基于政策網絡理論的大學生創業政策分析與發展向度

黃馨平，陳嘉倩，胡紅霞

(云南師范大學 歷史與行政學院，云南 昆明 650500)

自20紀90年代以來，高校擴招政策出臺之后，大學生就業難就成為社會環境下極為嚴峻的民生問題并大地影響了國內外的消費力度和進出口貿易規模，迫使一部分大型企業縮編裁員、中小型企業破產倒閉。據2020年國家統計局數據顯示，高校畢業人數高達874萬，再創歷史新高。而此時新冠肺炎疫情的突然暴發，使得全球供應鏈和價值鏈嚴重受挫，傳統工商業經營困難。在諸多因素影響下，高校畢業生所面臨的就業問題趨向多元化、復雜化，導致失業率大幅度增加，大學畢業生就業創業問題加速走進政府決策者的視線。筆者依據政策發展的階段背景，借助政策網絡框架探究政策主體之間的互動困境，將疫情常態化發展趨勢與現實國情進行耦合，以期為后疫情時代大學生創業政策的發展和完善向度提供借鑒與啟示。

一、大學生創業政策的四次飛躍

(一)初步探索期(1999—2007年)

20世紀末期，高校畢業生的就業問題與全球金融危機的雙重打擊，致使就業面臨著巨大挑戰。黨和國家審時度勢，經過調研與多方征求意見后，頒布了首部關于大學生創業的公共政策——《面向21世紀教育振興行動計劃》[1]。文件明確指出“鼓勵大學生以創業方式來緩解就業壓力與緩解經濟維度?！敝链艘院螅瑖谊懤m頒布諸多相關政策文件予以推動發展。2002年4月，為積極響應國家號召，9所高校首次將創業鼓勵政策落實執行，相繼進行創業教育工作試點。雖然只是完成了部分高校的試水過程，但從這次政策實踐中，政府決策者已初步了解大學生創業的基本情況，為后續政策制定提供了大致方向。繼9所高校的創業教育試點工作成功開展后，越來越多的高校紛紛響應創業鼓勵政策接連開展大學生創業實踐活動，創業政策的頒發機關也隨之增多。2004年4月，共青團中央、勞動和社會保障部聯合頒布了《關于深入實施“中國青年創業行動”促進青年就業工作的意見》[2]，這是首次將“創業”二字寫入標題之中的政策文件，著重強調了創業意識能力的培養以及創業服務和環境的重要性。大學生作為青年主體的代表人群，充分證明了國家對大學生創業工作的高度重視。

(二)推廣普及期(2008—2014年)

2008年，全球金融危機，我國面臨國內外經濟和政治環境的巨大挑戰。中央政府當機立斷，向公眾普及創業意識、推廣創業政策以期能起到調整經濟結構，實現傳統制造業向技術制造以及服務行業轉型。國家各部門、各省份的創業政策大量涌出，大學生創業政策進入到推廣普及期。2011年6月，國務院頒布《關于進一步做好普通高等學校畢業生就業工作的通知》[3]，這是首次以國務院文件形式出現的大學生創業扶持政策，內容涉及到稅收貸款優惠、創業培訓、創業服務等多方面，極大地推動了大學生創業工作的進展，各級政府紛紛響應，制定符合地方形勢的創業政策。2012年11月，教育部頒布了《關于做好2013年普通高等學校畢業生就業工作通知》[4]，提到政府應重點幫助大學生了解創業，將設立高校畢業生自主創業“一站式”服務平臺和“綠色通道”，為大學生創業提供更為良好、便捷的服務功能。該政策給予眾多優惠鼓勵，將創業作為緩解就業的高效途徑大力支持大學生創業，獲得了社會公眾的廣泛關注。為了貫徹落實黨的“創新驅動”和“以創業促就業”的發展戰略，國務院辦公廳就2014年度的高校畢業工作發布了《關于進一步做好普通等學校畢業生就業創業工作的通知》[5]，中央政府開始將“高校畢業生創業”列入國務院辦公廳文件的標題之中。這是中央政府首次將大學生創業問題提升到與就業問題同等重要的位置。

(三)完善發展期(2015—2019年)

2014年9月，李克強總理在達沃斯論壇上提出“大眾創業、萬眾創新”這一鼓勵全民創新創業的號召，并在多個重要場合指出將其作為高校大學生創業的一個明確方向，樹立“創新發展、創造夢想、創業升華”的時代理念。“大眾創業、萬眾創新”旨在在改革中簡政放權，為市場主體釋放更大空間，使國人的物質和精神都得到實質提升，這也是新一代的領導班子努力的方向。在“雙創”政策的背景下，大學生創業政策正式被提上議程，得到了黨和國家的充分重視，政策支持體系正式建立，標志著大學生創業政策進入完善成熟期。2016年，教育部發布《關于做好2017屆全國普通高等學位畢業生就業創業工作的通知》[6]，就上一高校畢業生就業創業促進計劃的具體方針作了較為明確的闡述，涉及到創業教育、創業資金、創業服務以及監督反饋等，內容較為具體全面，是教育部首次面臨當屆畢業大學生現狀，有針對性地提出促進就業創業的政策文件。針對依然存在的創業教育不足、融資困難和創業服務不完善等問題，教育部正尋求新的解決方案。2018年11月，教育部發布《關于做好2019屆全國普通高等學校畢業生創業工作的通知》[7]，再一次強調創新創業政策在高校的落實，并加強創業指導與服務。至此，大學生創新創業政策體系已基本形成。

(四)多創融合期(2020年— )

2019年12月，全球暴發了罕見的新冠肺炎疫情，給經濟、政治、社會造成了極其巨大的影響。大部分以中小企業為主的大學生創業者，直接面臨有史以來最為艱難的生存考驗。針對現有中小型企業生存困難、大學畢業生就業創業危機，國務院及其部門迅速召開緊急會議，出臺多項措施，以期扶持中小企業度過難關，繼續鼓勵畢業生創新創業，從而緩解突發疫情帶來的巨大社會壓力，拉動經濟增長。2020年3月4日，教育部就疫情下嚴峻的高校就業形式發布應對措施[8]，正式將疫情影響下大學生就業創業嚴峻問題擺到了國家宏觀層面。政策措施將就業創業工作的重點放在線上技能培訓的模式上，以引導和鼓勵的方式促進大學生就業創業，并拓寬大學生就業創業的渠道，成為新冠肺炎疫情下各部委開展工作的主要方式。2020年4月15日，財政部聯合人社部、中國人民銀行發布通知[9]，進一步降低申請門檻，適當提高額度，給予合理展期。除此之外，通知還規定簡化審批程序、免除反擔保要求、提升擔?；鹦?，以此實行財政優惠政策，減緩疫情給中小企業帶來的財政危機。短短半年時間，國務院及部委針對疫情發布和出臺的促就業創業政策就高達10余項，足見黨和政府對創新創業工作的高度重視。研究大學畢業生這一重點群體的創新創業政策發展動力，有助于緩解特殊時期社會就業壓力，恢復國民經濟發展。

二、政策網絡與政策分析的互嵌邏輯

(一)政策網絡理論的理論溯源

政策網絡理論最早可追溯與20世紀60年代的美國，經過英國與歐洲大陸的學者推廣創新，成為最為經典的政策分析框架之一。值得注意的是，關于理論的內涵與特質直至當下仍未形成統一的價值認同。在這其中，不同國家之間的政治制度與民族傳統皆為不同，形成了諸多范式。其中，羅茨模式是目前學界普遍推崇的政策網絡分類模式。他認為，多元的政策制定主體的互動程度對政策形成的方向和發展路徑息息相關，并將政策網絡分為政策社群、府際網絡、專業網絡生產者和議題網絡五種類型。其中，政策社群內部關系最為緊密，等級關系和資格限制較為嚴格，具體由有核心決策權力政府部門領導者構成；府際網絡、專業網絡、生產者網絡則分別是以地方政府為代表性組織、專業團體或人士為核心、以及生產者為主要角色的網絡結構；議題網絡組織較為松散、成員資格開放，由某種政策議題討論，或受議題影響的人群為主體構成。依據羅茨模型對政策主體劃分為不同類型，從中探究其主體之間的互動關系，極大提高政策形成過程的辨析程度。

(二)大學生創業的政策網絡體系

梳理大學生創業政策近20年的變遷，可以直觀得出：大學生創業政策的過程與政府、高校和大學生的利益高度相關。除此之外，媒體、非政府組織和專家學者作為政策的隱性相關主體參與網絡互動(見表1)。由于網絡結構和職能的差異，各參與主體在政策過程中往往呈現出不同的特點和狀態，形成多維度、多功能的政策網絡互動體系。通過溝通與博弈，最終確定效用最大化的政策內容及執行路徑。

三、大學生創業政策網絡的互動關系

(一)政策社群與府際網絡銜接困難

自教育部頒布《面向21世紀教育振興行動計劃》以來，政府相關部門就陸續制定了就業創業政策以緩解大學生就業壓力，但由于政策制定出自多門、各部門橫向縱向聯動缺乏，導致政策集群效應缺失。梳理近20年的大學生創業政策發展歷程發現，大學生創新創業政策主要靠國務院牽頭，教育部、人社部等相關部門也參與著政策的制定，但就目前情況看還沒有統一的政策發布主體，各部門在大學生創新創業政策的制定上有職能重疊的部分。在具體政策過程中，大學生創業工作涉及就業民生、高等教育、財政稅收、工商行政等多個職能領域。而無論是中央還是地方，由于不同部門的視角和職權限制，無法全面了解大學生創業的真實需求；同時，部門之間協同機制的不完善容易出現工作的交叉重復，再加上政策主體層次性不清晰，導致政策上下銜接存在困難，各部門的政策也就缺乏了整體性和內在邏輯，嚴重影響了政策的執行效果[10]。

表1 大學生創業政策的政策網絡體系

表2 部分地方政府鼓勵大學生創業政策

(二)各府際網絡之間存在理念沖突

目前，在大學生創業政策主體網絡互動中，現處于轉型期，要求政策主體不斷適應環境的發展。中央和地方政府作為政策的制定者和執行者，在政策制定過程中發揮著主導作用。但由于各級政策主體之間供需內容不明確，容易造成頂層設計不夠全面科學、地方政府配套政策缺失、基層服務不佳。從部分地方鼓勵政策來看(見表2)，各地對大學生創業的支持還主要停留在教育、財政、人事等方面，總體缺乏與大學生創業教育等直接相關而集中的地方性配套政策和具體手段，中西部地區對于融資政策重視度不夠明顯?；诟鞯貐^域發展的差異、各級政府無統一的指導性文件。因此，各地配套政策及執行措施水平不一，大學生創業政策面臨斷層危機。

(三)專業網絡政策存在落實偏差

大學生創業教育本質上遵循政策精神和政府指導，但在實際的落實情況上，卻存在著一定的偏差。這是由于在專業網絡主體中，高校負責大學生創業教育和培訓，擁有平臺、資金、信息，是大學生日常生活學習的主要區域，對于大學生的影響力較為深遠；而專家學者主要來源于高校，其專業性和特殊性也將對大學生的創業行為造成一定的影響。在實際操作過程中，首先，由于高校普遍重視理論知識的學習，大學生普遍缺乏對市場行情的分析和預測能力，導致創業理論與各種實踐教育活動相分離。其次，目前高校的創業教育教師基本來源于思政課教師和輔導員，幾乎沒有創業經歷和實踐經驗，導致大學生創新經驗缺乏，創業能力不足。政策社區與專業網絡的理念沖突將成為高等教育質量提升的重要阻礙因素，高校創新創業政策的落實問題成為是否推動大學生創新創業效果的關鍵因素。

(四)生產者網絡與政策社群信息表達之間溝通不暢

在大學生創業政策的網絡行動主體中，非政府組織主要為政策執行提供相應產品支持與物質保障，包括自身發展、運營資金、創業信息的需求。在創業過程中，融資困難是創業者受到阻礙的最主要原因。根據麥克斯研究院對大學生創業者的調查數據分析，大學畢業生如若創業，其融資渠道絕大部分還是偏向于父母親友的投資，只有少部分來自于銀行貸款等非政府組織融資渠道。主要原因是由政府支持的大學生創業貼息貸款、創業基金，單位贊助的創業大賽等，一方面資金數額有限，另一方面申請起來其過程和手續相當繁雜。由于創業企業不同時期資金需求特點不同，政府的減稅、貸款優惠等政策在龐大的創業投資中杯水車薪，使得剛畢業的大學生面臨融資困難的嚴峻考驗。此外，由于高校與大學生創業市場未建立有效的互動平臺、創業信息交流受限，導致大學生與創業企業匹配度低，壓縮了大學生的創業空間[11]。

(五)議題網絡結構松散

社會對大學生創業的認同度會影響到大學生的創業選擇。隨著“雙創”實踐在全國范圍內的逐步深入，大學生創業氛圍已初步形成。但由于社會對大學生創業不甚了解，政策主體只由少部分大眾關注者組成，其網絡結構相對松散，未形成良好的創業文化：一方面，面對“學而優則仕”的大眾傳統思想，政府對創業精神的宣傳依舊停留在政策的上傳下達、講座等傳統宣傳方式上，缺少新媒體等載體來推動大學生創業文化的建設。另一方面，政府的大學生創業宣傳主要針對高校大學生，忽視了社會公眾這一龐大群體的輿論支持，不利于全面推廣大學生創業文化。2020年，受新冠肺炎疫情影響，高校應屆畢業生的處境艱難。在各種因素的影響下，其就業積極性受到打擊、創業內生動力不足、生活壓力巨大、心理狀況不佳等，現狀不容樂觀。由歷史累積的大學生就業創業難問題已隨著新冠肺炎疫情的蔓延再度暴發，大學生創新創業政策的可行化發展路徑構建成為當下緩解新冠肺炎疫情沖擊、提成創新創業能力、拉動社會經濟的時代課題。

四、大學生創業政策的發展向度研究

(一)協調政策社群與府際網絡，完善體制機制改革

大學生創業涉及創新驅動發展、社會民生福祉等問題，需要完善的政策設計與機制改革。在協調中央與地方政府職能機制的基礎上，建立完善的創業保障機制。

1.提供優質的政務環境。要充分發揮中央部門創業工作的統籌協調作用，負責創業教育的教育部門要主動協調負責就業工作的人社部、負責創新改革的發改委、負責資金支持的財政部等部門，憑借網絡互動關系加強信息溝通，將高校畢業生作為創業服務的重點群體，協調政策措施方案，合力促進大學生創業。

2.促進創業流程合法化。大學生創業的立法應該結合大學生自身創業需求，完善涉及教育、人事、工商、稅收等在內的法規和實施辦法，合法化各類創業政策和操作流程，加大大學生創業政策的適用范圍和執行效率。同時注重健全大學生創業保障法律體系，降低創業風險。

3.建立成熟的創業退出機制。一方面，如若大學生創業過程遭遇困難，政府應通過幫助創業企業收購或抵押貸款的方式以此降低創業艱難帶來的損失和風險；另一方面，如若大學生創業者面臨失敗，政府可以將其納入創業人才庫促進其先行就業，待有合適的創業機會，再鼓勵重新回到創業大軍中去。

(二)完善府際網絡數字治理，暢通信息傳遞渠道

在高速信息化時代的今天，各級政府大力推行電子政務，提高政府服務的效率。這要求府際網絡中的政策主體能及時應對政策社群不斷出臺的新政策的調整與完善。2020年的新冠肺炎疫情在一定程度上刺激了網絡信息的快速發展，各地政府及相關部門已開始為高校畢業生提供線上指導就業創業服務，大學生創業網絡服務平臺的搭建現已成為健全創業服務體系的必要途徑。

一方面，地方政府應加強數字化。政府要建立創業資源終端，及時收集與匯總創業政策的信息和數據，上傳下達中央創業政策文件，同步分享到創業網絡服務平臺上，幫助大學生創業者在最短的時間內接收創業資訊。另一方面，各級政府應暢通反饋渠道。政府應完善府際網絡數字治理，在大學生創業網絡平臺開設監督反饋專欄，及時了解大學生創業者的需求并自覺接受大眾監督，為之后的創業服務提供參考依據。

(三)深化專業網絡實踐體系改革，落實政策執行效果

隨著創新創業教育的全面普及，全國高校創新創業收到了良好的反饋成效。但改革效率較低、改革質量參差不齊依然是阻礙部分高校創業教學推進的主要現實問題，這將導致大學生創業政策的落實困難。因此，進一步深化創新創業教育，成為增強專業網絡與其他政策網絡主體互動的首要目標。

1.注重綜合素質的培養。高校創業教育在進行專項技能教學的同時還應重視綜合素質和抗壓能力的提升。一方面，高校應將管理學、市場營銷學和經濟學等課程納入創業教育理論課程范圍，重視培養大學生的企業管理和市場辨別能力，從而增強綜合創業技能；另一方面，高校應定期對創業學生開展心理咨詢與輔導，針對創業過程中可能面對的壓力和挫折進行全方位溝通與疏導，培養大學生積極面對創業風險的樂觀心態和承壓能力。

2.全面提高已有創業教師的專業技能。一方面，政府部門應發揮引導和協調的作用，構建高校之間創新創業教育的橫向聯系，組織高校創業教育師資相互交流與協作，形成高校創業教育的聯動機制。另一方面，政府相關部門可以充分利用綜合資源，在社會各行各業按照一定標準建立創業兼職師資人才庫，根據高校創業教育的實際需求，篩選優秀的創業企業家、行業資深管理者等加入創業師資人才隊伍，以培訓、講座等方式為大學生傳授創業經驗。

3.政府應定期召開商討會，邀請高校決策者交流探討大學生創業的真實需求，在精準把握大學生創業需要的基礎上，制定與大學生創業相關的政策；同時，能在創業政策制定過程中針對出現的新問題及時調整與優化，使創業政策更具有系統性與有效性[12]。

(四)完善創業基金及風險投資政策，加大生產者網絡服務體系建設

大學生創業者相對于其它社會創業群體，其經濟基礎和承擔風險能力薄弱，更需要創業基金及風險投資的介入。但目前的創業扶持工作中，依舊存在創業基金相對缺乏、已有基金缺乏統一管理等問題。此外，創業服務機構是完善政府服務職能的有機載體，這就要求政策社群積極聯系專業網絡與生產者網絡，設立由政府牽頭、高校主導、非政府組織積極參與的創業基金風險投資模式與創業服務機構體系。

1.促進創業基金投入。政府要大力支持高校創業資金的投入，有效利用高校聯合資源，以企業捐贈的形式設立創業基金會，積極鼓勵更多的非政府組織參與進來。一方面政府應加強大學生創業工作的迫切性和必要性宣傳，激發企業家們的社會責任感以加大大學生創業基金的投入；另一方面各級政府應因地制宜建立完善的創業基金及風險投資制度，鼓勵銀行、保險等民間資本加入大學生創業政策生產者網絡行列，共同承擔大學生創業風險。

2.加強創業服務機構建設。政府需通過政策引導和資金支持建立中介服務機構，統籌創業服務供給，成立由學、商、政三界組成的強大創業顧問團，為大學生提供系統化、完善化、專業化的創業咨詢，彌補大學生在創業資金、創業綜合能力等方面存在的不足。

(五)加強議題網絡成員作用，營造良好政創關系環境

在“大眾創業、萬眾創新”的新時代背景下，大學生、媒體雖然是政策網絡主體中結構松散、作用微弱的議題網絡成員，但卻是實施創新驅動發展戰略的生力軍，其對于良好創業環境的營造及正確創業觀念的形成十分重要。

1.樹立正確的創業觀念。大學生創業者一方面必須具有牢固的創業理論知識、綜合實踐能力和堅定不移的創業決心，極力爭取父母親友的支持，在創業前做好充分的考察與規劃，增加創業成功率；另一方面，大學生創業者在創業準備過程中要不斷利用身邊的創業資源，進一步增強創業興趣與意愿，有效探索和提升創業知識與技能創業學習的針對性與有效性，樹立良好、積極的就業創業觀[13]。

2.發揮媒體輿論引導。媒體能通過宣傳與報道的方式在社會公眾中營造良好的創業環境。一方面利用時下流行的自媒體進行輿論宣傳，通過微信公眾號、微博官方賬號推送等方式宣傳大學生創業的最新消息，將大學生正確的創業觀念通過輿論宣傳到公眾的日常生活中；另一方面政府還可以通過報紙、大學生創業網等官方形式進行輿論宣傳，通過充分發揮政府—高校—科研機構的聯動關系組織高水平的大學生創業競賽和評比活動，加強議題網絡的輿論宣傳效應，營造良好的創業氛圍，傳播創業的正能量。

五、結論

在我國大學生創業政策的分析過程中，存在著政策主體眾多、網絡關系復雜、相互作用頻繁等問題。而政策網絡理論作為一種新興的公共政策理論工具，將政策過程視為多元主體之間資源互賴、相互作用、共同參與的結果，強調信任與合作，為大學生創業政策研究提供了獨特的視角和較為全面的解釋力。本文將政策網絡理論運用于我國大學生創業的政策分析，一方面通過探究各主體在政策網絡中的互動關系，強調大學生創業政策制定的多元化，有效規避了傳統的以政府決策為主的政策制定弊端，大幅度提高了后疫情時代大學生創業政策制定過程中信息的共享性和資源的有效性；另一方面通過厘清政策網絡主體之間的互動與聯系，能深入挖掘我國大學生創業政策制定與執行的現實需求，提高社會主體參與網絡治理的能力與效率，為后疫情時代構建一個政治環境系統開放、政策主體協同有效的大學生創業政策發展向度體系提供可行化路徑參考。