自然資源統一監管制度的借鑒與啟示

陳曄 王靜

自然資源督察制度作為國家自然資源管理的關鍵性環節，對提高自然資源管理效率和效能、推動國家自然資源事業高質量發展、推進國家治理體系和治理能力現代化具有重要作用。文章結合新時代生態文明戰略布局與土地管理體制的變化，總結了歐美資源大國在自然資源監管與督察方面的成功經驗，提出了適合我國國情和發展路線的自然資源統一監管制度改革建議。

為確保自然資源管理體制改革的順利推進，更好地行使“兩統一”職責，我國原有的土地督察制度正在做出相應的轉變。在此背景下，了解和分析歐美其他資源大國在自然資源監管與督察方面的成功經驗，對于新時期自然資源監管督察體系的構建和完善，具有重要的借鑒意義。

歐美國家自然資源統一監管制度的借鑒與啟示

分級分類監督，對應部門協同聯動。荷蘭將督察對象按照企業、個人、地方分級分類，并與不同部門配合聯動，實現對不同對象的全面監督;俄羅斯則由不同司局負責不同類目自然資源的督察，將權力下放，各部門各司其職，共同配合。我國自然資源督察由督察局統一負責，但為避免督察對象擴展后分工不清的問題，可在督察局內設不同科室，分管不同類目的自然資源督察或不同環節的自然資源利用，并根據其具體的職責范圍與對應部門溝通配合、協同聯動。

推動督察信息公開，引導社會力量參與。自然資源的綜合監管不僅僅是督察部門的工作，社會力量的參與對提升督察效能同樣十分重要。例如：在荷蘭，如果發現與住房、空間規劃或環境相關的管理問題，任何人都可以通過書信、網絡、電話等方式告知其督察部門;美國也在多部法律中對公民參與自然資源督察工作做出了詳盡的規定。目前，我國對這一方面力量的運用有待加強。我國自然資源督察機構人員編制有限，每一個派駐地方的督察局所負責的地域范圍廣、任務重，難以提升督察效能。因此，我國可以嘗試探索公開督察、公眾參與的方式，最大程度調動社會力量，降低督察成本，并進一步將其制度化、法律化。

強化法制體系建設，賦予督察權力法律地位。俄羅斯在發展和實踐過程中逐步形成了較為完善的自然資源監管法律體系，全面而豐富的法律條文對自然資源監管做出了詳細的規定。其中，2006年通過的新《國家土地督察條例》整合了3個部門的督察職責，界定了相關權利義務，明確了督察工作的執行邏輯，土地督察的法律地位較高。美國則通過《總監察長制度》來規范聯邦、州及地方政府部門的總監察長制度。荷蘭雖然沒有為自然資源督察專門立法，但在相關法律中對其職責和權利進行了法定化。我國可借鑒相關經驗，盡快完善自然資源督察相關法律制度，彌補法律缺口，對現行法律條文中與現實不夠協調、執行難的部分及時修改和完善。

廣泛應用信息技術，全面推行信息管理。在信息技術建設方面，俄羅斯的土地督察擁有較為完善的技術支撐體系，構建了以地籍和測繪登記局的地籍管理信息系統為基礎的統一信息平臺。除了應用衛星遙感監測成果，不動產監管部門還將過去用于治安管理的視頻監控運用于不動產實時監管，并通過專門的巡查車輛實地巡查。廣泛應用信息技術，全面推行信息管理，為其督察工作的開展提供了較大便利。我國自然資源督察也可盡快實現信息化建設，完善信息技術支撐體系，通過動態遙感監測手段和無人機航拍技術等高科技手段的廣泛應用，減輕督察部門的行政壓力，提高督察效率，優化督察質量。

規范資源分類標準，完善資源分類體系。《中華人民共和國憲法》沒有對自然資源進行明確定義，僅在第九條中進行了部分羅列，但實際上自然資源遠不止其中列舉出的七類，更不用說對其進行合理的分類歸納，這就使得許多重要的自然資源難以納入監管體系，無形中增加了自然資源監管工作的難度。構建科學合理的自然資源綜合監管分類體系，有利于督察工作的開展和督察重點的轉變。我國應借助第三次全國國土調查的契機，進一步規范完善各類自然資源的分類體系與標準及運行監管模式。

完善自然資源統一監管制度

的意見及建議

完善立法，推進國家自然資源督察法律建設。雖然新修正的《土地管理法》將督察制度寫入其中，明確了其法律地位，但對督察對象的規定仍局限于土地利用和管理情況，且沒有形成獨立的法律條文。如能出臺《國家自然資源督察條例》，將推動構建完善的自然資源督察體系，規范自然資源督察權的行使，合理評價督察工作成果，提升督察效能。

健全機制，構建部門之間的溝通協調機制。自然資源本身兼具資源與資產屬性，又關系著經濟社會諸多方面，所以自然資源綜合督察應加強與相關部門的協調溝通。

一是建立自然資源部各司局與國家自然資源督察局之間的溝通協調機制。在保持督察機構相對獨立的前提下，促進自然資源管理決策機構與督察機構的互動與配合。

二是建立國家自然資源督察局或地方派駐機構與地方政府之間的溝通協調機制。加強督察機構對地方政府政策執行的行政監督與問責機制，將問責結果計入政績考核。同時，加強督察機構與地方審計、法院、檢察院等部門之間關于違法利用資源、案件移送處理等工作的溝通共享。

三是自然資源督察機構還要發揮好溝通橋梁作用。一方面，促進中央政策在地方的良好執行;另一方面，也要將地方問題及時反饋給中央，做到“上情下達，下情上送”。

拓展功能，建立自然資源資產督察體系。國家自然資源督察局應加強對自然資源資產的全面督察，實現資源的合理配置。

一是加強自然資源資產流轉督察，著重監督其市場交易過程，一旦發現不合法的流轉現象應及時制止。

二是加強自然資源資產收益征收督察，如資源定價是否合理、是否存在惡意低價出讓現象、自然資源出讓金能否及時收繳等，著重督促構建合理的資源定價體系。

三是加強自然資源收益分配督察，如資源收益在各權屬人之間、中央與地方政府之間、地方各級政府之間的分配是否公平、合理。

四是加強自然資源資產收益使用督察，如自然資源年度使用報告是否經過嚴格審計、各項使用過程是否完全符合法律法規規定、收益管理是否合理有效等。

素質提升與信息建設，加強自身能力建設。督察內容和重點的轉變，除了要加強督察隊伍專業人才建設和補充外，還要加強自然資源監管與督察的研究和信息化建設與共享。可以考慮研發專門針對自然資源督察體系的專業軟件系統，實現集“預警、發現、核實、嚴查、督導、反饋”于一體的一站式服務，綜合管理、分類、監督等功能，并與其他軟件平臺互聯互通，形成“自然資源一張圖”。（摘編自《中國土地》2020年12期）