養老保險關系轉移接續的困境與突破

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(西華師范大學 管理學院, 四川 南充637009)

在新時代,經濟發展進入了新常態。 隨著勞動力流動范圍的擴大和頻率的提高,大量勞動人口跨地區從西部向東部、從農村向城市流動,伴隨著人口流動的養老保險關系也必然發生轉移,由此引發的養老保險轉移接續問題成為全社會關注的焦點。 2012 年,習近平總書記在召開中央經濟工作會議上強調:“要加快社會保障體系建設進度,完善養老保險轉移接續頂層設計,實現在更高水平層次上進行統籌安排?！盵1]十九大報告指出:“要建設全覆蓋、多層次、可持續的養老保險制度體系,統籌城鄉發展,加快推進全國統籌步伐?！盵2]學者主要在以下五方面進行探索:一是從經濟層面對養老基金進行收支平衡測算與實證考察來探究轉移接續過程中的地區養老基金平衡[3]。 二是從政策層面評價相關政策文件所取得的成效及需要改進的地方,歸納養老保險關系轉移接續的不同方式,并進一步比較不同轉移方式對勞動力遷移所帶來的外部性影響[4]。 三是從國際層面分析不同國家養老保險制度銜接的特征,對比國內外養老保險轉續制度的差異,借鑒國外養老保險發展經驗來提高我國養老保險制度的銜接程度[5]。 四是從科技層面運用大數據技術來創新養老保險轉移接續模式,實現養老保險“一卡通行、信息匯總、服務多元”的智能化養老保險模式[6]。 五是從民生層面研究以農民工為主要代表的弱勢群體的養老保險轉移接續機制,再造轉移接續流程,完善轉移接續相關配套措施,為農民工基本養老保險轉移接續提供制度性保障[7]。

據國家統計局公布的數據,截至2018 年,我國流動人口總量為2.41 億人,占全國總人口數13.9 億人的17.3%[8],流動人口比重高、規模龐大,保障人口流動過程中的養老保險權益對于加強民生建設具有深遠意義。 然而當前養老保險制度仍然面臨著諸多問題,制度間相互轉移接續渠道并不暢通,這既損害了參保人的社會保險利益,又阻礙著社會保障體系建設,難以滿足勞動人民日益增長的養老保險需求。 “互聯網+”的出現創新了養老保險轉移接續的路徑,極大地提高了養老保險轉續效率。

一、 實然境遇描繪:養老保險轉移接續的成就與壓力

當前,我國已經建立了多層次的養老保險體系,主要分為兩大類:以保障正規就業人員為主的城鎮職工基本養老保險(以下簡稱“職?！?和以保障非就業人員為主的城鄉居民基本養老保險(以下簡稱“居?！?。 多層次養老保險體系帶來的問題便是保險制度“碎片化”,職保和居保相互獨立,二者在統籌層次、基金構成、投保年限、養老待遇等方面存在很大差異,兩種制度的養老保險關系銜接面臨重重障礙。 同時,同一種養老保險制度在不同地區的繳費標準、給付方式等方面也存在較大差異。 養老保險轉移接續可分為三種類型:一是職?？鐓^域轉移接續,二是居?？鐓^域轉移接續,三是職保與居保跨制度轉移接續。

近年來,隨著國家對社會保障的投入逐漸增加,職保改革向縱深推進,取得了一系列重大進展。 2010 年,國務院為規范職保轉移方式出臺了《城鎮企業職工基本養老保險關系轉移接續暫行辦法》,首次提出職保參保人員的養老保險關系可以隨人口流動跨省轉移,并且規定個人賬戶存額全部轉移,社會統籌基金轉移12%,繳費年限合并計算[9]。 這一政策打通了職保轉移接續的渠道,不僅使得地區分隔、碎片化的職保建立起全國范圍內養老關系跨地區轉移的“橋梁”,而且為其他養老保險關系轉移接續提供了先例模板。 據人社部統計,2014 年全國31 個省份和新疆生產建設兵團已建立起職保省級統籌制度[10],但經過專家學者的調研發現,大部分省份建立的只是省級調劑金制度,而非真正意義上的省級統收統支制度,實現全國統籌尚遙遠。

在居保間轉移接續方面,居保制度設計上按照“個人繳費、集體補助、政府補貼”的原則,實行個人賬戶制,給付方式主要分為基礎養老金和個人賬戶資金。 其中基礎養老金部分為參保人退休后每月由退休所在地政府發放,直接計入個人賬戶資金里面;個人賬戶資金部分由個人繳費組成,勞動者擁有其所有權,鼓勵個人多繳多得。 居保間跨地區轉移接續只需轉移個人賬戶全部存額。2014 年,國務院將居保轉移接續流程具體化,在發布的《關于建立統一的城鄉居民基本養老保險制度的意見》中指出:“居保參保人員如因工作變遷或其他原因需要轉移養老保險關系的,個人賬戶資金可全部轉移至退休金領取地,繳費年限累計疊加計算?！盵11]居保間轉移接續理論上是無障礙的。 但實際上,由于區域間經濟發展不平衡,養老保險政策規定存在差異,有些地區甚至還未對居保制度銜接作詳細說明,造成各省保障水平的不平衡,居保轉移接續仍有諸多困難和障礙。 在統籌層面上,居保建立時間尚短,省級統籌制度還未建立,很多省份仍停留在市級和縣級統籌層次上,制約了居?；疝D移口徑和支付承受上限,這樣不僅不利于擴大養老金覆蓋面,調劑養老金收支平衡,而且限制了勞動人口的自由流動,影響了地區人力資源的合理配置。 真正實現居保省級統籌任重道遠。

為了進一步打通職保與居保間相互轉移的通道,促進勞動力的自由流動,實現2020 年全面省級統籌的目標,2014 年2 月,人社部與財政部基于保障人民利益、統籌城鄉發展原則制定了《城鄉養老保險制度銜接暫行辦法》。 這是在養老保險制度改革中一項具有重大社會進步意義的政策,它對破除制度壁壘、實現不同制度之間的銜接、保護參保人的利益具有積極作用。 該辦法的突出亮點在于首次明確職保與居保之間可以進行轉移接續,其中有規定:“多重參保人員,辦理退休手續時,如果職保繳費滿15 年,保留職保養老保險關系,居保個人賬戶儲存額并入職保個人賬戶,如果職保繳費不滿15 年,養老保險關系從職保轉入居保,職保個人賬戶儲存額并入居保個人賬戶。”[12]隨著城鎮化速度加快,大量流動人口向城市聚集地外遷,到了退休年齡又會選擇返鄉養老,這一政策針對流動人口跨制度累積和延續的養老保險關系銜接問題提出了一條切實可行的方案,此方案的提出,不僅保護了參保人的合法權益,而且有利于縮小城鄉差距,推進城鄉統籌社會保險體系建設。

2015 年,李克強總理首次在政府工作報告中提出“互聯網+”概念后,“互聯網+社會保障”理念推動了養老保險轉移接續的發展。 2016 年,人社部制定了《人力資源和社會保障事業發展“十三五”規劃綱要》,指出“要積極實施‘互聯網+人社’行動計劃,加強養老保險關系轉移接續重點任務建設,建立一體化公共服務信息平臺”[13],這意味著通過利用“互聯網+”技術鏈接信息、資金、機構、人員等養老公共資源,發揮“互聯網+”萬物互聯的優勢,能夠促進養老保險轉移接續流程轉型升級,大幅提升養老保險轉續過程的管理和服務水平。

2018 年是養老保險改革取得重要進展的一年。 同年6 月13 日,國務院發布《關于建立企業職工基本養老保險基金中央調劑制度的通知》,確定建立職保中央調劑制度。 這是向全國統籌邁出的第一步,是基本養老保險體系建設的重要一環,有利于緩解轉移接續過程中造成的統籌區養老金緊缺的壓力,平衡養老保險基金收支,調動地方政府和社保機構的積極性,實現養老保險制度可持續發展。

養老保險制度改革已經取得階段性成績,相關政策及法律法規逐步完善,養老保險轉移銜接關系逐漸清晰,未來的大趨勢是向全國統籌邁進,實現全國性統籌統支。 但目前還存在許多不合理的地方,需要進一步探索養老保險關系轉續的突破之道。

二、 本然邏輯分析:養老保險轉移接續的困境與原因

近年來我國養老保險制度推進改革,出臺了一系列政策,在一定程度上推動了養老保險關系的正常轉續,但是在養老保險轉移接續問題上還存在諸多困境。

(一) 統籌層次困境:“分灶吃飯”下的低水平統籌層次

基本養老保險統籌層次低是造成養老保險轉移接續困難的根本原因。 當前,養老保險制度差異化特征明顯,各地方統籌區的統籌層次不均衡,養老保險政策標準不一致,造成轉移接續困難。這一問題的根源是經濟體制改革過程遺留下來的歷史問題。 20 世紀90 年代,我國進行了經濟體制改革,其中,財稅體制改革將中央和地方的財權和事權進行了重新劃分,給予地方政府更大的財政自主權力,形成了相對獨立的地方財政體系,由于地方的資源稟賦和方針政策不同,導致各地區經濟發展程度的不平衡,地區的差距擴大。 與此同時,城鎮職工的基本養老保險制度也隨之進行改革,由原來單純的現收現付制轉變為社會統籌與個人賬戶相結合的部分累計制。 因此,在“分灶吃飯”的財政體制下,中央財力難以支撐起養老金全國統籌,國家采取了地方統籌方式,由地方負責養老保險的征收和發放,形成地區分割、較低水平的統籌層次。

統籌層次低,會產生一些問題。 一方面,形成的碎片化養老保險關系在轉移接續時為勞動力流動設置了枷鎖,難以實現勞動力市場帕累托最優配置,影響全國勞動力市場的發展與成熟;另一方面,屬地化的養老金管理,抵抗風險能力較低,制約了養老基金互助共濟功能的發揮,影響了養老金的收支平衡。 從人社部公布的數據來看,2011—2016 年城鎮職工養老保險運行的大多數指標都呈現上升趨勢(詳見表1),2016 年全國共辦理養老保險關系轉續人數達200 萬人次,轉移資金為489 億元,分別比2011 年增長近1.5 倍、3.6 倍[14],這說明未來勞動人口流動更加頻繁,轉移養老保險關系的需求日益增長。 城鎮職工養老保險基金的總收入與總支出雖然都在增長,但是總收入年均增長率與總支出年均增長率分別為15.8%、20.1%,總收入增長速度低于總支出增長速度,結余養老金可支付月數也在下降,反映出職保基金運行壓力較大,基金平衡性和可持續性面臨著巨大考驗。 因此,低水平的統籌層次不能滿足人民日益增長的養老保險轉續需求。 如果一個地區統籌層次低,當出現大范圍人口流出需要轉移一大筆養老金時,地方出于平衡養老金收支考慮的利益博弈得不到調劑金補助,就會出現較為嚴重的支付困難。 而統籌層次越高,養老金的風險分散能力就越強,就可以放大地區調劑余缺、互助共濟范圍,增強調劑力度,將個人賬戶風險降到最低,有利于維護參保人的保險權益,實現養老保險制度的良性發展。

表1 城鎮職工養老保險基金運行情況

(二) 平臺建設困境:全國性養老保險信息服務平臺尚未建立

全國性養老保險信息服務平臺是破解養老保險關系轉移接續困境的技術條件,也是社會保險體系建設的重點工程。 隨著“互聯網+”理念的出現,政府也開始倡導“互聯網+政府”建設,建立起電子化服務型政府,許多業務都可以通過互聯網實現信息共享、互聯互通。 目前大部分地區養老保險都已經采取電子化管理模式,在各自統籌區內都已建立起一套完整的養老保險管理信息系統。 根據人社部公布的數據顯示,截至2018 年末,全國大部分地區已經發行統一的社會保障卡,社保持卡人數達12.27 億人,占全國人口的88%,全國31 個省份和新疆生產建設兵團均已建設機關事業單位養老保險信息系統[15]。 養老保險基礎設施建設逐漸完善,但地區的系統之間還沒有實現互聯互通,各統籌區的管理系統相對獨立,只能在當地統籌區封閉化運行,容易形成信息孤島,跨統籌區轉移養老保險關系時,由于軟硬件標準不統一、轉移參數設置不同造成數據無法銜接,導致養老保險關系轉移失敗。 我國還未形成一個全國性養老保險關系銜接平臺,無法統一各省統籌區的養老保險信息,在某些地區跨省轉移養老保險關系時還是依靠郵寄相關手續證明的方式,這樣會增加養老保險關系的轉移難度,也會降低辦理養老保險關系的轉移效率。有些勞動者會因為轉移接續過程繁瑣而放棄參加養老保險,從而引致退保率提高。

(三) 制度設計困境:養老保險制度內在的缺陷和矛盾逐漸暴露

職保與居保在制度設計上有著本質差別。 退休人員領取的基本養老金分為兩個部分:基礎養老金和個人賬戶基金。 職保實行由國家、單位、個人三方承擔供款責任的社會統籌賬戶和個人賬戶相結合的模式。 其中,社會統籌賬戶的養老金來源于單位為職工繳納的職工工資總額的20%,歸地方政府統一運作管理,體現社會共濟和風險共擔功能;個人賬戶由職工個人繳納的個人工資總額的8%組成,基礎養老金部分就由社會統籌基金支付,當社會統籌基金出現收不抵支的狀況時,由中央財政負責兜底。 居保采取以“個人繳費、集體補助、政府補貼”為原則建立的個人賬戶模式,只設置個人賬戶,不設置社會統籌賬戶,個人繳費和集體補助全部進入個人賬戶,基礎養老金部分由當地政府財政承擔,中央財政補貼支持。

社會統籌部分的區別給兩者間的轉移接續帶來了一定困難,在轉移城鄉養老保險關系的過程中,個人賬戶的全部儲存額可以相互轉移,但是社會統籌賬戶不隨個人賬戶轉移,導致勞動者損失了單位繳納的大部分養老金,雖然個人賬戶累積的養老金權益沒有遭受損失,但是無法保障社會統籌部分的權益。 由于制度上的差異所造成的社會統籌基金無法轉移,一方面,使許多勞動者辛苦多年積累下來的社會統籌養老金權益得不到保障,這無疑損害了參保人的養老金利益,打擊了勞動者參保的積極性,造成退保人數增多,難以發揮養老保險保障人民利益的作用,最終影響了勞動力的自由流動,阻礙了社會保障體系的建設。 另一方面,無法轉移的社會統籌基金成為沉淀金額留在轉出地,而轉入地則要承擔流入人口未來養老金的支付責任,加重了轉入地的養老負擔。 至于留在轉出地的沉淀基金該如何使用,目前還沒有明確的說明。

(四) 資格認證困境:繳費年限認同的方向性存在差異

在兩大養老保險相互銜接上,職保繳費年限能夠合并計算為居保繳費年限,但居保繳費年限不能合并計算為職保繳費年限[12]。 不同制度間的繳費年限具有明顯的方向性差異,產生了養老基金繳費年限單向認同問題。 養老保險繳費年限單向認同問題產生的根源是城鄉二元結構,城鄉發展差距導致了兩種養老保險制度保障水平的差異,因此在繳費年限上只能由保障水平低的居保單方向認同保障水平高的職保,卻不能互相認同,這不利于縮小城鄉差距和維護社會公平。 直接原因在于社會統籌賬戶的差別,職保已設置社會統籌賬戶,居保沒有設置社會統籌賬戶。 如果職保繳費年限承認居保繳費年限,那么從居保轉入職保時,居保沒有單位繳納社會統籌基金,卻享受了職保社會統籌基金的保障福利,這會損害參加職工養老保險人員的利益,造成社會不公,因此職保繳費年限不承認居保繳費年限,有效維護了職保參保人的合法利益。 但另一方面,根據我國現行城鎮職工基本養老保險政策,勞動者必須要參加養老保險繳費期限滿15 年,才能在退休時享有領取養老保險金的資格。 這一條件放在繳費年限單向認同上便成了制約養老保險順利轉移接續的障礙。 勞動者要想享受城鎮職工養老保險待遇,繳納城鎮職工養老保險的繳費年限就必須滿15 年,對于那些流動頻繁的勞動者來說,他們往往在不同地區多頭參保,即使職保和居保累計繳費年限滿15 年,但實際職保繳費年限不足15 年,達不到職保待遇發放標準,只能從職保轉入居保,按照居保繳費標準繳納一定年份的養老金滿15 年才能享受居民養老保險待遇。 但是,職保社會統籌部分無法隨個人賬戶轉移,使參加城鎮職工養老保險人員喪失了已經積累的社會統籌權益,造成社會統籌基金滯留,難以統一城鄉養老金劃撥標準,阻礙了養老保險關系的順利轉續。

(五) 個人賬戶困境:個人賬戶“空賬”化規模增大

職保長期存在的一個問題是個人賬戶基金“空賬”運轉嚴重。 個人賬戶“空賬”運轉是養老保險制度改革帶來的歷史遺留問題。 改革前后養老保險制度的最大區別是有無設置社會統籌賬戶和個人賬戶。 改革前已退休的“老人”沒有個人賬戶資金,但是依然按照現行標準發放養老金,使得社會統籌基金要承擔巨大的轉制成本,容易出現養老金缺口,在未明確轉制成本承擔責任主體的前提下只能由各地政府財政補貼逐年消化。 此外,社會統籌基金和個人賬戶資金實行統賬相結合的混賬管理模式,當社會統籌基金入不敷出時,不得不用個人賬戶資金發放退休金,以緩解現行養老金壓力,出現蠶食個人養老積累金的“寅吃卯糧”現象,致使很大一部分個人賬戶實際資金已被用掉,成為“空賬”。 在人口老齡化背景下,個人賬戶“空賬”問題更為嚴重,根據人社部公布的數據顯示,2005 年全國個人賬戶“空賬”規模達到0.8 萬億元,2010 年為1.3 萬億元,2013 年為3.1 萬億元,2015 年超過4 萬億元[16]。 全國養老金個人賬戶“空賬”規模越來越大,嚴重影響個人賬戶運營環境。 從轉移接續角度來看,個人賬戶“空賬”造成的資金緊張使得各統籌區更加不愿意將養老保險關系轉移出去,這會加重轉出地養老負擔,使地區間競爭惡化。 各統籌區為維護自身利益往往會設置一些轉移接續條件,如有些地區對非當地戶籍人員的養老保險關系不予接收,阻礙養老保險關系的正常轉接,限制勞動力自由流動,不利于人力資源的合理配置。 從長遠看,社會統籌賬戶向個人賬戶透支是在用現期在崗職工所繳納的養老保險費去支付退休人員的養老金,實質上還是現收現付制的一種表現形式,這種形式隱含著巨大的資金風險,隨時有可能引發養老金透支危機,威脅城鎮職工養老保險的信譽和地位。

(六) 統籌基金困境:轉移比例設置不合理引致權利與義務不均衡

跨地區轉移職保時,除了個人賬戶儲存額全部轉移,社會統籌基金還要轉移單位為職工繳納部分為12%,剩余8%留在轉出地[8]。 顯然,社會統籌基金部分轉移是國家出于地區平衡角度考慮,在權衡轉出地與轉入地的利益基礎上作出的決策。 職保從現收現付制向部分積累制轉型,社會統籌基金既要承擔起支付退休養老金的發放責任,又要減輕轉入地養老金的發放壓力,對轉出地養老金平衡產生的影響不大,根據辦法規定按12%的社會統籌基金轉移。 但根據馬克思主義剩余價值理論,用人單位為職工繳納的社會統籌基金是職工所創造的價值的一部分,只轉移12%的統籌基金顯然是損害了勞動者的勞動成果權益。 在2018 年建立企業職工基本養老保險基金中央調劑制度的情況下,有必要提高統籌基金轉移比例至單位所繳比例,全部轉移社會統籌部分。 轉出地短期內可能會出現養老金支付壓力增大而導致的資金缺口現象,需要發揮中央調劑金的調劑補貼作用,降低轉出地養老保險資金風險,保障人民合法權益。此外,根據社會保險權利與義務對等原則,養老關系的轉入意味著轉入地要承擔起轉移人員的養老保障責任,只轉移12%的社會統籌基金,轉入地還要支付8%的社會統籌基金才能保證轉移人員完整的養老保險權益。 同時,養老關系轉出也意味著轉出地不再承擔轉移人員的養老保障責任,卻依然占有8%的轉移人員社會統籌基金,這顯然有悖于權益與義務的對等原則。

三、 應然治理動向:養老保險轉移接續的優化與突破

(一) 提高統籌層次,落實養老保險制度頂層設計

當前養老保險地區差異大,條塊分割嚴重,要想從根本上解決養老保險轉移接續困難的問題,首要任務是落實制度的頂層設計:實現養老保險全國統籌。 一方面,養老保險全國統籌的實現能最大化發揮養老保險互助調劑功能,養老保險基金可以在全國范圍內進行調劑余缺,養老保險轉移接續問題自然得到解決;另一方面,養老保險關系可以在全國范圍內自由轉移,有利于增強勞動人員的參保積極性,擴大養老保險的覆蓋范圍,提高養老保險的參保率。

養老保險全國統籌的具體實現措施有以下三點。 一是制定實現養老保險全國統籌規劃,為推進全國統籌指明路徑,將養老保險金收支由縣級、市級統籌直接上劃到省級統籌,沿著“縣、市—省—中央”的發展軌跡,逐步過渡到全國統籌層面。 二是明確政府責任,突破地區利益藩籬。 養老保險碎片化的統籌層次使得各級政府的利益關系變得復雜化,實現全國統籌意味著養老保險的運營管理由地方財政負責上升到中央財政負責,會造成地方政府財權損失,因而某些部門往往互相推諉,增加了統籌層次的阻力。 各級政府間要正確認識自身職責,堅持以人民利益為中心,樹立大局意識和全局意識,摒棄地方保護主義,在執行養老保險關系轉移接續時依法辦事,避免利益追逐和責任推諉。三是加強養老保險轉移接續的相關法律供給?，F階段,養老保險轉移接續的法律制度還不完善,現行的辦法條例都屬于政策規范性文件,僅有2010 年實施的《社會保險法》對養老保險轉移接續作出了規定,但是規定停留在宏觀層面,缺乏操作細則,使得轉移接續政策執行過程缺乏法律支持。 因此,必須增強養老保險轉移接續方面的法律供給,規范統一的轉移接續標準辦法、操作流程和政府權利義務邊界,提高立法層次,構建起以人為本、責權清晰、公開透明的養老保險法律體系。

(二) 融合互聯網,構建全國性的養老保險多元服務平臺

“互聯網+”的出現,使得養老保險系統實現了信息一體化、服務多元化。 構建“互聯網+養老保險”平臺有利于打破養老保險關系轉移接續過程的技術壁壘。 利用物聯網、大數據、云計算等新一代核心技術對養老保險轉移接續過程進行流程再造,大幅度提升轉續過程的智能化程度,實現養老保險關系轉移接續一網通辦。 當前,迫切需要加強“互聯網+養老保險”式的全國性養老保險多元服務平臺建設(見圖1),鏈接起養老保險政策、資金、信息、業務、機構、人才等資源,將全國各統籌區的養老保險數據庫進行匯總,及時錄入養老保險轉移辦理情況,形成跨區域、跨部門、跨制度的聯動服務能力,實現全國養老保險信息實時轉遞和共享。

另外,借助互聯網平臺,可以提供更好的、多元化的服務。 一方面,聯動銀行、稅務、工商、公安等多部門建立共享數據庫,實現養老保險一體化管理,參保人員可以在全國性養老保險信息服務平臺上辦理轉移接續手續,實現辦理流程“最多只跑一次”,簡化、優化養老保險轉移流程,極大地提高政府辦事效率,讓數據多跑腿、人們少跑腿。 另一方面,利用互聯網開放共享、快捷高效的優勢,全國性養老保險信息服務平臺可以及時發布和轉載養老保險關系轉移接續的相關信息,解決人們在辦理轉移手續中遇到的問題,增強政府與大眾之間的交流互動,打造服務型政府的良好形象。

圖1 全國性養老保險多元服務平臺

(三) 規范對接路徑,整合和完善基本養老保險制度

兩大養老保險要實現順利銜接需要填補制度性缺陷,制度差異阻塞了轉移接續通道的對接,成為社會保險體系發展的絆腳石。 因此,筆者認為,未來居保需要進行改革,改革思路應參照職保形式實行社會統籌與個人賬戶相結合的模式,設置社會統籌賬戶,個人繳費和集體補助計入個人賬戶,政府補貼部分計入社會統籌賬戶,基礎養老金由社會統籌賬戶支付。 如此,職保和居保便實現了制度模式的統一,完成轉移接口對接,增加兩種制度在轉移接續上的可銜接性,建立起二元養老保險對接模式,二者的區別只是在于繳費標準、給付標準、待遇水平上的不同。 居保改革雖然在職保與居保進行轉移接續時實現了社會統籌和個人賬戶形式上的對接,但社會統籌部分存在積累上的差異。 因此,當職保轉入居保時,社會統籌部分應當可以全部轉移;而居保轉入職保時,則需要補繳兩種社會統籌之間的繳費差額部分,從而打通城鄉養老保險轉續通道,最終建立起城鄉一體化的養老保險體系(見圖2)。 當前城鄉養老保險制度差異較大,短期內要實現養老保險城鄉一體化難度較大,但是可以通過統一統籌政策和標準、規范轉移接續流程,均衡分配養老保險資源等措施,逐步縮小保障水平的差異,減輕城鄉二元結構的負面影響,彌補城鄉養老保險制度的差距。

圖2 二元養老保險對接整合模式圖

(四) 協調繳費年限矛盾,建立彈性轉移接續機制

城鄉養老保險制度要處理好轉移接續的關系,需要考慮到勞動力的流動性和養老保險關系的穩定性兩個前提條件。 勞動者在城鄉間流動,可能會在多個地區多重參保,其繳費記錄呈現出交叉性和間斷性的特點,但是養老保險關系應該相對穩定,避免因為頻繁轉移而支付不必要的轉移成本。 當參保人變換工作地點時,當地社保機構應將其養老保險關系建檔保存,待參保人達到法定退休年齡后再合并統一轉移至養老金領取地。由于在轉移接續過程中存在繳費年限單向認同差異,故需要建立起一項彈性轉移接續機制,為保障人民的養老保險利益提供更廣闊的空間。 例如,假設一名參保人既參加職保,又參加了居保,其職保和居保累計繳費年限滿15 年,實際職保繳費年限不滿15 年,由于居保繳費年限不能合并計算為職保繳費年限,故職保需要轉入居保。 從保障參保人社會統籌權益角度出發,可以按照參保人最后參加職保的繳費標準,將居保個人賬戶資金作為補繳的城鎮職工養老保險費,一次性補交滿15 年的職保費用,享受職保待遇,不必轉入居保;如果居保個人賬戶資金不足以補繳滿15 年的職保費用,不足部分可用現金補足。 這樣既維護了參保人的職保統籌權益,又能擴大職保保障范圍,提高養老保障水平,讓參保人享受高水平的養老服務待遇。

(五) 實行多渠道融資與分賬管理,做實個人賬戶

從養老保險金的運行狀況來看,中央財政與各級地方政府財政都加大了對職保社會統籌基金補貼的投入,在很大程度上填補了個人賬戶的“空賬”,但是社會統籌賬戶依然存在著巨大的收支缺口,個人賬戶“空賬”規模還很龐大。 養老保險關系轉移接續需要實在的資金,做實個人賬戶是促進養老保險關系順利接續的一項重要舉措。

要做實個人賬戶,關鍵是要防止社會統籌基金擠占個人賬戶資金,并且要妥善彌補養老保險制度改革產生的轉制成本。 一方面,各級財政繼續加大對養老保險金的補貼,拓寬養老保險金籌資渠道。 從歷史角度來看,個人賬戶“空賬”運行歸根結底是養老保險制度改革產生的轉制成本沒有明確的承擔主體,因而只能由具有公共性質的社會統籌賬戶基金承擔,導致統籌賬戶出現資金缺口,最終擠占、挪用了個人賬戶資金。 政府要主動承擔起化解轉制成本的責任,加大對養老保險社會統籌基金財政轉移支付的力度,同時擴大養老保險金籌資渠道,通過盤活國有資產、稅收收入補充、發行債券向社會融資等方式做大養老保險金“蛋糕”,增強養老保險金的發展動力,應對養老保險金的危機和挑戰。 另一方面,實行社會統籌賬戶基金和個人賬戶資金分賬管理。 個人賬戶要做實,必須防止社會統籌賬戶對個人賬戶的擠占,因此要將社會統籌賬戶與個人賬戶分開,分別設置專門機構進行管理,從制度上保證個人賬戶資金的獨立性。 具體來說,社會統籌賬戶由社會保險經辦機構統一管理,保證養老保險金底線安全,能足額穩定地發放基本養老金。 個人賬戶則需要建立個人賬戶預算與準備金制度,留存一部分防止未來可能出現的養老金支付危機,擔負起最終的養老保障責任,其余部分可以委托給專門的基金投資公司,建立起委托與被委托的契約關系,由公司負責個人賬戶資金的市場投資運營,實現資金保值增值,政府只需行使監督和指導職能。

(六) 提高統籌賬戶基金轉移比例,保障人民合法權益

按照社會保險權益理論,勞動者的養老保險關系是社會關系的一部分,應當隨著人口流動一同轉移。 因此社會統籌基金應該隨著養老保險關系的轉移而全部轉移,如此才能維護勞動者完整的養老保險權益。 為了實現全國統籌總目標,首先要實現省級統籌分目標,因此社會統籌基金在確定全部轉移的基礎上可以作如下考慮:如果職保養老保險關系是在同一個省內統籌區轉移的,可以不劃轉20%的社會統籌基金;如果跨省統籌區轉移,須劃轉20%的社會統籌基金。 這樣安排是因為全國各統籌區基本建立了省級調劑金制度,養老保險關系在省內統籌區的轉移屬于同一個統籌區不同單位間的轉移,不必劃轉社會統籌基金,而將社會統籌賬戶基金歸集到省級統籌層面上,真正實現省級統收統支,有利于解開勞動力束縛,促進省內勞動力自由流動。 待完全實現省級統籌層面以后再逐步過渡到全國統籌層面,如此,更有利于建立全國統籌層面的養老保險體系。我國自2018 年建立職工養老保險中央調劑金制度以來,已經向全國統籌邁出了堅實的一步,但是在當前省級統籌還未完全建立起來的情況下,跨省統籌區須轉移20%的社會統籌基金,以平衡地區間利益,減少養老保險關系轉移接續阻力,從而贏得轉出地與轉入地的積極配合。