧之罪，鞭笞箠楚，監禁鎖押……以此賣妻鬻子，傾家破產者不知凡幾。”

以這樣的方式籌措民間資本，可以想象百姓有多痛恨鐵路。關鍵是最終也滿足不了鐵路對資金的需求。

在光緒皇帝最后5年的時間里，幾乎除了西藏、新疆等邊遠地方外，各省啟動民營鐵路共32條，其中潮汕小清河、江西新寧房山等10條鐵路建成，總計近900里，不及資金充足的外債鐵路里程的十分之一。

鐵路國有：民間資本的終結

光緒三十四年（1908），清廷以商辦鐵路進展緩慢為由，降旨限期竣工，否則另行辦理。等于對民間資本下了最后通牒。

郵傳部迅速派出人馬督查商辦鐵路，一查工程進度，二查資本充足率。到1910年秋，17條商辦鐵路除潮汕和新寧外，其余各路都不盡如人意。

宣統二年底，盛宣懷升任郵傳部尚書。盛宣懷歷來主張利用外資大干快上，于是獻計朝廷：干路國有，支路民有。4歲的小皇帝能發表什么意見？

宣統三年（1911）四月十一日，上諭依議發布。文中歷數商路問題，“粵路收股及半，造路無多；川則倒賬甚巨，參追無著；……上下交受其害”，宣布干路“由國家收回”。

從光緒皇帝的鼓勵、嘉獎民間資本，到宣統的指責、驅除，晚清的民營經濟政策出爾反爾，再次強化了失信形象。

鐵路國有化政策簡單粗暴，清廷收回了路權，卻沒有退還補償先前民間資本的投入，血汗捐納說沒就沒了，民眾自然不答應。四川各地于是自發成立保路同志會，召開保路大會，社會各界慷慨解囊，齊心協力反對鐵路國有化。

六月初一，四川富順縣自流鎮萬人聚集、保路的口號震天響。群情激奮時，忽然兩名娼妓上來捐款，一人捐600元，一人捐200元。同志會開始拒絕接受，后在兩妓女苦苦哀求下答應暫時收下。

青神縣有個老婆子乞丐，千辛萬苦積攢了600文錢（不到1塊銀元），也捐給同志會，任憑如何拒絕都不答應。

省城有個張瞎子，沿街彈唱自編的保路歌曲，鼓動人們抗爭：“提起筆，淚不干……我們已經來爭轉，訂個章程抽租捐。后來才改歸商辦，大眾踴躍任承擔……盛奴忽然把計變，硬將這路往外掀……此回若要來搬轉，聯合全川最為先！”唱得路人潸然淚下。

時任四川總督趙爾豐對人民的訴求蠻橫打壓，甚至對百姓開槍，終于激起民變。

農歷八月十九，武昌首義。九月初五，上諭：“禍亂之源，皆由郵傳大臣盛宣懷欺蒙朝廷，違法斂怨”，指責盛宣懷將“國有本系朝廷體恤商民政策”違法行私， “著即革職，永不敘用”。

可是已經無濟于事。在鐵路國有化的進程中，隨著民間資本的逐步退出，清政府也逐步土崩瓦解。諷刺的是，直到民國建立，鐵路國有化目標也沒完成。

中華民國成立后，郵傳部歸并交通部，并成立鐵路總公司，統管鐵路事宜。民國二年（1913），頒布《鐵路總公司條例》十三條。明確規定“所辦各路將來應一律歸為國有”，但在資金籌措上，“不論華洋股款，均應遵照國家法律辦理，即同享國家法律保護之利益”。

自此，民國鐵路政策堅持國有化，民間資本以債權方式進入，資金利益受國家保護。

（責任編輯：葉筱）