教育行政權力下放：演進歷程、基本特征與趨勢展望
——以教育行政審批權為中心

劉永林

(北京信息科技大學 公共管理與傳媒學院，北京 100192)

一、引 言

黨的十九屆四中全會明確提出，要深入推進簡政放權、放管結合、優化服務，深化行政審批制度改革，改善營商環境，激發各類市場主體活力。教育領域的簡政放權，就是要讓政府在成熟的市場經濟體制中找到其恰當的位置，主要方式就是推動教育行政權力的下放和轉移。[1]教育行政權力是由國家憲法法律賦予國家教育行政機關執行法律規范、實施教育行政管理活動的權力，在促進教育公平、提升教育效能、維護教育秩序等方面發揮重要作用。教育行政權力下放是教育分權、教育領域簡政放權、“放管服”改革的引領性措施，是教育行政體制中權力分配的核心問題。深化行政審批制度改革中，教育行政權力下放既有行政審批項目的取消和下放，也有行政審批項目和其他行政權力的調整，根據權力傳導的不同路徑與特點，主要包括取消、下放和調整三類。教育行政審批是指行政主體依據行政相對人的申請，根據法律法規及政策的規定，通過發放許可證、專門執照或者給予特別的批準等方式，賦予提出申請的特定行政相對人以從事法律禁止或者限制某項活動的教育權利，或者給予特定的相對人某種特殊資格的教育行政行為。[2]眾所周知，教育行政審批包括教育行政許可和非行政許可教育審批，其中非行政許可教育審批是當前深化教育行政審批制度改革的重點，既包括政府內部管理事務的項目，還有以非行政許可教育行政審批名義變相設定的面向公民、法人或其他組織的行政許可項目。[3]深化教育行政審批制度改革是加快推動教育治理體系和治理能力現代化的基本途徑，辦好人民滿意的教育亟需以推動教育行政審批制度改革為突破口，進一步激發地方政府教育治理能力、學校自主辦學活力和社會參與辦學動力。

中共中央、國務院發布的《中國教育現代化2035》強調，優先發展教育，大力推進教育理念、體系、制度、內容、方法、治理現代化。近年來，中國政府、市場與社會的關系不斷調整，行政審批制度改革逐漸成為創新政府管理方式、規范政府權力運行的一個重要著力點，教育行政權力下放已成為推動教育領域改革的重要抓手。自2001年國務院成立行政審批改革工作領導小組，并積極穩妥推進行政審批制度改革以來，已取消、下放或調整行政審批項目近3700項。然而，60年來，尤其是近20年中國教育行政審批改革減權限權、去冗歸位、破枷清障、鋪路搭橋的自我革命中，盡管持續性大幅度地壓減行政許可和整治各類變相審批，卻仍然存在教育發展活力激發不夠、教育改革受到制約等諸多問題。新時期，聚焦構建服務全民終身學習的教育體系，進一步提升教育行政權力配置的科學性與合理性，加快推動以教育行政審批制度改革為核心的教育領域行政權力下放，必將真正釋放深化教育綜合改革的活力。縱觀教育領域行政權力的下放歷程，以教育行政審批事項取消、下放和調整為主的教育行政審批改革是教育行政權力下放的主要路徑，是管窺中央和地方層面教育行政權力下放的主要窗口。文章以教育行政審批權為中心，全面梳理教育行政權力下放的演進歷程，概括總結教育行政權力下放的基本特征，在教育改革規律、權力下放問題與教育實踐訴求等基礎上，勾勒未來教育行政權力下放藍圖，助推構建“政府管教育、學校辦教育、社會評教育”的新型關系。

二、演進歷程：梳理教育行政權力下放的歷史脈絡

60年來，中國教育行政權力配置重點從教育教學管理權逐漸擴大到其他教育行政權力，中央向地方教育行政權力轉移進程不斷加快，地方政府管理教育事業的職權不斷強化，教育領域活力不斷釋放。

(一)起步探索階段(1958—1981年)

新中國成立初期，“集中統一、以條為主”的教育行政權力配置模式客觀上限制了地方政府和社會參與辦學的積極性，“央地”權力配置與“政學”關系重構問題引起黨中央的高度關注，毛澤東同志也因此提出“應當在鞏固中央統一領導的前提下，擴大一點地方的權力”。[4]在這一背景下，教育行政權力下放進入起步探索階段。

1958年8月，中共中央國務院發布《關于教育事業管理權力下放問題的規定》，首次明確規定了教育事業管理權力下放的主要原則和具體事項，這為地方政府和社會參與辦學松了綁。但由于國家層面并未形成有序、長效的權力調整機制，在權力下放的節奏把握、范圍控制、規范約束等方面的經驗有限，導致政策實施出現了較為嚴重的偏差。因此，1963年中共中央國務院發布《關于加強高等學校統一領導、分級管理的決定(試行草案)》，明確指出對高校實行中央統一領導，中央和各省(自治區、直轄市)兩級管理的制度，實踐證明這次權力配置的調整是正確的、有效的。[5]1966—1976年，受“文化大革命”影響，教育行政權力的下放或調整幾乎停滯不前?！拔幕蟾锩苯Y束后，國家教育行政管理重回“統一領導，分級管理”時代。

這一階段的“央地”權力配置和“政學”關系重構問題已提上國家議事日程，但受國家大環境的影響，教育行政權力改革在集權與放權之間切換、徘徊，在艱難探索中前行。

(二)逐步推進階段(1982—2000年)

1982年開始，教育領域實施簡政放權改革和教育權再分配，權力重新配置范圍由教育教學管理權擴大到其他教育行政權力，教育行政權力下放在教育管理體制調整過程中逐步推進。

1982—1991年，教育行政領域改革以合理劃分中央和地方政府教育管理權力，逐步擴大省級政府教育決策權和統籌權為目標，并通過轉變政府職能、壓縮審批環節時限及大幅精簡機構和人員實現“簡政、放權、讓利”。1992年，政府開始推動社會主義市場經濟體制改革，政府管理從微觀、直接管理轉向宏觀、間接管理，以教育行政審批制度改革為重點的教育行政管理改革也由此開始。1993年發布的《中國教育改革和發展綱要》明確提出要改革“包得過多、統得過死”的體制，建立起與社會主義市場經濟體制、政治體制和科技體制改革相適應的教育新體制。1994年發布的《關于〈中國教育改革和發展綱要〉的實施意見》進一步指出，高等教育逐步實行中央和省級政府兩級管理，以省級政府為主的體制，要逐步擴大省級政府的教育決策權和統籌權，[6]這為教育行政權力下放指明了方向。1998年實施的《高等教育法》從法律層面明確規定了“央地”“政?！敝g的權責關系，堅持了擴大地方政府的高等教育管理權和高校的辦學自主權導向，這也奠定了教育行政權力下放的主基調。同年，國家教育委員會正式更名為教育部，機構職能劃出12項、劃入6項。其中，實施設立?？茖W歷教育普通高校的審批權等4項審批權下放到省級政府；博士學位授予單位的博士生指導教師的審批權和學校副校級(不含副校級)以下領導職務任免管理權下放到教育部直屬高?；蚩蒲袡C構。2000年1月國務院辦公廳印發的《關于國務院授權省、自治區、直轄市人民政府審批設立高等職業學校有關問題的通知》，明確指出：“國務院授權省級政府審批設立的高等職業學校不包含師范、醫藥類高等職業學校以及由國務院有關部門和單位舉辦的高等職業學校?！盵7]

這一階段，教育行政權力下放有兩種方式，一是通過國務院機構改革將國家教育行政部門職權轉移到地方；二是通過制定法律與政策對教育行政權力下放進行強化和確認。這兩種方式在重置“央地”教育行政權力和確認教育行政權力下放的同時，也為下一個階段教育行政權力下放奠定了堅實基礎。

(三)全面推進階段(2001—2012年)

2001年，國務院印發的《關于行政審批制度改革工作實施意見的通知》明確指出“堅決取消不符合政企分開與政事分開原則、妨礙市場開放與公平競爭以及實際上難以發揮有效作用的行政審批”，[8]這標志著國家行政審批制度改革正式拉開序幕，教育行政部門也開始了大規模集中取消、下放和調整行政審批項目，教育行政權力下放由此進入全面推進階段。

2003年7月，教育部印發《關于加強依法治校工作的若干意見》，明確強調各級教育行政部門需按照依法治教和依法治校的要求，切實落實和維護學校的辦學自主權。同年8月通過的《中華人民共和國行政許可法》首次對行政許可的設定、實施和監督作出規定，這為中央取消和調整不合理的教育行政權力提供了法律依據。2004年3月發布的《全面推進依法行政實施綱要》明確要求減少行政許可項目、規范行政許可行為、改革行政許可方式。同年8月，國務院辦公廳印發《關于保留部分非行政許可審批項目的通知》，保留了包括10項教育行政審批項目在內的非行政許可審批項目211項?；趯徤饕暯且约坝胁襟E分階段推進改革的考慮，非行政許可審批概念的提出及相關項目的保留，為下一步大幅削減行政審批項目做了鋪墊。2005年4月頒布的《實施教育行政許可若干規定》，全面規范教育行政許可的設定、實施程序和監督，標志著中國教育行政審批制度改革進入了一個加速推進的全新時期。[9]2002—2012年，國務院分6批取消和下放行政審批權，其中涉及教育行政審批權取消、下放和調整的有5批(如表1所示)，分別取消、下放和調整教育行政審批項目共計62項，其中取消56項、下放3項、調整3項。

這一階段，教育行政審批制度改革全面實施，大規模、全面集中取消不符合政事分開原則的教育行政審批權以及逐步下放和調整教育行政審批權，極大地釋放了地方政府和社會參與辦學的活力，全面依法治教和依法治校工作穩步推進，學校辦學自主權進一步擴大和落實。

表1 2002—2012年國務院取消、下放、調整教育行政審批項目情況

注：2007年國務院取消、下放、調整行政審批項目中不涉及教育類項目，故此處未列該年“處理次數”和“處理數量”。

(四)深入推進階段(2013年至今)

黨的十八屆三中全會提出全面深化改革，教育領域綜合改革進入新階段，國家繼續聚焦教育行政權力配置的科學性與效率性問題，以深入推進教育行政權力下放為著力點，全力推動簡政放權升級和全面深化“放管服”改革，教育領域綜合改革取得突破性進展。

2013年，國家層面相繼出臺和發布《國務院機構改革和職能轉變方案》《關于全面深化改革若干重大問題的決定》《關于嚴格控制新設行政許可的通知》等重要文件，并就取消、下放或調整行政審批事項作出一系列部署，這為教育行政權力下放營造了更加寬松的環境，提供了更加強大的助力。2014年4月，國務院印發《關于清理國務院部門非行政許可審批事項的通知》，要求清理非行政許可審批事項，不再保留“非行政許可審批”。2016年5月，國務院發布《關于印發2016年推進簡政放權放管結合優化服務改革工作要點的通知》，再次提出要持續簡政放權，擴大高校和科研院所自主權。在此大背景下，2013—2019年，國務院連續取消和調整10批次行政審批項目，涉及教育類行政審批項目8批次、20項(如表2所示)。雖然2017年、2018年、2019年未取消、下放教育行政許可事項，但取消了部門規章設定證明事項10項和部門規范性文件設定證明事項12項。與此同時，全國范圍內的省市級地方層面的簡政放權也深入推進，比如2019年6月4日，濟南市人民政府頒布《關于將部分市級行政權力事項調整由章丘區實施的決定》，通過委托和下放的形式將高中階段教師資格認定，中等職業學校專業停辦備案、學生申訴、專業開設審核等10項市級行政權力事項調整下放到區一級實施；2020年9月15日，遼寧省出臺《關于取消下放調整一批省級行政職權事項的決定》，明確指出下放5項“對違反《遼寧省學前教育條例》行為的處罰權”至市級教育部門。

這一階段以深入推進“放管服”改革、提升政府效能為重點，以前所未有的力度、速度和廣度，高頻次定向取消和下放教育行政審批權，突出解決教育行政權力下放不徹底、教育行政審批項目明減暗增等問題，同時著力強化放管結合、優化服務，致力于系統、全面和科學地推進教育行政權力下放。

表2 2013—2019年國務院取消、下放、調整教育行政審批項目情況

三、基本特征：歸總教育行政權力下放的邏輯動因

堅持政府主導、充分調動廣大人民群眾的積極性是中國辦教育的重要經驗，也即政府始終堅持抓住各級各類教育發展中的關鍵環節、重點問題，辦好人民滿意的教育。[10]從60年的教育行政權力下放歷程中發現，教育行政權力下放主要遵循教育發展改革的基本規律，突出以教育行政體制改革為基本動力，堅持自上而下、由外而內的基本路徑。

(一)權力下放歷程同步經濟社會發展

行政權力下放就是重構政府與市場關系前提下的政府職能再定位，凸顯市場配置資源的決定性作用，糾正政府職能的缺位、錯位、越位，旨在激發市場活力與社會創造力，[11]著力優化經濟社會發展的制度環境。從60年教育行政權力下放的歷程看，不論是國家機構改革中教育權責的調配或政校關系的重構，還是行政審批事項的直接取消、下放或調整，均圍繞著適應經濟社會發展這條主線展開，尤其是1993年以后的教育行政權力下放，是伴隨著社會主義市場經濟體制改革以及與之相適應的教育管理體制改革的實施而推進的。1998年，中央為加快推進社會主義市場經濟發展，盡快結束專業經濟部門直接管理企業的體制，實施了新一輪的國務院機構改革，國家教育行政機構更名放權，劃出職能12項(其中下放行政審批項目4項)。2002至2012年，以轉變政府職能、減少行政審批、提高行政效率、促進經濟發展為目的，國家層面的行政審批制度改革進入實質性階段，取消、下放和調整2500余項行政審批項目，其中教育行政審批項目62項。2013年以來，在新時期全面深化改革戰略部署的背景下，新一輪的簡政放權、“放管服”改革成為全面深化改革的“先手棋”和轉變政府職能的“當頭炮”，教育行政審批項目下放提速，2013—2015連續三年年均下放2個批次以上?？傮w而言，國務院從2002年的4000余項行政審批項目銳減到2016年的770項，精簡幅度達到80%，教育行政審批項目也從91項大幅削減至9項，適應了國家經濟社會發展的需要。同時也應注意的是，當前教育行政權力下放在政策落實、社會參與、制度建設、監管效能等方面仍然面臨著一系列現實挑戰，教育行政權力下放基本都回避了《行政許可法》關于行政許可調整設定的評價制度，暫未形成法治化的改革模式。[12]

(二)權力下放節奏反映教育發展規律

教育行政審批制度改革是教育行政權力下放的關鍵舉措，其改革的歷程也是教育行政權力下放的歷程，能夠較全面地反映教育行政權力下放的主要特征。綜覽教育行政審批項目取消、下放和調整過程，整體呈現出數量由多到少、速度由慢到快和難度由易到難的特點。2002—2016年，在國務院取消、下放和調整行政審批項目16批次中，涉及教育行政審批項目的達13批次，具體為2002年1批(10項)、2003年1批(15項)、2004年1批(20項)、2010年1批(9項)、2012年1批(8項)、2013年3批(4項)、2014年3批(7項)、2015年3批(6項)和2016年1批(3項)(如表3所示)，取消、下放和調整的整體速度明顯加快。同時，取消、下放和調整行政審批項目逐漸減少，主要由于改革已觸動個別利益、涉及深層利益，推進難度加大所致。2017年、2018年和2019年國務院均未再下放教育行政審批項目，目前中央層面所保留的9項教育行政審批項目[13]已是核心利益項目或應當保留的項目，難以再有突破?？傮w而言，為適應深化教育領域改革和發展教育現代化需要，教育行政權力下放體現出了“應放盡放”和“張弛有度”的特點。顯然，推進以行政審批制度等為代表的一系列改革僅是破題之舉，而非根本之策。[14]當前，中國教育的發展越來越需要通過改革來釋放活力和增加動力，教育發展形勢與任務要求教育行政審批制度改革不能半途而廢、也不能滯后掣肘，亟需從過去減少審批事項、壓縮審批時限、合并審批環節等簡單的數量調整，轉向關注教育行政審批服務整體效能的質量提升，以保障深化教育領域綜合改革措施落地見效。

表3 2002—2019年國務院取消、下放、調整行政審批項目中的教育類項目情況

注：(1)表3中2013—2014年國務院取消、下放、調整行政審批項目每年為3批次，其中涉及教育類項目的每年為2批次，故表2中“處理批次”分別為“2”；(2)表3中2017—2019 年“國務院處理批次”是每年1批次，分別為第17、18、19批次，其中國務院取消、下放、調整教育行政審批項目情況均為“0”，故表2中2017—2019年國務院取消、下放、調整教育行政審批項目情況的“處理批次”均為“0”。

(三)權力下放方式凸顯自上而下模式

權力的劃分、配置及其改革可分為橫向與縱向兩個維度。[15]除了國家機構改革中教育行政權力的取消和橫向配置調整之外，教育行政權力下放主要是教育行政權力的縱向配置調整，這種調整旨在解決“央地”教育行政權力“頭重腳輕”、學校辦學自主權不夠和社會參與辦學動力不足等問題。以問題為導向的教育行政權力下放模式，涉及縱向各層面、橫向各條線以及政府、社會和學校各主體之間利益的深刻調整，其運行關鍵在于頂層設計和高位推動。從歷次教育行政權力下放的實踐看，教育行政權力下放主要有兩種途徑，一種是以行政管理體制綜合性改革為突破，通過較大規模的政府機構改革，推動行政權力下放和調整。改革開放以來，中央層面聚焦政府職能轉變，相繼在1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年、2013年、2018年進行了8次較大規模的國家機構改革，國家教育行政部門職能在經過歷次調整后，一些行政審批權力被下放到省級部門。另一種就是在國家機構改革完成及行政管理體制優化的背景下，重啟行政審批制度改革，重新梳理和界定政府部門的權責，國家推動教育領域“放管服”改革以及清單管理制度，在中央教育行政權力的取消、下放和調整中，逐步重構政府、市場、學校與社會之間的新型關系。上述兩種教育行政權力下放遵循了自上而下的模式，主要由國家層面整體推動，逐級延伸至地方各級政府，直至各級各類學校和各相關行業。當前中央層面的教育行政權力下放及“放管服”改革總體效果向好，但仍需地方層面的壓力傳遞和放權“接棒”，同時在一定程度上轉變改革的效率主義取向和解決“放管服”不協同的問題。

(四)權力下放事項主動回應社會訴求

在教育行政權力下放歷程中，不僅存在國家自上而下強力推動教育行政權力下放的“明線”，還隱藏著教育行政權力下放主動回應社會訴求這條“暗線”，存在著自上而下和由下而上的互動。隨著教育領域綜合改革的深入，由國家單獨推動權力下放的模式在發生變化，由社會各個層面共同呼吁放權以解決教育問題的情況逐漸增多。在國家治理體系和治理能力現代化的背景下，教育領域的利益相關主體，通過正式與非正式的途徑反映訴求，推動教育行政權力下放的作用愈來愈明顯。深化行政審批制度改革也總是聚焦群眾需求和群眾反映的突出問題，通過寓管理于服務、以監管促轉型，持續提升教育治理能力，更好地滿足人民群眾對優質教育的需求。[16]整體上，伴隨著中國政治民主化進程，人民群眾對教育的訴求正在成為教育行政權力下放的重要推力。比如，重點學科評審長期存在諸多亂象，社會上要求取消重點學科評審的呼聲不斷，[17]為此，國家于2014年發文正式取消了國家重點學科審批。再比如，高等教育領域持續關注的高校教師職稱評審權下放問題，在高校和教師不斷呼吁下，教育部于2017年出臺文件要求下放包括職稱評審權在內的一系列人事自主權，[18]同時聯合多部門印發《高校教師職稱評審監管暫行辦法》，明確提出將高校教師職稱評審權直接下放至高校。還有，聚焦“中小學校管得太多、干擾太多、激勵不夠、保障不夠”等突出問題，教育部等八部門于2020年9月15日聯合出臺《關于進一步激發中小學辦學活力的若干意見》，進一步擴大中小學教育教學自主權、人事工作自主權和經費使用自主權。盡管不同層面教育行政權力下放事項在滿足人民群眾對教育的需求上初見成效，但以審代管、重審批輕監管等問題還未根本扭轉，無利不管、放而脫管等現象依然存在，有些已取消的教育審批項目的事中、事后監管措施跟進不及時，群眾難以充分享受到改革所釋放的紅利。

四、趨勢展望：勾勒教育行政權力下放的未來圖景

“十四五”時期，進一步優化教育行政管理體系仍是深化教育領域綜合改革的“主旋律”，應以構建全民終身學習的現代教育體系為契機，助推教育行政權力下放順應經濟社會發展趨勢、更加注重上下協同推進、更加突出改革問題導向、加強“放管服”一體化推進。

(一)順應經濟社會發展趨勢，主動發揮教育引領作用

經濟形態的變革會相應地帶動社會其他維度的變革，也必然要求教育發生變革。[19]中國教育發展不平衡不充分，還不能完全適應國家經濟社會發展和人民群眾日益增長的新要求、新期盼。當前，順應和緊跟經濟社會發展趨勢是教育改革與發展取得實效的重要前提，也是教育行政過程必須遵循的一個基本原則。面向中國教育現代化2035，未來10—15年教育現代化發展的目標是建成服務全民終身學習的現代教育體系、普及有質量的學前教育、實現優質均衡的義務教育、全面普及高中階段教育、顯著提升職業教育服務能力、明顯提升高等教育競爭力、殘疾兒童少年享有適合的教育。新階段，全面助推各階段教育和各類教育形式而共同發力是中國教育發展的基本路徑。教育行政權力下放作為促進教育改革發展的重要舉措，應當主動適應教育改革發展的需要，以推動國內經濟社會發展為現實目標，推進教育領域改革政策落實為主要任務，引領教育領域“放管服”改革。在目標上，更加強調促進教育公平、提升教育質量、增加教育投入與加強教育治理，更加注重在保障社會民生的同時促進就業與經濟增長，通過教育行政權力的合理下放平衡國家、社會、個人在教育問題上的價值取向。[20]在方式上，教育領域綜合改革與教育引領作用發揮，必須堅持在法治下推進改革、在改革中完善法治，更加凸顯法治思維和法治方式，著力推動修改《行政許可法》《實施教育行政許可若干規定》，以剛性的制度管權限權，激活行政許可評價制度，增強改革的合法性與權威性。[21]在內容上，更加注重教育行政權力下放的適切性和緊迫性，全面梳理教育行政審批的類型，在取消非行政許可審批和下放教育行政權力的同時，加大力度清理整治以備案、登記、注冊、年檢、認定、認證、專項計劃、征求意見等形式的變相設置審批，進一步清理與規范教育行政強制、行政處罰、行政確認、行政檢查、行政證明等其他權力事項。

(二)更加注重上下協同推進，主動適應教育發展需求

教育行政權力下放既要中央層面高位推動和強力實施，也需要政府系統內部省級以下各級地方政府的縱向聯動，還需要政府系統外市場與社會力量的橫向互動，從而全面、主動、精準適應教育發展需求。面向中國教育現代化2035，進一步優化教育領域綜合改革的頂層設計，統籌推動與地方政府、市場和社會的協同改革與發展，亟需從兩方面發力。一是地方政府層面，在中央大幅取消、下放和調整教育行政權力的同時，省級政府應充分發揮教育統籌權，著力轉變教育行政職能，加快省級教育行政權力尤其是省一級的教育行政審批權的清理與規范工作，形成中央和地方教育行政權力下放的互動局面，突出系統集成，提升整體效能。當前，教育行政權力下放應當作為省級政府教育領域“放管服”改革的重點任務，在全面清理與規范省級教育行政審批項目的基礎上，整體謀劃和協同推進，對于下放哪些權力、什么時候下放、下放到哪個層級、通過什么方式下放等都要提前做好整體設計，精準發力，綜合施策，切實收割和遞延中央教育行政權力下放持續向好的改革紅利。二是市場與社會層面，堅持政府主導、社會多元參與，堅持人人盡責、人人享有，更加注重滿足基層對權力下放的需求，更加注重市場對權力下放的需求，更加注重社會對于放權的評價和認可度，使得教育改革與經濟社會發展相適應、與人民群眾期待相契合。比如，民辦學校分類登記與審批的一些法律法規已難以回應民辦教育新法新政落地的訴求，[22]就應根據現實需要做出與時俱進的調整，以促進民辦教育高質量發展。面向市場與社會的教育發展需求，推動全面科學的權力下放應堅持試點先行、逐漸鋪開的路徑，在總結試點經驗教訓的基礎上進行優化調整和推廣實施，形成中央層面“自上而下”推動和地方政府與社會“自下而上”聯動的協同局面。

(三)更加突出改革問題導向，發展公平優質包容教育

《中國教育現代化2035》明確指出，堅持有教無類，保障每個人平等受教育權利，努力提供公平、優質、包容的教育。進一步深化教育領域綜合改革，推動教育行政權力下放應堅持以有效解決教育領域的突出問題以及滿足發展公平優質包容的教育需求為導向，從而實現教育各領域均衡發展。在內容上，中央層面要統籌考慮進一步完善教育部實施本科及以上教育的高校(含獨立學院、民辦高校)的設立、分立、合并、變更和終止審批等9項行政許可項目的設立條件、審批流程與監督；省級層面的教育行政權力下放，應聚焦教育公共資源的合理配置，困難人群享受同等教育權益以及學生學習權益與個性化發展，制定符合地方教育和經濟社會規律的教育行政權力下放路線圖，優先取消和調整影響公平競爭的審批、類子項式的隱性審批、功能相近的審批、權力尋租空間大的審批、實施成本畸高的審批。[23]在實效上，高質量的教育改革和發展要從取消、下放和調整教育審批項目逐漸轉為規范審批行為和優化權責配置，中央和地方兩個層面同步落實國家行政許可標準化指引規范，構建涵蓋行政許可“全事項、全過程、各環節”相互協調配套的標準體系及其實施、監督與評價體系，規范與引導教育行政機關依據法律法規，運用標準化方法與技術，創新審批流程、減少審批環節和提高審批效率，從而約束教育行政權力、規范自由裁量權，優化外部制度環境，保障在教育資源有限的情況下各相關主體競爭機會公平，確保教育資源的均衡配置。在技術上，重視技術變革和制度創新驅動下的教育行政權力下放機制建設，通過新一代信息技術的快速滲透和普及搭建政府、市場、社會的教育信息資源共享新平臺，強化部門橫向協作和多級縱向聯動，激發教育行政權力下放的新動力。[24]

(四)加強“放管服”一體化推進，充分有效釋放改革紅利

當前的教育領域改革既有基層落實的“最后一公里”問題，中間層次的“中梗阻”問題，也有國務院部門“最先一公里”問題。[25]教育領域“放管服”改革是一個有機整體，必須一體化推進，提升整體效能。堅持共建共治共擔共享的基本原則，破解深層次的教育體制機制弊端，首先要在“放”上下更大功夫，既要做好簡政放權的“減法”，又要在創新政府管理上破難題；既要善于做加強監管的“加法”，還要善于做優化服務的“乘法”，[26]真正做到審批更簡、監管更強、服務更優，匯聚“放管服”三位一體改革合力。教育領域的“放權、監管、服務”是“三位一體、層層遞進”的辯證統一關系，各個環節和要素相互關聯、不可分割。在目標上，以全面深化“放管服”改革一體化推進，“全面建設國際化、法治化、便利化的國際一流營商環境”為契機，持續推動教育領域的簡政放權、監管創新、優化服務，全力打造一流的教育服務市場環境、競爭環境和公共環境。[27]在思路上，把監管與放權放在同等地位同時推進，實現從“重審批輕監管”向“減審批強監管”轉變，推行“雙隨機、一公開”監管、信用監管、公平公正監管、“互聯網+監管”，在監管中強化行政程序制約、行政裁量約束、監管信息披露、監管成效督查、監管制度供給等。[12]在方法上，在教育行政權力下放過程中，應當以透明、回應、公平為核心價值理性，樹立教育治理理念，推進依法治教和依法治校，聚焦社會關注的第三方教育評價，加強和改進教育評估監測，并持續推動政府評與社會評相結合；加強督導與問責，讓教育評價與督導更好地服務于學校、教師和學生發展，從而充分有效地釋放改革紅利。

注釋：

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[7]國務院辦公廳關于國務院授權省、自治區、直轄市人民政府審批設立高等職業學校有關問題的通知[J].中華人民共和國國務院公報,2000(7).

[8]國務院批轉關于行政審批制度改革工作實施意見的通知[J].中華人民共和國國務院公報,2001(33).

[9]孫霄兵,黃興勝.教育行政審批制度改革的回顧與思考[J].教育發展研究,2006(1).

[10]孫綿濤.當代中國教育改革的基本經驗[J].現代教育管理,2015(4).

[11]張占斌,孫飛.改革開放40年:中國“放管服”改革的理論邏輯與實踐探索[J].中國行政管理,2019(8).

[12]成協中.“放管服”改革的行政法意義及其完善[J].行政管理改革,2020(1).

[13]中華人民共和國教育部.教育部行政許可事項清單[EB/OL].http://www.moe.gov.cn/jyb_zwfw/fwxx_xzsp/xzsp_fwqd/201702/t20170209_295923.html，2021-02-11.

[14]宋世明,王君凱.我國政府機構改革歷程與取向觀察[J].改革,2018(4).

[15]謝愛磊.權力下放等于重心下移嗎?——一個基于香港大學管治結構變革的案例研究[J].復旦教育論壇,2013(6).

[16]龍海波.深化行政審批制度改革的分析框架與總體思路[N]. 中國經濟時報,2017-03-09.

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[18]周海濤,劉永林.地方高校人事自主權亟待落到實處[J].高等教育研究,2018(1).

[19]褚宏啟.中國教育發展方式的轉變:路徑選擇與內生發展[J].華東師范大學學報(教育科學版),2018(1).

[20]李立國,平思情.國際視野下的教育發展政策走向[J].國家教育行政學院學報,2017(3).

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[22]劉永林.民辦學校分類登記法律體系構建:主要進展、實踐訴求與優化路徑[J].浙江樹人大學學報(人文社會科學),2019(2).

[23]渠瀅.問題導向下行政審批制度改革精準化研究[J].中共中央黨校(國家行政學院)學報,2019(2).

[24]張占斌,孫飛.改革開放40年:中國“放管服”改革的理論邏輯與實踐探索[J].中國行政管理,2019(8).

[25]李克強.在全國深化“放管服”改革轉變政府職能電視電話會議上的講話[J].中國行政管理,2018(8).

[26]賈元洪.不斷把“放管服”改革推向縱深 促進經濟社會持續健康發展[N].克孜勒蘇日報(漢),2018-06-30.

[27]李軍鵬.十九大后深化放管服改革的目標、任務與對策[J].行政論壇,2018(2).