政府與市場：近代官廳金融監督制度設計疏論

肖高華

摘 要： 在金融監督近代轉型中，朝野從銀行監督、證券監督、保險監督等方面提出了諸多官廳金融監督制度主張。雖然不同歷史時期因政權更替等因素政府對金融市場的監督力有強弱之別，但時賢官廳監督主張大體上均蘊含著國家權力與市場權利的價值訴求。這些不但為當年金融監督制度體系的構建提供了一定的輿論準備與智力支持，而且能為當前我國金融領域中實現“政府有為”與“市場有效”提供某些有益的參考。

關鍵詞：金融監督;國家權力;市場權利;近代中國

文章編號：2095-5960（2021）06-0048-09;中圖分類號：F832;文獻標識碼：A

官廳金融監督是政府運用國家權力對金融市場進行合理調控的重要手段，近代不同時期國家政治權威有所差異，但朝野都較為關注政府對金融領域的監督，并從不同角度提出了多種金融監督主張。金融監督無疑是近年來學界的研究熱點，代表性成果有萬立明的《近代中國銀行監理官制度的發展軌跡及其啟示》、劉平的《近代中國銀行業監理官制度述論》、鄒進文的《近代中國證券監管思想的演變探析》、蘭日旭的《近代中國銀行監管體系探析——基于政府與銀行公會的視角》。然而以往研究較為集中于政府層面的金融監督實踐，對政學兩界官廳金融監督思想的研究較為薄弱，尤其是對其背后蘊含的國家權力與市場權利之間的張力關注不足。本文以政府與市場關系為視角，對近代不同時期的金融監督制度主張進行系統的考察與分析，以深化對金融監督近代轉型的認識并為金融市場中實現“政府有為”與“市場有效”提供某些借鑒。

一、近代官廳銀行監督制度設計

清末財政清理中，政府對銀錢業的監督提上了議事日程。如度支部道：“若無管理之規條，恐各項銀行必致自為風氣，則財政仍無整齊之日”。[1]此時雖無專門性銀行監督法規，但頒布了《大清銀行則例》等，政府對銀行的監督開始啟動。清末時期官廳銀行監督的目標是使國家權力介入銀錢業市場，確保政府財政收入，呈現出市場權利服從國家權力的傾向。北洋時期雖然中央政府權威式微，但頒布了《各省官銀錢行號監理章程》《中國銀行監理官服務章程》等，對國家權力與銀行市場權利進行了某些規定。與清末時期相比，北洋政府介入銀行市場的目標更在于避免市場運行風險。因國家權力不足，再加上一戰期間中國有一個短暫的經濟發展機遇，政府對銀行監督的力度下降。國民政府時期，銀行業存在巨大金融風險，加之中央政治權威有所增強，加快了銀行監督的步伐，頒布了《金融監理局組織條例》《金融監理局檢查章程》等，政府力圖強力介入銀行市場。近代不同歷史時期皆注重銀行監督法律法規建設，銀行監督制度體系得以初步構建。

就銀行監督主體而言。清末時期的銀行監管主體機構為度支部，“總分各行須造報營業資財，切實報告，由總行呈送度支部查核”。[2]清廷改戶部銀行為大清銀行，并厘定了各銀行則例，確立了大清銀行的中央銀行地位，以加強政府對銀行市場的監督。除度支部之外，中央銀行對銀行市場有一定監督權。當然，此種監督還剛萌芽，且與度支部之間的監督權限不清。北洋時期對銀行的監督權歸屬財政部、幣制局。財政部代表國家權力綜合考核各銀行，派員進行稽查。當然，財政部的監督側重于行政管理方面，而貨幣市場監督則由幣制局負責。國民政府建立之初設立金融監理局，其第一科負責對銀行業的監督。金融監理局被撤銷后對銀行業的監督由錢幣司接管。[3]抗戰時期，對銀行的監督由財政部監督向由財政部與四聯總處共同監督轉變。此外，通過財政部的授權，中央銀行、省財政廳成為銀行監督機關。[4]銀行監督從財政主管機關監督向財政主管機關與中央銀行混合監督轉變，有益于財政監督與金融監督的分離。

就銀行監督客體而言。晚清時期度支部對各銀錢業實行統一監督，既包括新式銀行又涵蓋錢莊、錢鋪、票號等，且注重加強對專業銀行的監督。北洋時期注重銀行準入退出、貨幣發行、業務經營等方面的監督，對有導致金融風險之處即予以懲罰，且外商在華銀行納入了官廳銀行監督范圍。國民政府時期，有關銀行章程則例之審核、銀行業務及財產事項之檢查等都屬于銀行監督范圍。國民政府強調對貨幣的監督，意在整頓紙幣發行混亂的局面。

在銀行監督近代轉型中，時賢從銀行監理官、中央銀行監督、貨幣發行監督等監督主體、監督客體方面，就國家權力如何監督銀行市場進行了深入探討。

關于銀行監理官制度設計。清末財政清理中國家權力開始強力介入銀行市場，銀行監理官制度應運而生。在銀行監理官制度實施之前曾短暫地實施過銀行考察員制度，由財政部、商部各派一人擔任。1908年，度支部奏請派遣監理官，銀行考察員制度廢止。監理官有權隨時檢查大清銀行總行及其分行的現金、賬簿等。度支部作為銀行監督機關可隨時派員與銀行監理官一同查核。在派駐銀行監理官之前，對銀行業的監督由財政監理官兼理，自設立銀行監理官后“所有各省財政監理官，均毋庸監管銀行事，以專責成”[5]，萌發出財政監督與金融監督分離的趨勢。銀行監理官制度的啟動，體現出國家權力對銀行市場的監督有所強化。銀行監理官制度為北洋政府所繼承，監理官承財政總長之命監督銀行事務，隨時檢查銀行之簿記、金庫、準備金狀況、票據等。銀行監理的范圍包括一般銀行、專業銀行、外商及中外合資銀行。[6]國民政府時期對銀行監理官制度反而不夠重視，只在農商行等少數銀行實施，雖后來派遣范圍擴大到各省銀行，但到抗戰后期銀行監理官制度被廢止。

對于銀行監理官制度輿論界有著不同的看法。一種觀點認為，銀行監理官制度在銀行監督中發揮了重要作用，“對于銀行本身有很大的利益”“對于國家社會也有很大的幫助”。[7]另一種觀點認為，銀行監理官的作用有限，不能把銀行監督的重任寄托于其身上。[8]在近代銀行監理官曾在事前審核銀錢行莊放款業務、事后抽查銀錢行莊放款用途等方面行使監督職權，對于加強政府對銀行市場的監督、促使銀行業務納入正軌，發揮了某些積極作用。當然，銀行監理官畢竟因數量有限，難以對全國廣大區域的各銀行實施監督，再加上有些監理官素養不足等因素，難以取得令人滿意的效果，因而國民政府時期最終被廢止。

關于中央銀行監督制度設計。中央銀行監督屬于現代金融監督范疇，清末時期，胡燸棻、宋育仁、容閎等人建議設立中央銀行來強化國家權力對銀行市場的監督。胡燸棻主張在京城設立歸戶部管理的官家銀行，在省會或通商碼頭設立由藩司經理或關道總核的分行。宋育仁上奏提出設立國家銀行，以便解截支撥各款統歸國家銀行，不致有出納經手之侵漁等弊。容閎主張賦予國家銀行稽查分行的權能，“如各行有違例情事，可派委員至總行查賬”。[9]清末時賢已表達出實行中央銀行監督之意，由中央銀行代表國家行使對各銀行的監管職權。清末財政清理期間中央銀行監督主張不斷提出，說明政府對銀行市場的監督受到普遍關注。當然，因清廷覆滅的中央銀行監督并未能真正付諸實施。

北洋時期中央政治權威弱化，政府對金融市場的監督力下降，中央銀行監督并未提上政府議事日程。當然，鑒于銀行市場混亂，存在著極大的金融風險，少數輿論界人士認為“國家萬不能不監核而操其大權”[10]，主張將分散在各地的抵押銀行、勸業興業銀行等組織起來，以便中央銀行實行監督稽核?？傊?，北洋時期輿論界少數人贊成由中央銀行掌握金融監管之大權，促使中央銀行監督成為整個銀行監管體系的中樞，以此來解決金融市場亂象。因政府對金融市場的監督力下降，中央銀行監督制度并未進入政府層面。

國民政府建立后，“四行”的中央銀行地位得以確立，但中央銀行監督仍不健全，金融市場依然混亂。吳承禧、章乃器等人就如何健全中央銀行監督制度提出了一些具體建議。一是貨幣發行權集中于中央銀行。吳承禧指出，中央銀行是調劑金融的唯一機關，在拯救商業銀行危險、鎮定金融恐慌、抑制信用膨脹等方面有著重要作用，我國紙幣紊亂的主因是缺乏中央銀行監督而發行鈔票的銀行太多，貨幣發行權應集中于中央銀行。[11]當年貨幣發行的銀行過多，政府難以對銀行市場進行監督，要使貨幣信用鞏固，非采用貨幣發行集中制，限制發行的資格，將貨幣發行權歸之于中央銀行不可。二是全國現金準備集中于中央銀行。章乃器主張建立強有力的中央銀行，集中全國的現金準備，適宜的運用金融力量，以保持金融市場之完整與活動，消除金融恐慌。[12]三是提高中央銀行地位使其成為調控全國金融的總樞紐。輿論界的主張，為國民政府時期中央銀行監督制度的確立與完善奠定了理論基礎。

在現代銀行制度體系中，中央銀行為銀行系統的神經中樞，負有監督商業銀行的責任。面對銀行市場的混亂局面，近代不同歷史時期朝野皆呼吁設立中央銀行或提高中央銀行地位，以強化政府對銀行市場的監督。清末時期，政府欲強化對金融市場的介入，中央銀行監督制度開始啟動，然因清王朝覆滅而終止。北洋政府對金融市場的介入弱化，中央銀行監督未進入政府考慮范圍。國民政府建立后，中央銀行監督制度正式確立。中央銀行監督制度的實施，在集中貨幣發行、集中準備金、控制市場信托等方面發揮了某些積極作用。當然，因受各種條件的限制，中央銀行監督制并沒有達到預期效果。國民政府強力介入金融市場，并沒有能有效解決政府與市場關系的問題，反而滋生了政府自身的腐敗。

關于貨幣發行監督制度設計。銀行監督客體范圍較為廣泛，在銀行監督近代轉型中朝野對于貨幣發行監督十分關注。晚清尤其是清末時期，貨幣發行異常紛亂，金融市場動蕩。時賢主張從禁用私錢、度支部發行正式紙幣、嚴禁濫發鈔票等方面來加強政府對貨幣發行的監督。一是禁用私錢。道光年間兩江總督陶澍與林則徐共同提出加強對貨幣發行的監督，主張“自鑄銀幣;適當限制洋錢;統一錢法，禁用私錢”[13]。清末時期陳璧上奏禁用私錢，并奏請劃一幣制，派欽差大臣分赴各省歸并銅幣局廠，銀幣專門由度支部總廠鑄造，各省分廠概令停止。面對銅元充斥，御史孫培元奏請一律嚴禁銅元私鑄。[14]二是由度支部發行正式紙幣。鑒于各地發行的銀錢官票太濫，隱患無窮，陳璧建議由度支部發行正式紙幣，以挽救金融混亂局面。[15]三是嚴禁濫發鈔票。鄭觀應呼吁加強對貨幣發行的監督，防止濫發鈔票，反對錢莊在準備金不足的情況下濫發銀票。他說：“商銀行所出者，必須經官驗看，核其存庫銀錢若干，始準出票若干?！盵16]晚清時期銅元充斥，導致農業耗損、工業束縛、商業虧折、債權損失等諸多弊害。[17]清末時期朝野主張加強政府對貨幣發行的監督，以改變金融市場上銅元充斥、市面紊亂的狀況。

北洋時期在政府與市場關系上金融市場獨立經營性較強，貨幣發行幾乎沒有納入政府監督范圍。國民政府建立后中央權威增強，為貨幣發行權監督提供了一定條件。時賢以“單一主義”貨幣發行理論為基礎，主張加強政府對幣制的監督。吳一夫指出，貨幣發行必須有相當數額，避免供過于求引起恐慌，同時必須采用單一發行主義，以免幣制復雜。[18]“裕孫”發文指出，銀行發行事務與營業事務應嚴格劃分，不得混淆，非有法定準備不得濫發。[19]朝野強調貨幣發行權專屬中央，嚴格限制發行總量，以調劑供求兩方之盈虛，防止偽造、變造等不正手段的發生。貨幣發行權屬于國家權力而非市場權利，但是對政府貨幣發行權也應有相應制約。從國民政府后期以政府名義濫發紙幣、造成嚴重的金融恐慌等情況來看，說明國家權力在金融市場的過度膨脹、完全忽視金融市場權利，并非解決金融市場亂象的良策。

清末時期實行“四審一罰”銀行監督制度，對銀行注銷、紙幣發行、定期報告、組織變更等審核，對違法行為進行懲罰，政府對銀行市場的監督有所強化。北洋時期大體上承襲晚清時期的銀行監督制度，但因政治權威不足國家權力難以介入金融市場。當然，北洋時期也不是一味強調政府對銀行市場的監督，而是對政府監督權與銀行經營權進行了某些界定，賦予銀行市場一定的自主經營權。國民政府時期政治權威有所強化，為國家權力對金融市場的強力介入奠定了一定的基礎。在金融監理局設置問題上雖一度遭到銀行市場力量的反對，但最終付諸實施?？箲饡r期對銀行市場的監督更為強化，政府明令“各地銀樓業應遵守中央銀行會定金價辦法公布市價，不得專由該同業私議市價”[20]。雖然近代銀行監督制度設計存在著諸多缺陷，尤其是受歷史條件的限制，穩定金融市場等訴求并沒有實現，國民政府后期反而出現嚴重的金融危機。但是，朝野對政府監督權與銀行經營權分離、中央銀行與商業銀行分離、金融監督權與財政監督權分離等方面進行了某些探索，具有一些積極價值。在這些制度主張中既注重加強政府對銀行市場的監督，又注重界定政府監督權邊界，防止政府過度干預銀行業務領域。在不同歷史階段，度支部、財政部等派出監理官隨時檢查銀行票據、現金、賬簿等項，但不能干預銀行具體的經營事務。這樣，將銀行業的經營權、利權與政府的監督權截然分開，力圖在強化國家權力的同時不損害銀行市場的效率，這對于如何達到“有為政府”與“有效市場”之間的平衡有某些參考價值。

二、近代官廳證券監督制度設計

鴉片戰爭后，魏源等人將域外公司制度介紹到中國，洋務運動期間，容宏等人更是按股份制管理模式提出《聯設新輪船公司章程》。隨著一批股份制公司的創設，證券市場開始形成。但是，域外金融資本進入中國市場，外商與國內商人的金融投機，引發了大規模的金融風潮，對證券市場沖擊巨大。如何對證券市場加以監督，成為政府迫切需要解決的問題。清末財政清理中政府對證券市場的監督增強。1904年頒布的《公司律》規定：股份公司成立和發行股份要進行信息披露，設立查賬人對股份制公司進行監督，對違反規定者予以懲罰，標志著國家權力對證券市場的監督正式啟動。

民國時期證券交易市場依然存在著諸多弊端，經營投機者有串通經紀人為預約交易、公司職員操縱本公司所發行之證券等行為，交易所經紀人有侵蝕經手費、違法私自買賣等行為，交易所及其職員有買賣本所股票、推卸賠償損失等行為。北洋政府頒布《證券交易所法》等規定：證券監督權歸屬農商部，必要時派出臨時視察員檢查證券交易所的業務賬簿等。[21]若單從法規來看，北洋政府對證券市場監督的范圍較廣，包括對證券交易所經營業務的檢查、從業人員的監管、交易所數量及場所的限制、股票交易的監管等方面。若證券交易市場有違背法令、妨害公益等行為時，農商部得采取解散、停止營業等處分。當然，北洋時期尤其是袁世凱死后軍閥割據，中央政治權威不足，政府對證券市場的監督能力自然也有限。國民政府時期，隨著中央政治權威的增強，對證券市場的監督有所強化。國民政府成立之初，證券監督權歸屬財政部金融監理局第二科。金融監督局撤銷后證券監督權由財政部錢幣司接管。此外，工商部也有一定的監督權。國民政府頒布《交易所法》規定證券交易所不得為本所股票之買賣等，在一定程度上推動了證券監督的近代轉型。

面對證券市場的亂象，近代朝野人士力主加強政府對證券市場的監督，并從以下幾個方面提出了諸多的應對建議：

其一，嚴禁股票私相買賣。在對1883年上海股市風潮進行反思的基礎上，有人發文揭露股票市場私自買賣的弊端道：“有以此為業從中取利者，則又上下其手，稍有不知市面信息之人，無不為所蒙蔽……故仆以為有害于市面者，緣其以股份為賣買也。”[22]有人發文反對股票私自買賣，建議尋求妥善辦法，以絕其弊。他說：“然使仍舊買賣，則弊終不絕，或者嚴禁代客買賣，凡欲退股者仍以原票還之公司，期以一月或半月為之另招新戶，給還原本，此外概無私相買賣之人，則一切刁猾之徒無計可施，而股份市面不敢明目張膽，如從前空盤之紛紛?！盵23]有人文指出：“故此時而欲使市面有所轉機，莫如禁止此事，與買賣空盤，一例同禁，庶事歸實際而財不虛縻?！盵24]在當年股票市場缺乏制度規范，私自買賣存在著極大弊端。因而，時賢極力揭露股票市場輾轉相授的弊端，紛紛反對股票私相買賣，以防范金融風險。

其二，嚴格審查股份制公司之設立資格。在證券市場較為規范的國家，每設立股份制公司，必呈請政府由商業主管部門派員查勘，各種事實可憑，始準創立。鑒于當年我國股份制公司極不規范，鐘天緯、鄭觀應等人極力呼吁，對于股份制公司的設立應予以嚴格的資格審查。鐘天緯指出，中國宜仿照世界上股份公司規范的國家之成例，凡立公司必經政府派人查考，酌定章程，務使總辦不能獨自掌握大權，而應以各股東公論為斷。[25]鄭觀應指出，凡創立股份制公司，必須提出申請，明確列舉股東何人、股本若干、所辦何事等事項，呈請地方政府注冊，如不注冊則屬于違法金融，有事地方政府及其官員不準辦理。[16]總之，時賢主張對設立股份公司進行嚴格的資格審查，以消除證券市場之積弊。

其三，嚴禁濫設證券交易所。當年證券交易市場極不規范，各證券交易所存在著資本薄弱、經紀人投機取巧等現象。馬寅初、穆藕初、楊蔭溥等人對如何加強證券交易監督問題進行了深入探討。馬寅初反對濫設證券交易所，主張對于那些資本不夠充足、管理及組織之不善的交易所，政府應及時予以取締。[26]穆藕初強烈要求嚴格規范證券交易，禁止非本業者作證券交易所經紀人，以便于防止行業外人士投機取巧，禁止證券交易所職員于本所私做交易以防監守自盜，禁止證券交易所交易本所股票，禁止證券交易所重要人物私設銀行以防任意挪移本所經濟，等等。[27]楊蔭溥呼吁，在《中國交易所論》一書中，提出了與穆藕初極為類似的主張。[28]總之，針對證券市場的混亂局面，時賢紛紛主張加強對證券市場的整頓，嚴禁濫設證券交易所，嚴格規定證券交易所經紀人的資格，嚴格公開證券交易所賬目。他們主張對于證券交易市場上的各種弊端，政府應及時補救或取締，以期實現證券交易市場的逐漸規范。

其四，以“專官專律”強化證券監督。清末官制改革中增強了政府對證券市場的監督，但缺乏專門性的監督機構、監督人員、監督法規，在證券監督實踐中容易出現各種漏洞。鑒于此，陳熾主張政府立“專官專律”以加強對證券市場的監管，確保股民權益。他說：“不立專官、定專律，則商情終抑，而商務必不能興?！盵29]陳熾提出的對證券市場的監督實行“專官專律”的主張，在晚清時期并沒有付諸實施。北洋時期正式頒布了《證券交易所法》， 以“專律”對證券領域中政府監督權與證券市場的經營權進行了規定。

其五，注重公債監督。公債是近代尤其是民國時期證券交易市場上的重要標的物，加強公債監督是朝野人士必須思考的問題。從政府層面上來說，當年規定財政部為商辦鐵路、廠礦等借用外債必經中央核準方可借給，“若無奏準案據，而私自借給者，無論曾否訂立合同，國家概不承認。設有事故，亦不能為之代追”[30]。張謇主張加強外債監督，防范債務風險。他說：“外債可借，但借時即須為還計，用于生利可，用于分利不可，而用之何事，用者何人，用于何法，尤不可不計?！盵31]當然，因當年國勢衰弱尤其是北洋時期政治權威嚴重不足，政府根本無法實現對公債的有效監督。但時賢提出的有關加強外債監督、防范債務風險的思想主張不乏其積極價值。

對于證券市場規范的國家而言，其股票的漲跌是以公司之盛衰為轉移，故股民會選擇較為穩妥的公司購買若干股票，股民之間不會無規范地輕易互相買賣股票;近代我國證券市場投機現象非常嚴重，股民以股票買賣為經營之道，其所注意者僅在于股票之漲跌，而于公司的盛衰均置之不問，對于股票漲落的真正原因置若罔聞。某一公司剛剛設立，股民不問公司事業之成功與否，往往一股風似的爭相購買，而股票因之而飛漲，反之一旦有人減價出售則又以為該股票暴跌，遂致減價而亦無人承受，導致出現各種金融風險，嚴重損害社會大眾利益。事實上，在證券市場嚴格規范的條件下，股民不必關注股票的價值若何，只要關注股份公司的盛衰即可，而近代我國證券市場“皆不以股票為事，而以股票之價為事”，可謂真買股者少而真買股票之價者多，造成股票市場的混亂。正如時人所描繪道：“夫至不欲分利，而惟當前股價之漲落是務，則宜其不察事之確否，人之能否利之穩否，而每一事也，人皆爭買股票以去，而創辦公司礦務者因得大售其術，而紛紛踵起也……而股份從此大壞，市面亦從此大衰。” [23]面對此種情況，時賢紛紛主張嚴禁股票私相買賣、嚴格審查股份制公司之設立資格、嚴禁濫設證券交易所、以“專官專律”強化證券監督，但若有股票投機情事，“則政府可隨時禁限之”[32]。這些證券監督制度主張，是時賢面對近代我國證券市場混亂局面，就政府應如何應對的有益思考，至今仍然具有某些參考價值。

三、近代官廳保險監督制度設計

官廳保險監督即政府對保險業成立、經營等方面的監督。清末官制改革中欲加強政府對保險市場的監督，頒布《保險業章程》等對保險業的監督機構、經營范圍、違規處罰等進行了一些規定：即保險監督機構為農工商部;保險業經營應先呈請農工商部及該管地方官立案待注冊后方準營業，保險公司或公會的市場業務財產受農工商部及該管地方官監督;農工商部注重對保險市場的事前、事中和事后監督，對違反保險法規的予以處罰。北洋政府時期頒布了《保險業法案》等，從保險監督機關、監督范圍、違規處罰等方面，就國家權力對保險市場的監督進行了規定：保險監督機關為農商部工商司，由其負責保險業務之監督檢查工作;保險監督的范圍包括準入準出之監管、兼營兼業之限制、信息披露之監管、責任準備金之監管等諸多方面;對于保險業中有偽造公定市價或以不正當之方法擾亂市價等違規行為者，政府得予以處罰。這些既為政府對保險市場的監督又為保險市場的獨立經營提供了法律依據。

國民政府時期頒布《保險條例草案》《保險法》《保險監理局組織規章草案》等，對保險市場的監督有所強化。在監督機關上，國民政府成立之初，保險監督權歸屬財政部金融監理局第二科，金融監理局裁撤后由財政部錢幣司接管保險監督權。除了財政部擁有保險監督權之外，還先后有工商部、實業部握有此項權力。工商部之下的商業司對保險業有審核及監督之權。后來撤銷工商部成立實業部后，保險監督權歸屬于實業部的下設機構商業司。雖然財政部、工商部（后為實業部）對保險監督發揮了一些作用，但并非專門的保險監督機關，監督效能還是有限。因而，在全面抗戰時期正式成立保險監理局作為專門的監督機關，體現了政府對保險市場的監督進一步加強。國民政府時期，保險監督的范圍較廣，包括準入準出的監管、經營業務監管、違規懲處等等。凡欲設立保險公司須由發起人呈請相關監督機關核準注冊，發給執照后方準營業。為監督各保險公司業務，官廳監督機關有權檢查被保險的貨物物主是否有囤積行為。

在近代保險監督制度體系創設中，時賢就政府如何介入保險市場進行了深入思考，并從以下幾個方面提出了諸多保險監督之主張。

其一，實行保險干涉主義。在世界各國所實行的保險監督中，通常有三種主要形式，即公示主義、準則主義、干涉主義。郭雨東建議在我國應以國家權力為重，實行保險干涉主義。其理由是我國保險教育未普及，保險思想不發達，為保護保險關系者——保險人、被保險人、受益人的權利起見，自以采取保險干涉主義最為妥當，以國家權力來培育市場權利。同時，他進一步對保險業的核準、經營等方面如何實行干涉主義提出了具體建議：就保險公司的核準而言，保險監督機關應根據社會情形及同業者狀況，嚴格審查保險公司或相互保險社章程、營業計劃書、計算保險費及責任準備金基礎、資金運用方法等;就保險營業監督而言，保險監督機關應對于保險業者從書面監督、實地監督及監督命令等三個方面實行嚴格監督;當保險營業遇到危險時，保險監督機關應采取填補虧損、合并或全部契約轉讓、強制管理等手段強化對保險業的監督。[33]

其二，設立專門保險監督機構——保險監理局。鑒于對保險市場的監督因缺乏專門官廳監督機構而影響監督效能，許昌齡、張素民等人積極主張設立專門的保險監督機構，以便提升政府對保險監督的效力。許昌齡對于中國保險事業改革方案提出設想，主張運用政治職能，設立全國保險事業之監理機關，務求保險機能均衡發展及保險技術之循序漸進，促使中國保險事業流暢通行。張素民指出，我國政府對于保險事業向來采取自由放任主義政策，雖然已經頒布了《保險法》《保險業法》，然其最大的缺陷是沒有一個常設的專門化保險監督機構。因此，他建議由實業部設立一個中央保險監理局，專門負責監督全國范圍內的保險事業。[34]許昌齡等人提出的設立保險監理局之主張為國民政府所采納，在某種程度上有利于加強政府對保險業的監督，防范金融風險。

其三，設置再保險機關。魏文翰主張設置再保險機關。他指出，多數保戶之保費與損失之填補，都是根據保險平均收付原則來實施的，故在某一項標的物之受保數額每一公司本身所承保者不宜過高，其超過限額的部分應為再保險，使保險市場的危險分攤，以免動搖平均收付原則。[35]在現代規范性保險市場中，再保險占有十分重要的地位。當年我國公司中雖有中國船舶保險聯合會及華商聯合公司的設立，分別為船舶和火險的再保險機關，然而再保險機構的數量及其力量有限，根本不能滿足保險市場發展的需要。因而魏文翰等人呼吁政府注重設立殷實的再保險機關，以便促進我國保險事業的健康發展。

其四，注重對在華外國保險公司的監督。鑒于當年我國對于外國在華保險公司缺乏有限監督，不利于我國保險市場的健康發展，魏文翰建議政府應注重加強對外國在華保險公司的監督。他指出，外國保險公司在我國領域內經營保險事業，其內容組織以及金融狀況若何，我國政府對此從未加以監督，可謂是對我國人民的卸責和對官員職務的瀆職。他說：“是本國政府，對于本國公司，固應監督，對于外國公司，尤應監督，其外國公司，不應因受合理之查核管理，而不滿也。”[35]在近代歷史上，保險市場基本上被歐美發達國家的保險公司所把持。然而，隨著第一次世界大戰后民族主義運動的高漲，世界各國的民族國家觀念不斷增強，因而在不斷發展保險事業的同時，也注重對外國保險公司的監督以防止保費外流。魏文翰呼吁政府應站在民族主義的高度，制定法律以加強對外國保險公司的監督，希冀減少資金外流，維護國家利益。

綜上，在近代保險監督制度體系創設過程中，時賢從實行保險干涉主義、設立專門保險監督機構——保險監理局、設置再保險機關、注重對在華外國保險公司的監督等方面提出了諸多保險監督制度主張。這些思想主張為當年國家權力對保險市場的介入提供了一定的輿論準備，對于促進保險市場的健康發展有著某些積極價值。當然，上述輿論主張大多是在全面抗戰爆發后政府對保險市場的監督不斷強化的背景下提出來的，對于保險市場獨立經營權限考慮相對不夠。

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On the Design of Financial Supervision of Government and Market in Modern

XIAO Gaohua （College of Marxist， Guizhou university of finance and economics，Guiyang， Guizhou 550025， China）

Abstract：

Many ideas of financial supervision system were put forward from the aspects of banking supervision， securities supervision and insurance supervision in the transformation of financial supervision in modern times. Although different of the government's supervision of financial markets varies in different historical periods due to factors such as regime change，these contain the value of state power and market rights generally. These not only had provided public opinion preparation and intellectual support for the construction of the financial supervision system in that year， but also provide some useful references for the realization of promising government and effective market in the current financial field of our country.

Key words ：

financial supervision;state power;market rights;modern China

責任編輯：蕭敏娜