鄉村振興戰略背景下人防體系韌性發展的探討

谷 月 萬 丹

1 四川省城市建筑設計研究院有限責任公司 四川 成都 610000

2 成都圖語城鄉規劃技術服務有限公司 四川 成都 610000

十九大提出的鄉村振興戰略重大決策部署，到2021年出臺《中華人民共和國鄉村振興促進法》。鄉村振興戰略不應沿襲傳統發展，要敢于突破，有更多樣的發展模式值得去創新和探索。近幾年疫情、災害頻發，從人防發展的發展角度，在國家第七次人防會議中提到人防建設的平戰轉換和次生災害發生時的工程共用等問題，都是當前城市和鄉村高度重視的內容[1]。

在這樣的機遇下，我們應該探索人防韌性發展模式，結合鄉村振興探索“鄉村＋人防”發展新模式，既能推進軍民融合，更能推進鄉村振興發邁入更好質量、更高效益、更可持續的發展道路。

1 人防發展概況

人防工作具有領導管理的“雙重性”、工作關系的“復雜性”、點位布局的“分散性”等特點[1]。自2008年以來，汶川、玉樹等重特大地震相繼發生，國家對于“防震防災”的工作力度不斷提高。2016年，召開第七次全國人民防空會議，習近平強調人民防空事關人民群眾生命安危、事關改革開放和現代化建設成果，要把這項工作擺到戰略位置，團結一心開創人民防空事業新局面；同年，國家提出防災體系從應對單一災種向綜合減災轉變，從減少災害損失向減輕災害風險轉變，努力建設平安中國。到2019年，新冠疫情的爆發，“韌性”一詞成為熱點詞匯，韌性一詞本意為系統受到擾動后的恢復能力，近十年來逐漸成為一個研究熱點，人防系統也開始探索人防發展的韌性。

中國人防事業發展一路披荊斬棘，克服了重重困難，如今人防系統要摒棄發展缺陷，提升人防系統的發展韌性，多維度的融入國家發展戰略中，實現超前布局、高質量建設、高效率管理的平戰轉換體系和服務保障體系。

2 鄉村振興戰略下人防韌性發展的局限

從上世紀六七十年代至今，人防規劃布局與城市規劃一直處于相脫節狀態，因缺乏整體規劃而造成大量的地下空間浪費、人防工程與城市建設不融合等問題。現階段人防的韌性發展應該立足于實施鄉村振興戰略發展的新機遇，積極貫徹新發展理念、構建新發展格局。但是因人防發展的獨立性和獨特性，在推進人防韌性發展的過程中，會產生以下問題：

2.1 人防系統發展弊病

從整體統籌來看，人防規劃一直以縣、市為編制主體，缺少區域聯動規劃，沒有宏觀視野和統籌思維，容易形成各自為政的態勢；從區域資源利用來看，因為獨立性發展導致大量資源浪費，如人防防護區之間的疏散通道、人防戰備資源的布局等都缺少整合利用和上位統籌規劃[2]。總體而言，人防系統的韌性不高，單一規劃所引起的資源浪費，缺乏整合，整體聯動效益較差。

2.2 人防體系群眾參與度不高

我國長期處在和平年代，在這樣的大環境下人民群眾的防空意識淡薄，發展過程應該提高人民防空的宣傳，增加群眾的防空意識，發揮人防建設的效益。另外，人防系統的平戰轉換發展較為遲緩，與各個層次的規劃銜接也有缺失，導致與民生關系不夠緊密，人民群眾對人防系統也就了解甚少。

2.3 與鄉村振興共享共建困難

鄉村振興戰略與人防規劃之間存在著相互促進的關系，可以形成共享共建，例如將疏散基地建設與鄉村振興結合，平時可以提供居民所需要的基礎服務，城市發生重大災害或戰爭狀態下，作為城市防災避難的重要組成部分。但是，由于實施鄉村振興戰略的提出時間比較短，且人防系統的自身獨立性發展的特點，在此基礎上開展的共享共建和提出的對策建議較為空泛，實施會有一定難度；其次，政府管控難以銜接，資源不能聯動整合，最終不能發揮最大效益。

如何把握實施鄉村振興戰略帶來的重大歷史機遇，如何引導鄉村與人防體系相融合，相輔相成相互促進是當前人防韌性發展必須解決的現實問題，理清兩者互動機制，并有針對性地提出選擇路徑，才能踏上共享共建的道路。

3 人防韌性發展與鄉村振興的內在契合

3.1 體系構建，優化韌性發展

除了人防系統的韌性，也要推動鄉村振興的韌性發展，才能進一步提升鄉村發展的穩定性、可塑性，構建鄉村振興與人防融合發展[3]。單從設計手法而言，鄉村振興與人防規劃都屬于規劃先行，有預見性，可預判的規劃設計。在國家大力推進鄉村振興戰略中，將人防系統與鄉村振興相融合，是機遇又是必須應對的新要求[4]。積極響應鄉村振興戰略的各項要求，并以合適的路徑予以落實，搭建“鄉村振興+人防”的發展體系。想要實現融合模式的高質量發展，人防系統應該從基礎設施、資源利用、綜合治理等方面提供全面保障，從而增強鄉村面對戰爭與災害沖擊的整體實力[5]。

3.2 協同配合，推進鄉村振興

在城市面臨戰爭、災害的沖擊時，因鄉村的人口密度小、資源自給等優勢使其在面臨戰爭、災害時成為重要的緩沖空間，可以為城市應急、人口疏散、防疫隔離提供強有力的保障。因此在疏散基地的建設選址過程中，結合村落本底特色，打造人防與鄉村振興的融合的韌性發展模式具有重要的意義。

人防韌性發展的鄉村建設強調的是協同配合，基本內涵是以鄉村建設統籌發展的角度，突出規劃引領，整合鄉村和人防資源，合理功能布局，構建健康有序的韌性發展體系。例如將應急避難場所、緊急疏散通道建設、應急保障救援體系、人防疏散基地建設體系等一系列工作與鄉村振興規劃聯合建設，共建共享實現高效運轉。再者，改進優化城鄉交通體系和生命通道建設，完善快速通道的通達性，建設滿足戰時、災時的醫療、通訊等基礎設施，也能為鄉村建設帶來發展契機。總之，協同建設鄉村基礎設施和公共空間，引導鄉村資源的平戰轉換，充分利用現有資源加強規劃設計，堅持民生導向強化基礎設施建設，融合人防疏散末端防護，優化公共空間布局。

3.3 深化研究，搭建體系平臺

人民防空的工作特性是服務民生，這與鄉村振興的核心不謀而合，人防事業的獨立性限制了人防的發展，只有提升韌性，把人防系統建設變成人民日常的現實需求，才能跟上發展的需求。在人防韌性發展中，一是人防平時服務平臺搭建，鼓勵人防的平戰結合韌性發展，搭建轉換平臺，鼓勵人防建設的避難指揮場所、醫療康復場所等與當地商貿、倉儲、政府辦公、旅游度假等融合發展，且進一步挖掘單建式人防工程的“潛力”，引導閑置資源的功能轉換。為群眾提供“創新服務”平臺，提高資源利用，提高服務水平，切實改善民生。二是構建人防教育平臺，現階段隨著國際形勢的變化，人們開始關注到人防板塊，應該將人防教育納入國民教育和國防教育的體系中，搭建線上平臺和線下教育基地，結合國防教育基地、人防科普體驗場館等推動鄉村建設，打造人防特色鄉村振興示范點。三是政府引導，利用人防易地建設項目，開創鄉村建設新模式，形成人口疏散、旅游休閑、現代農業的人防融合示范窗口，搭建鄉村與人防的共贏平臺。

4 鄉村振興戰略下人防韌性發展的策略

4.1 塑造人防鄉村空間，提升人防發展韌性

除了城市人防工程，對于鄉村而言應以疏散地域、疏散基地的融合發展為主，在規劃設計層面，應該結合鄉村的實際特色和人防建設工程，通過政府統籌引導，避免規劃難以落地，因地制宜，形成特色人防鄉村振興范式。

以某地人防疏散基地選址模擬分析，通過ARCGIS的數據分析，在中心城區西側5-10KM范圍內科學、客觀地將影響疏散地域選址的因素進行量綱統一,篩選出適宜建設疏散基地的村落，結合村鎮發展方向融入人防建設，如表1所示。

表1 鄉村人防融合發展轉換表

融合發展應當多考慮鄉村自身的實際和特色，通過科學合理的判斷，考慮經濟效益，促進人防可持續發展。在不影響防空效能的前提下，鼓勵將可進行平戰轉換的設施工程利用起來創造收益，融入疏散指揮區、接收安置集結區、人員安置區、物資儲備區、醫療保障區和運輸保障區六大功能，深入推動人防建設與鄉村經濟社會融合發展，形成收益反哺人防建設的激勵機制，促進人防事業良性發展。

4.2 明確人防建設標準，完善平戰轉換韌性

人防建設都源于突然狀況，不論是戰爭還是災害，要能快速有效的做出正確的對策，都得益于平時防止策略。人防建設平戰結合既能在民生服務時產生社會效益和經濟效益，又能在戰時發揮戰備效益。所以在人防融合鄉村建設的過程中，以人防建設的平戰轉換為核心，提高人防設備設施的完善程度，提升當地的基礎設施建設和提高醫療救護水平，帶來經濟效益和社會福利的同時，也為戰時做了充足的準備。以上述篩選出可作為疏散基地的村落為例，在建設過程中應該遵循以下原則：

(1) 與周邊城市應急管理體系融合

需加強城市人防戰時防空應對能力建設，同時還要加強城市應急人口疏散能力和支援保障服務的建設[6]。整合鄉村人防建設資源要素，與周邊城市形成政府管理，村鎮人防基礎服務的韌性體系。

(2) 人防設施的融合利用引導

人防建設的韌性發展不僅可以推動鄉村振興，還可以做到人盡其材、物盡其用。以適宜建設人防疏散基地的村鎮為例，人防系統融入鄉村建設，提出人防疏散基地內的指揮通信、醫療衛生、食品供應、供電供水、疏散通道等相應工程的建設標準，同時也能增強人防工程民生服務的經濟效益[7]，如表2所示。

表2 人防工程平戰換指引表

4.3 培育人防專業人才，增強人防教育韌性

(1) 加強人防知識普及

組織各類防空知識的教育，在學校軍訓和教育活動中，增加人防教育的知識講座，切實提高學生的防范意識和自救能力。結合篩選出的人防疏散基地發展人防特色學習鄉村，辦特色人防知識宣傳活動，以培訓演練、夏令營等方式，提高人防知識宣傳的體驗感和參與性，在人防疏散基地打造人防學習基地，宣傳人防知識和愛國主義教育。

(2) 人防知識進基地

在疏散基地中對村民開展“進社區”的人防知識宣傳活動，發放人防知識宣傳手冊、環保手袋、生活用品等宣傳物品，加深社區村民對人防的深度了解，營造“鄉村+人防”的全村參與人防、關心人防、支持人防的良好氛圍[8]。

4.4 推動智慧人防建設，共建軍民融合韌性

“智慧人防”建設，無論是理論發展還是技術手段推動，首當其沖的都是人防自身建設。把國防和軍隊建設融入社會經濟建設體系中是軍民融合發展的重中之重。運用信息化手段，全面推進全面推進經濟、科技、教育等各個領域的軍民融合，在探索鄉村振興的人防韌性發展領域也起著重要作用。

(1) 積極融入“智慧化”建設

“智慧人防”建設為鄉村振興發展創造了新機遇，借助信息技術手段，可以實現人防與鄉村從資源共享、生態環境等諸多方面的融合發展，同時建立平戰轉換控制平臺一體化、要素管理智能化，對人防資源與鄉村資源更好地優化配置和力量整合，實現各類資源集聚效應。

(2) 高效可行的軍民融合策略

“智慧人防”是一個全新的課題和領域，是需要人防領域在各類建設中支撐起來的系統。以智慧人防建設為契機，鄉村振興建設力求為智慧人防項目建設落地，提供土壤，提供保障，切入并布局智慧人防教育、智慧人防建設工程、智慧人防疏散體系等智慧化建設，通過項目的實際應用、落地，助力于鄉村的建設和經濟的發展，打造高素質、高質量的軍民融合示范村。

5 結語

韌性發展是近年來開始流行的一種城市建設發展理念，結合“韌性”的特性，探索人防系統的發展模式，其實也是一種為戰爭、災害提前謀劃布局的規劃形式。在鄉村振興戰略的背景下，人防韌性發展強調兼顧人防建設、防災建設和日常民生功能的協調關系，其指導人防規劃建設是科學可行的，也是一種必然趨勢。