國土空間生態修復規劃編制的思路和方法

白世強

生態保護修復職責是中央賦予自然資源部門“兩統一”職責的重要組成部分。科學編制國土空間生態修復規劃，是系統實施國土空間生態修復重大工程的優先任務。按照自然資源部要求，河南省各地市已啟動了省級國土空間生態修復規劃（簡稱“生態修復規劃”）編制工作，縣級規劃編制工作也將有序開展。如何編制好生態修復規劃這一新的國土空間專項規劃，為科學開展生態修復工作提供有力依據，從而促進生態文明建設，筆者進行了深入思考，以期為規劃編制工作的順利推進提供參考借鑒。

夯實規劃編制基礎

夯實規劃基礎。一方面，要統一規劃基礎數據。生態修復規劃是國土空間規劃的重要專項規劃。當前，恰逢各級國土空間規劃編制工作壓茬推進，為統一規劃基礎提供了有利條件。生態修復規劃編制要以國土三調數據、森林資源調查數據等為基礎，充分利用資源環境承載能力和國土空間開發適宜性評價等成果，共用國土空間規劃的用地分類標準和“一張底圖”，實現總體規劃與專項規劃基礎數據的統一。另一方面，要加強調查研究。生態修復規劃是以統籌山水林田湖草一體化保護修復為目標的規劃，需要根據當地的生態環境現狀、生態安全格局、資源稟賦及經濟社會人文情況，制定出最合適的規劃方案。因此，在編制規劃之前，必須開展深入細致的調查工作，充分了解國土空間生態環境現狀、生態安全格局、自然資源稟賦、生物多樣性情況、生態敏感程度、“三生”（生產、生活、生態）空間功能、經濟社會狀況等，開展生態重要區域生態狀況評價，了解自然生態系統退化程度和恢復力水平，分析各類生態系統修復需求，為規劃編制奠定堅實基礎。

明晰思路理念。一是堅持正確的規劃理念。牢固樹立“山水林田湖草是生命共同體”理念，遵循自然規律，根據生態系統問題情況，實施綜合治理、系統治理、源頭治理;堅持“綠水青山就是金山銀山”發展理念，統籌經濟發展和生態環境保護的關系，通過生態修復，恢復綠水青山，促進經濟生態化和生態經濟化;堅持“節約優先、保護優先、自然恢復”方針，通過國土空間規劃和用途管制，圈定建設用地規模，最大程度減少各項建設對自然生態的占用和干擾;遵循生態系統演替規律和內在機理，采用自然恢復為主、人工修復為輔的方式，恢復生態系統的結構和功能。二是明晰規劃編制思路。規劃編制在深入分析地方資源環境和生態系統現狀的基礎上，堅持問題導向、目標導向、實施導向，落實“開門編規劃”原則，與國土空間規劃緊密銜接，研判生態保護修復的問題及原因、明確目標任務和空間布局、設置重大工程、提出保障措施，統籌山水林田湖草一體化保護修復，提升生態系統質量、穩定性以及優質生態產品提供能力，促進生態文明建設和高質量發展。

開展專題研究。編制好生態修復規劃，應結合規劃核心內容，開展必要的專題研究。一是突出問題導向，分析研判區域性重大生態問題和生態風險，識別生態問題，診斷評價問題的嚴重程度，并分析原因。二是凸顯核心資源要素約束作用，按照“以水定綠、量水而行”要求，開展區域水平衡狀況研究，分析水資源對生態系統的影響，提出不同水資源條件特別是水資源短缺情況下的生態修復措施。三是強化規劃實施導向，研究山水林田湖草一體化保護修復的模式、市場化機制等，為規劃的有效實施提供思路、創造條件。專題設置應結合地方實際，突出特色和實用性，為編制高質量的生態修復規劃提供有力支撐。

編制規劃的思路方法

凸顯生態屬性。生態是統一的自然系統，是相互依存、緊密聯系的有機鏈條。生態修復規劃以各類生態系統的保護修復為主要內容，應遵循生態系統演替規律和內在機制，充分考慮自然地理和生態系統的完整性、連通性，以重點流域、區域為基礎單元，安排生態保護修復活動，推動“單一因子”保護修復模式向山水林田湖草系統保護修復模式轉變，提升生態系統的質量和穩定性。對于典型的生態系統、生物多樣性富集地區、瀕危動植物棲息地，應劃入自然生態空間、自然保護地和生態保護紅線，嚴加保護，減少人為活動干擾;對于已經受到人為破壞的、退化的生態系統，采取必要的輔助修復、生態重塑等工程技術手段，宜濕則濕、宜荒則荒，原則使用本地物種恢復植被，加快恢復生態系統功能。

統籌三類空間。國土空間規劃將國土空間分為城鎮、農業、生態三類，并劃定了生態保護紅線、永久基本農田和城鎮開發邊界，作為實施國土空間用途管制的基本管控邊界。三類空間相互依存，共同構成了人與自然和諧共生的空間環境。生態修復規劃以關系區域生態安全的重點生態功能區、各類自然保護地等為重點，聚焦于生態系統受損的區域，科學確定保護修復措施，恢復生態功能，塑造生態景觀。同時，要統籌森林、河流、湖泊、濕地、荒漠等自然生態系統與農田、城鎮等人工生態系統的協同性，整治農業、城鎮空間，合理確定生態修復后的土地用途，突出整體效益提升。對于農業空間，要突出耕地、牧草地等的生態功能，保護鄉村自然山水格局，開展鄉村全域土地綜合整治，恢復退化土地生態功能，維護生物多樣性，建設生態宜居的美麗鄉村。對城鎮空間，要注重保護和修復城區的生態系統，連通河湖水系，重塑健康自然的水域岸線，促進水利、市政工程生態化，打通城市內部的水系、綠地和城市之外的河湖、森林、耕地的空間連接，構建藍綠交織、親近自然的生態網絡，提高城市韌性和通透力，提升城市人居生態品質。在生態、農業、城鎮三類空間相鄰或存在一定沖突的區域，人為活動對生態空間的擾動嚴重，人與自然的關系更加復雜，生態保護修復的作用更加重要。要注重建設生態緩沖帶，實施適宜的生態修復工程，連通生態廊道和斑塊，促進形成點線面結合、生態功能互為支撐的國土空間格局。

注重分級差異。省、市、縣級國土空間生態修復規劃，是針對不同層級的政府職責和空間尺度，對生態保護修復進行層層遞進的部署，各級規劃既充分銜接又凸顯差異。省級生態修復規劃站位宏觀，強調前瞻性、指導性和約束性，要落實全國國土空間規劃有關要求，銜接省級國土空間規劃及相關專項規劃，明確全省生態保護修復的目標，謀劃省域生態修復的總體布局、分區分類、主攻方向、重大工程、政策措施等，為市、縣級規劃編制提供依據。市、縣級規劃落實省級規劃要求，立足本地特點，突出實施性。要依托現有山水脈絡，查清當地的生態本底和面臨的問題，提取重要的生態斑塊、廊道、基底，確定生態保護修復的布局、分區和重點，構建生態網絡。按照“財力可能、技術可行”，實現生態、社會、經濟綜合效益的原則，對保護修復措施進行評價和優選，研究提出生態修復工程的類型、規模、布局、實施時序和資金來源，為開展生態修復工作提供依據。

編制規劃中應注意的問題

加強協調銜接。在推進生態文明建設的時代背景下，融總體規劃、詳細規劃和專項規劃為一體的國土空間規劃體系正在加快建立，“多規合一”、協調銜接是國土空間規劃的基本要求和鮮明特色。當前，自然資源部門在組織編制各級國土空間規劃和部分相關專項規劃，生態環境部門牽頭制定“三線一單”（生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上線和生態環境準入清單），農業農村部門組織編制高標準農田建設規劃，水利部門編制水域岸線保護與利用規劃，林業部門制定各類自然保護地規劃，這些都與生態修復規劃密切相關。編制各級生態修復規劃，必須落實“多規合一”要求，建立部門協調機制，重大問題部門共商機制，實現上下位規劃的縱向傳導、同級規劃之間的協調銜接，提升規劃的科學性和可操作性，促進規劃有效實施。

制定保障措施。國土空間生態修復工作涵蓋面廣、涉及部門多。編制生態修復規劃過程中，必須充分考慮規劃的實施問題。要充分發揮各級自然資源部門的牽頭作用，強化發展改革、財政、生態環境、農業農村、水利、林業等部門的協作配合，認真研究相關法律法規和行政管理、財政、金融、投資、產業等方面的政策規定，從組織領導、監督考核、政策制度、監測監管等方面制定具有可操作性和創新性的保障措施，促進形成多部門協同聯動的管理格局，構建多渠道、多層次的投融資機制，協調平衡各方利益，保障規劃確定目標任務、工程項目的有序推進和落地實施。（作者單位：河南省自然資源監測院）