重大科研項目事前績效評估初探
——基于數據和證據的專家融合評估法

李寶智

為加快科技強國建設的步伐，近年來政府部門持續加大財政科研資金投入，其中重大科研項目是關鍵載體。外部政策和科技創新的內在要求均對科研項目績效管理提出了新要求，事前評估對于重大科研項目有效績效管理至關重要。本文首先分析了重大科研項目事前績效評估的重要意義，進而結合重大科研項目特點，提出了基于數據與證據的專家融合評估方法，構建了“財務+組織管理+研發+產出”的四維評估框架，在此基礎上明確了事前績效評估的重點。為我國開展重大科研項目事前績效評估探索了經驗，對其他財政項目事前績效評估工作亦有借鑒作用。

一、引言

當前正值我國深入實施創新驅動發展戰略，加快建設科技強國的關鍵時期。十九屆五中全會提出堅持創新在我國現代化建設全局中的核心地位，把科技自立自強作為國家發展的戰略支撐，面向世界科技前沿、面向經濟主戰場、面向國家重大需求、面向人民生命健康，深入實施科教興國戰略、人才強國戰略、創新驅動發展戰略，完善國家創新體系，加快建設科技強國。重大科研項目是實現科技自立自強的重要載體，是財政科技資金投入的重點，評估加強重大科研項目績效管理意義重大且勢在必行。

《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》出臺以來，財政資金績效管理的理念更為深入人心，績效評價的手段和方法更為豐富，評價結果的應用更為廣泛。全面實施預算績效管理的主要內容體現為“三個全面”，即，“全覆蓋”“全方位”和“全過程”。在構建“三個全面”績效評價體系中，樹立全過程預算績效管理是核心和關鍵。從政策角度看，財政部門印發了《項目支出績效評價管理辦法》，管理側重點在事后評價；從實踐角度看，相較事中、事后評價而言，事前績效評估的實踐相對較少、經驗相對欠缺。但開展事前績效評估是開展績效管理的重要基礎，是完善全過程預算績效管理的必修課，能一定程度克服事中、事后績效評價帶來的績效目標設定流于形式、“秋后算賬”等問題，有利于提升預算績效管理的總體有效性。

二、重大科研項目特點

重大科研項目與一般財政項目或一般科研項目相比，有著明顯區別，對其開展事前績效評估應緊密圍繞其特點，以有效優化投入、保障關鍵、防范風險。影響重大科研項目事前績效評估工作開展的特點主要如下：

1.時間緊、研究任務重。重大科研項目任務多為相關領域關鍵技術或產品開發，需要在特定周期內取得階段性技術突破，同一般科研項目相比，其任務強度、研發難度均要大的多，為避免投入分散，需優化投入結構、聚焦關鍵。

2.資金體量大、來源多元。科研任務重的特點決定了重大科研項目資金體量較大，且資金來源多元，一般包括中央財政資金、地方財政資金和企業自籌資金。資金及時、足額到位是項目順利實施的重要物質保障。

3.多以企業為承擔主體。重大科研項目最終需實現關鍵技術產業化的目標，承擔主體多為行業內的優勢企業，其中不少企業缺乏財政資金管理使用經驗。在重大資金使用上需關注是否有不符合財政資金規定的行為，資金投入重點是否聚焦關鍵，有無借科研之名行生產經營之實等。

三、重大科研項目事前績效評估的意義

重大科研項目事前績效評估是指在重大科研項目立項批復暨合同任務書簽訂前，綜合項目立項過程中提供的項目指南、項目可行性建議書、項目實施方案、預算申請書以及第三方數據等開展的旨在提升立項決策科學性、提高財政資金資助科學性和防范項目實施風險的評估活動。

（一）提升立項決策的科學性

科研項目立項科學決策應包括確保項目“做正確的事”和“正確的做事”兩個方面，過往在科研項目立項中更注重做正確的事，即明確選題方向，對正確的做事關注不夠，即如何有效實施，開展重大科研項目事前績效評估恰好有利于彌補這一不足。如，通過事前績效評估關注工作內容與技術路線是否相符、績效目標是否量化、可考核。

（二）提高財政資金使用效益

在財政資金使用方面，大多數事后績效評價后，會要求項目單位對財政資金使用中存在問題進行整改。但事已至此，往往“生米已煮成熟飯”，屬于亡羊補牢式補救，效果遠不如在項目立項前進行績效評估，提早“治未病”。開展事前績效評估，關注投入總量與項目目標是否匹配，大額資金使用是否與項目目標密切相關，在關鍵產品或技術研發上投入是否充足，有利于優化項目資金的支出結構，確保“把錢花到刀刃上”，有利于合理確定項目支持額度，提升財政資金使用效益。

（三）防范項目實施重大風險

科研項目產出具有較高程度的不確定性，從投入產出角度看是一種“風險投資”；重大科研項目參研主體較多，需要進行有效協同；研究任務分解后，還需要對技術進行有效集成。通過開展重大科研項目事前績效評估，主動服務，揭示項目組織管理風險、資金保障不足風險、技術積累不足風險，提出相應意見或建議，有利于在項目實施前通過調整實施方案防范項目實施重大風險。

四、評估的方法、框架與重點

結合重大科研項目特點和組織管理情況，開展重大項目事前績效評估時，可利用“綜合數據+專家經驗”，基于數據和證據的專家融合評估方法，本文構建了“財務+組織管理+研發+產出”四維評估框架（如圖1所示）。為提高工作效率，還應結合具體項目特點明確評估重點。

圖1 重大科研項目事前績效評估四維框架圖

（一）基于數據與證據的專家融合評估法

過往在開展績效評估評價時更多依賴專家經驗進行判斷，為進一步提升重大科研項目事前績效評估的科學性、客觀性，結合重大科研項目組織管理特點，在綜合相關數據與證據的基礎上，再由專家結合經驗進行評判。如，利用財務風險評價模型提供運營風險參考、利用第三方數據平臺提供的企業所持專利情況輔助評價企業前期技術積累、利用第三方數據平臺提供企業人員信息情況輔助評價企業研發人力資源配備。此方法可以借助客觀數據對專家經驗起到補充作用，一定程度避免專家個人好惡或信息掌握不夠全面造成的評估意見偏頗，提升評估意見的客觀性和科學性。

（二）四維評估框架

1.財務維度。資金是重大科研項目順利實施的物質條件。財務維度主要評估參研企業的財務風險、資金籌措能力、重大支出的合理性。利用企業提供的立項前的財務報告和企業財務風險評價模型，評估企業在運營上是否存在重大風險；利用企業提供的資金籌措相關說明，評估企業在地方財政配套資金、企業自籌資金方面是否能夠切實配套到位；關注大額資金使用情況，評估重大支出是否存在低效、重復情況，評估在關鍵研發環節、成果的可靠性方面投入是否充足。

2.管理維度。組織管理對促進重大科研項目順利實施發揮重要保障作用。在組織管理維度主要評估研究任務分解的合理性、相關參研單位的管理協同性、技術集成的合理性與可行性。重大科研項目實施周期較長，部分項目下設子任務較多，相應參研單位也較多，組織管理對于項目實施效率和效果有較大影響。此部分主要結合專家經驗研判是否存在組織管理不合理、技術協同不足等風險。

3.研發維度。研發能力是重大科研項目順利實施的決定因素。在研發維度主要評估企業在相關領域的技術積累情況、研發人員配備情況、項目實施方案的合理性與可行性。利用第三方數據平臺提供企業持有專利情況，輔助評價企業前期技術積累；利用第三方數據平臺提供的企業人員信息，輔助評估利用研發人員情況。綜合上述信息和企業提供的實施方案融合專家經驗，評估企業是否存在“小馬拉大車”研發能力不足的風險。

4.產出維度。促進項目提高產出質量與數量是開展重大科研項目事前績效評估的根本目的。在產出維度需評估項目產出是否偏離項目指南，項目的核心成果是否明確，考核指標是否可量化、可考核。此部分主要由行業技術專家和產業專家結合經驗研判。

（三）重大科研項目事前績效評估的重點

立足重大科研項目工作需要，對其開展事前績效評估時，在遵循四維評估框架基礎上，應把握好評估重點，避免評估工作泛化，防止項目實施“繞著問題走”“低水平重復”，以切實提高財政資金使用效益。

1.資金與目標相關性。重點評估項目預算總量、結構等與項目任務目標、工作內容及技術路線是否相符，主要支出是否聚焦在關鍵技術環節，堅決杜絕預算申請與任務實施“兩張皮”現象。

2.重大支出合理性。在重大科研項目事前績效評估上，除一般項目評估關注點外，還應重點評估大額資金使用情況，關注大型設備購置、大宗采購是否與項目研究任務密切相關，是否存在“以買代研”等“繞著問題走”的問題，是否存在擬采購設備功能與外委事項交叉重復等問題，特別關注在購置國外技術和產品方面，是否存在受限風險。

3.配套資金可靠性。對多渠道來源資金統籌考慮，重點評估地方配套資金、單位自籌資金是否已可靠落實，是否有地方政府部門相關文件、公司董事會決議等效力文件支撐。評估企業是否存在重大運營風險，財政資金是否存在安全隱患、自籌資金是否具有真實能力，是否存在財政資金被挪作生產經營方面風險。

4.項目績效可考核性。重大科研項目不僅要評估其在技術、經濟、人才培養和社會效益等方面的產出，在此基礎上還要重點評估項目核心成果是否明確，是否符合重大科研項目立項導向，成果考核指標是否量化、具有可考核性，以及項目任務書與實施方案的相符性，以確保目標任務得到合理組織實施。

科研項目產出具有較高程度的不確定性，從投入產出角度看是一種“風險投資”；重大科研項目參研主體較多，需要進行有效協同；研究任務分解后，還需要對技術進行有效集成。通過開展重大科研項目事前績效評估，主動服務，揭示項目組織管理風險、資金保障不足風險、技術積累不足風險，提出相應意見或建議，有利于在項目實施前通過調整實施方案防范項目實施重大風險。

五、結語

重大科研項目對加快建設科技強國意義重大，客觀、高效、高質量完成重大科研項目事前評估任務對評估機構提出了更高要求，需要創新工作理念和方法，對傳統評估方式進行優化，從站位高度、評估深度和獲取資料廣度等方面均應有所突破，并對發現的項目中存在的問題，積極提出改進建議和措施。為提升工作效果，在開展評估工作時，需處理好營造良好創新氛圍與通過評估工作揭示風險的關系，在已有立項資料基礎上盡量不增加項目承擔單位資料提供負擔，充分運用第三方數據，并增強數據、證據與專家經驗的融合，以提高評估結論的客觀性、科學性；注意把握全面性與重點突出的關系，在遵循“財務+組織管理+研發+產出”四維評估框架基礎上，結合具體項目特點，突出重點，以提高工作效率。

綜上，開展重大科研項目事前績效評估是促進科研績效提升的重要手段，前期相關實踐經驗積累較少，本文提出的評估方法與評估框架，是對重大科研項目事前績效評估的有益探索，也豐富了財政項目事前績效評估的實踐經驗。同時，重大科研項目開展事前績效評估仍是一項探索性較強的工作，目前圍繞評估內容搭建了框架，但具體指標的體系化、量化仍有待改進，評估方法也需要結合理論與實踐不斷完善。