農(nóng)村房地一體確權(quán)登記問題研究

劉建祥

（甘肅煤田地質(zhì)局綜合普查隊(duì)，甘肅天水 741002）

我國目前對(duì)于處理房屋和土地關(guān)系時(shí)按照“房地一體”的思路，即房屋和土地在所有權(quán)轉(zhuǎn)讓過程，為保證房屋和土地在使用權(quán)上的一致性，在房屋和土地一方使用權(quán)轉(zhuǎn)讓過程，另一方也隨之轉(zhuǎn)讓[1]。這樣的產(chǎn)權(quán)管理模式有利于我國對(duì)農(nóng)村土地和房屋產(chǎn)權(quán)的管理，避免了因產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓而造成的各類糾紛。但“房地一體”原則在一定程度上與我國民法關(guān)于所有權(quán)、物權(quán)的司法解釋有一定的矛盾，按照所有權(quán)的解釋來說，所有權(quán)人對(duì)歸屬自己的物具有處分的權(quán)利，如果出現(xiàn)了對(duì)歸屬自己的物不具備處理權(quán)，那么就表示所有權(quán)人對(duì)該物的所有權(quán)不完整[2]。我國規(guī)定土地歸屬國家所有，分配給農(nóng)民的土地僅僅作為農(nóng)民的耕種用地，農(nóng)民只對(duì)該土地享有使用權(quán)，因此在“房地一體”的規(guī)定下，當(dāng)土地使用期限到期后，土地連同土地上的房屋全部都將會(huì)收歸國家所有，所有權(quán)人將會(huì)失去對(duì)土地和房屋的處分權(quán)[3]。因此，在另一方面房地一體的原則也與我國民法規(guī)定公民享有的平等、自愿的原則相互沖突，土地使用權(quán)與房屋所有權(quán)原本作為兩個(gè)獨(dú)立的權(quán)屬應(yīng)相互之間不產(chǎn)生干擾，而房地一體原則則需要讓兩者權(quán)屬統(tǒng)一。

農(nóng)村房地一體確權(quán)登記的開展對(duì)廣大農(nóng)民切身利益具有重要的關(guān)系，按照相關(guān)的法律法規(guī)確的農(nóng)村集體用地、宅基地以及地上建筑物等所有權(quán)，能有效處理后期由于各項(xiàng)權(quán)責(zé)不清從而引起的農(nóng)村房產(chǎn)、地權(quán)糾紛，構(gòu)建起良好的農(nóng)村社會(huì)和諧關(guān)系[4]。推動(dòng)農(nóng)村房地一體登記措施使得農(nóng)民在宅基地、基地用地上的建設(shè)設(shè)施能夠依法獲得保護(hù)，形成農(nóng)村房地一體的不等產(chǎn)權(quán)登記體系，保障農(nóng)民合規(guī)合法的資產(chǎn)掌控權(quán)利[5]。近年來農(nóng)村房地一體確權(quán)登記工作已經(jīng)開始實(shí)施，并取得了明顯效果，但依然在這項(xiàng)工作中出現(xiàn)了諸多問題。例如我國在對(duì)城市房地確權(quán)調(diào)查時(shí)所采用的技術(shù)手段，與農(nóng)村宅基地、農(nóng)房在確權(quán)登記過程采用的方法及技術(shù)體積存在著一定的差異，實(shí)際操作過程不能完全采用城市房地確權(quán)測(cè)量標(biāo)準(zhǔn)。針對(duì)這些問題，國內(nèi)許多學(xué)者開展了大量的工作，例如郭明瑞、王利明、彭誠信、毛維國等，對(duì)房地一體原則進(jìn)行了詳細(xì)的論述，針對(duì)農(nóng)村宅基地使用權(quán)的特殊性，不能單純的將土地和上附建筑捆綁在一起[6-8]。本文針對(duì)某市實(shí)際情況，在房地一體確權(quán)登記過程取得的進(jìn)展及困境開展論述，并給出了合理化的建議，為進(jìn)一步推動(dòng)農(nóng)村房地一體確權(quán)登記工作的開展提供借鑒。

1 農(nóng)村房地一體確權(quán)意義

1.1 基本理論及原則

“房地一體”是將宅基地的使用權(quán)與上附房屋所有權(quán)作為整體，兩者在權(quán)屬變動(dòng)過程必須一同處分，在確權(quán)登記過程規(guī)定要求把對(duì)房屋的所有權(quán)和宅基地的使用權(quán)按照統(tǒng)一的整體，該項(xiàng)法規(guī)的制定最早起源于1990 年國家發(fā)布的 《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》中明確的條款“房隨地走、地隨房走”的原則。之后2007 年的《物權(quán)法》《房屋登記辦法》，以及2015 年的《不動(dòng)產(chǎn)權(quán)登記暫行條例》中也都明確了這一原則[9]。

目前各項(xiàng)管理制度下農(nóng)村房地登記政策及管理部門的頻繁變更造成房地權(quán)利的不明確，給不動(dòng)產(chǎn)市場(chǎng)交易帶來影響，不利于維護(hù)農(nóng)民切身利益。政府管控在這一階段過程起著重要的維護(hù)作用，通過對(duì)農(nóng)村房地產(chǎn)權(quán)進(jìn)行確權(quán)登記，從而明確土地及上附建筑等的界址，保障不動(dòng)產(chǎn)交易的實(shí)施，有效的提高了農(nóng)村房地產(chǎn)的流通性。另一方面政府的管控也有利于實(shí)現(xiàn)農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)資源優(yōu)化，將閑置不動(dòng)產(chǎn)進(jìn)行重新確權(quán)，根據(jù)實(shí)際情況及市場(chǎng)需求重新配置，保障不動(dòng)產(chǎn)的價(jià)值體現(xiàn)。

在分析房地一體確權(quán)登記過程需要對(duì)房地產(chǎn)權(quán)進(jìn)行分析，產(chǎn)權(quán)的意義包括：促進(jìn)農(nóng)村房地不動(dòng)產(chǎn)產(chǎn)生更多的利益，保障農(nóng)民對(duì)于自己所屬不動(dòng)產(chǎn)的權(quán)益；明確不動(dòng)產(chǎn)權(quán)力主體，規(guī)范不動(dòng)產(chǎn)產(chǎn)生的收入分配；約束權(quán)力主體在自己所屬不動(dòng)產(chǎn)的法定范圍；在產(chǎn)權(quán)產(chǎn)生收益后評(píng)估收益與產(chǎn)權(quán)成本之間的關(guān)系，明確產(chǎn)權(quán)帶來的外部效應(yīng)；避免由于產(chǎn)權(quán)界定不清晰造成的產(chǎn)權(quán)交易風(fēng)險(xiǎn)和法律糾紛，降低交易過程中的可能產(chǎn)生的不確定性。

農(nóng)村房屋所有權(quán)的轉(zhuǎn)移、變更的法律行為，實(shí)質(zhì)上時(shí)物權(quán)變動(dòng)的行為，物權(quán)行為包括：物權(quán)變動(dòng)過程需要公示，農(nóng)村房產(chǎn)、宅基地需要通過登記后公式才能具有相應(yīng)的法律效應(yīng)；農(nóng)村房屋買賣過程合同的失效及撤銷不影響房屋所有權(quán)的轉(zhuǎn)移；房屋物權(quán)變動(dòng)行為與債權(quán)行為不能捆綁在一起，需要各自獨(dú)立定義。當(dāng)物權(quán)理論產(chǎn)生后許多學(xué)者對(duì)此產(chǎn)生了異議，一方面物權(quán)理論對(duì)推動(dòng)各種法律關(guān)系之間界定和區(qū)分有著積極作用，另一方面確保了交易安全[10]。我國目前對(duì)于物權(quán)行為按照有限承認(rèn)的原則，在農(nóng)村確權(quán)登記過程涉及農(nóng)村房屋所有權(quán)轉(zhuǎn)移、抵押等問題上，皆需要以物權(quán)變動(dòng)方式來進(jìn)行分析。明確了物權(quán)概念及物權(quán)行為有利于梳理房產(chǎn)房地一體確權(quán)登記過程各項(xiàng)法律關(guān)系，推動(dòng)確權(quán)登記過程適用法律的實(shí)施。

1.2 必要性分析

目前城鄉(xiāng)二元管理體制下，農(nóng)村土地權(quán)利與城市土地權(quán)利并不一致，按照農(nóng)村土地承包相關(guān)規(guī)定，農(nóng)民從集體中分的土地并進(jìn)行經(jīng)營。2007 年《物權(quán)法》出臺(tái)后規(guī)定了農(nóng)村僅僅對(duì)分得土地所獲得的收益具有所有權(quán)，但沒有對(duì)土地進(jìn)行處理的權(quán)利，這個(gè)規(guī)定將土地所有人權(quán)利與處理權(quán)利分割開，使得農(nóng)民不再擁有對(duì)土地的處理權(quán)利，包括土地的交易、抵押等[11]。

房地一體確權(quán)登記對(duì)推動(dòng)土地流通有著重要的支持作用，通過對(duì)宅基地及上附建筑權(quán)籍補(bǔ)測(cè)、登記、頒證，確認(rèn)產(chǎn)權(quán)歸屬，登記在不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證上，在不動(dòng)產(chǎn)交易過程作為最直接的憑證。在拆遷、土地占用過程按照相應(yīng)法律法規(guī)，根據(jù)不動(dòng)產(chǎn)權(quán)登記證上所標(biāo)注的權(quán)籍對(duì)農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償，降低因?yàn)椴疬w及土地占用造成的各類糾紛。這項(xiàng)舉措有效的保障這農(nóng)村財(cái)產(chǎn)權(quán)利收到法律保護(hù)，目前很多案例中造成的糾紛，皆是由于農(nóng)民由于不具有不動(dòng)產(chǎn)權(quán)法定證書，在對(duì)面拆遷是不能獲得遠(yuǎn)本應(yīng)屬于自己的利益，包括對(duì)土地上建設(shè)的房屋進(jìn)行翻修、擴(kuò)建等，都沒有算入拆遷補(bǔ)償面積中，實(shí)際上這明顯損害了農(nóng)民的合法權(quán)利。

促進(jìn)農(nóng)村土地及房產(chǎn)交易過程的信息透明及權(quán)屬清晰，目前農(nóng)村土地及房產(chǎn)交易已經(jīng)在市場(chǎng)上形成了一定的規(guī)模，但由于交易過程不具備相關(guān)產(chǎn)權(quán)證明而無法在市場(chǎng)上真正意義上的實(shí)施，購買人不能獲取到土地及房產(chǎn)的相關(guān)合規(guī)合法信息，害怕在交易后產(chǎn)生一系列的產(chǎn)權(quán)糾紛，損害了購買人的利益，影響了購買者的積極性，直接造成降低了農(nóng)村土地及房產(chǎn)在市場(chǎng)環(huán)境中的價(jià)值。

同時(shí)由于土地承包責(zé)任制實(shí)施了三十多年，長期承包及中間多次的變更造成了目前土地信息獲取不全、房地登記信息不規(guī)范等問題，這些問題將直接導(dǎo)致農(nóng)村房地權(quán)屬不清晰，因此目前急需通過全國性的房地一體確權(quán)登記來落實(shí)農(nóng)村宅基地、建設(shè)用地等面積、界址、權(quán)屬等，加強(qiáng)國土資源部門對(duì)相關(guān)信息的管理和掌握。

1.3 可行性分析

2017 年下半年開始我國已有許多地方開展了房地一體確權(quán)登記工作，積累了大量的可參考經(jīng)驗(yàn)，為進(jìn)一步開展此項(xiàng)工作奠定了基礎(chǔ)，例如2018年廈門實(shí)施的《土地房屋權(quán)證》、2016 年廣州實(shí)施的《農(nóng)村房地產(chǎn)權(quán)登記規(guī)定》 等法律法規(guī)為后續(xù)農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)確權(quán)提供了參考模型。同時(shí)頒布實(shí)施的相關(guān)法律法規(guī)還明確了有關(guān)部門在確權(quán) 登記過程中的職責(zé)和權(quán)限，避免了工作執(zhí)行過程的相互推諉，更加高效的保障確權(quán)登記工作的執(zhí)行。

測(cè)繪技術(shù)的發(fā)展為確權(quán)登記提供了更大的便利，例如無人機(jī)航拍技術(shù)直接替代了原有人工測(cè)繪，節(jié)省了大量的人力和資金投入，也提高了測(cè)繪過程工作效率，通過外野測(cè)繪、內(nèi)業(yè)成圖等工作，切實(shí)把原有所需要細(xì)致的測(cè)繪工作良好的完成。良好的落實(shí)了農(nóng)村土地使用信息、建筑物設(shè)施等，通過調(diào)查分析記錄將所得到的信息錄入土地信息管理系統(tǒng)，審查后登記入不動(dòng)產(chǎn)登記證上，促進(jìn)了確權(quán)登記工作的順利進(jìn)行。

2 確權(quán)進(jìn)展及困境

甘肅省某市在2014 年對(duì)下屬的6 個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展農(nóng)村宅基地及集體土地進(jìn)行確權(quán)登記過程，采用無人機(jī)航拍測(cè)繪方式，建立了宅基地及集體用地使用權(quán)登記數(shù)據(jù)庫。但2019 年時(shí)，由于這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)中許多宅基地及房屋發(fā)生了很大的變化，許多村民新修、加蓋、擴(kuò)建宅基地上的房屋，原先的界址產(chǎn)生了一定的變化。因此，在進(jìn)行房地一體確權(quán)登記過程需要做好權(quán)籍的補(bǔ)測(cè)，確保5 年以來農(nóng)村房地權(quán)籍信息再次獲取時(shí)的準(zhǔn)確性和可靠性，確保登記工作的順利開展為后續(xù)不動(dòng)產(chǎn)登記提供基礎(chǔ)。

實(shí)施過程以工作組的模式開展具體工作，每一個(gè)工作組包括：國土資源局工作人員1 名，負(fù)責(zé)審核土地及房產(chǎn)信息；村委會(huì)成員1 名，負(fù)責(zé)本村確權(quán)工作過程人員信息的核查；測(cè)繪部門專業(yè)技術(shù)人員1 名，負(fù)責(zé)對(duì)農(nóng)村土地及房產(chǎn)等進(jìn)行測(cè)繪，確定不動(dòng)產(chǎn)界址及詳細(xì)信息；鄉(xiāng)政府工作人員1 名，負(fù)責(zé)確權(quán)登記過程的監(jiān)督工作。測(cè)繪過程配備作業(yè)車輛2 輛，RTK 設(shè)備8 臺(tái)，依據(jù)《地籍調(diào)查規(guī)程》《房產(chǎn)測(cè)量規(guī)范》按照農(nóng)村宗地開展相關(guān)工作，工作流程如圖1 所示。此次工作的開展給全省農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)權(quán)籍補(bǔ)測(cè)起到了示范性作用，一方面測(cè)繪過程通過無人機(jī)航拍方式實(shí)現(xiàn)了高精度的測(cè)繪技術(shù)，另一方面為土地調(diào)查、權(quán)籍確定新體制建設(shè)創(chuàng)造條件。

在整個(gè)確權(quán)登記補(bǔ)測(cè)過程中出現(xiàn)了以下一些困境：

1）出現(xiàn)登記主體缺失和宗地減少的情況。出現(xiàn)這一現(xiàn)象的原因?yàn)檗r(nóng)村確權(quán)主體發(fā)生多次變動(dòng)，而長期以來沒有經(jīng)過詳細(xì)的統(tǒng)一登記，產(chǎn)生了權(quán)屬不清、違規(guī)建筑、宅基地超建、集體建設(shè)用地界址不明等問題，甚至產(chǎn)生了登記越位的情況，即由于不同時(shí)期登記機(jī)構(gòu)不同造成登記數(shù)據(jù)交叉、重疊，使得相互對(duì)照后信息系統(tǒng)核對(duì)數(shù)據(jù)不一致的情況。另外由于行政區(qū)域劃分產(chǎn)生變動(dòng)，部分村鎮(zhèn)合并及割離，村民遷入、遷出、移民搬遷等，造成了確權(quán)過程宗地減少的情況。

圖1 甘肅某市農(nóng)村房地一體確權(quán)登記工作流程

2）確權(quán)登記過程發(fā)現(xiàn)一些歷史遺留問題，主要原因?yàn)橐郧霸谡貙徟^程由政府監(jiān)管，缺少專業(yè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，造成了部分宅基地出現(xiàn)違規(guī)、超標(biāo)、多占等情況，特別是由于早期確權(quán)登記過程主要靠村委會(huì)來進(jìn)行測(cè)繪、評(píng)估及登記工作，管理上專業(yè)性和合規(guī)性不強(qiáng)，“一戶多宅”現(xiàn)象出現(xiàn)較多。

3）多次農(nóng)村土地改革造成部分土地經(jīng)營權(quán)的頻繁變動(dòng)，給許多宅基地、農(nóng)房等不動(dòng)產(chǎn)權(quán)登記造成信息的缺失，無有效的合規(guī)文件來進(jìn)行確權(quán)登記，同時(shí)部分不動(dòng)產(chǎn)沒有依法合規(guī)的流動(dòng)，產(chǎn)生了許多違法違規(guī)的不動(dòng)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓事件，給房地一體確權(quán)登記造成困難。

4）確權(quán)登記過程權(quán)籍信息各職能部門之間無法形成良好的共享機(jī)制，確權(quán)過程涉及單位部門較多，包括國土局、稅務(wù)局、統(tǒng)計(jì)局、明政局等，需要各部門之間通力協(xié)作，但由于上述分析中產(chǎn)生的歷史遺留原因，部分信息無法及時(shí)更新及獲取，也無法對(duì)某些信息的真實(shí)性進(jìn)行考證，導(dǎo)致阻礙了數(shù)據(jù)庫建設(shè)及信息系統(tǒng)協(xié)作，給確權(quán)登記工作帶來一定的困難。

3 完善確權(quán)登記建議

目前農(nóng)村確權(quán)登記過程最大的難點(diǎn)之一是處理歷史遺留問題，特別是違規(guī)占地、一戶多宅等。目前我國現(xiàn)行的宅基地及土地管理規(guī)定沒有對(duì)這些權(quán)屬問題提供出明確處理意見，而各地根據(jù)自己的實(shí)際情況出臺(tái)了相關(guān)農(nóng)村土地管理辦法，因此，目前迫切需要具有針對(duì)性的、完善的具體法律法規(guī)政策，來指導(dǎo)處理這些歷史遺留問題，同時(shí)也要保證與其他法律不存在相互沖突和矛盾。

需要嚴(yán)格執(zhí)行國家政策來解決確權(quán)登記過程出現(xiàn)的問題，針對(duì)“一戶多宅”現(xiàn)象無論是何種原因，都必須要按照“一戶一宅”的政策實(shí)施，讓宅基地所有人選擇一處，其余宅基地如合規(guī)需要?jiǎng)t按照法規(guī)進(jìn)行保護(hù)，如不合規(guī)需要進(jìn)行限制權(quán)利。同時(shí)為了保障農(nóng)民合法財(cái)產(chǎn)權(quán)益，也要促進(jìn)村鎮(zhèn)之間的不動(dòng)產(chǎn)流動(dòng)，只要是戶籍規(guī)劃到某一集體宗戶中，則可以有權(quán)購買所屬村鎮(zhèn)的不動(dòng)產(chǎn)，并進(jìn)行確權(quán)登記。

在確權(quán)過程要明確確權(quán)登記機(jī)關(guān)，將這一工作任務(wù)下放到基層國土資源部門，同時(shí)由上級(jí)部門派人進(jìn)行審查和監(jiān)督基層工作，全面而深入的調(diào)查，明確確權(quán)登記過程各部門的具體職責(zé)，并加強(qiáng)相互之間的聯(lián)系。在信息資源共享中，通過政務(wù)信息資源共享來推動(dòng)房地一體確權(quán)登記工作進(jìn)度，避免產(chǎn)生重復(fù)工作以及工作的遺漏。將權(quán)籍調(diào)查結(jié)果按照不動(dòng)產(chǎn)單元進(jìn)行建檔保存，以此作為農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)信息，給后期補(bǔ)測(cè)、補(bǔ)登提供基礎(chǔ)。

4 結(jié)語

農(nóng)村房屋確權(quán)登記這一工作的開展與廣大農(nóng)民根本利益息息相關(guān)，只有通過確權(quán)登記才能從根本上保障農(nóng)村的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)益。目前綜合我國各地已經(jīng)實(shí)施的房地一體確權(quán)登記過程出現(xiàn)的問題，重要的原因還是由于各地經(jīng)濟(jì)條件發(fā)展及歷史遺留為題造成。雖然2015 年我國出臺(tái)并實(shí)施了《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》，但內(nèi)容僅僅是針對(duì)不動(dòng)產(chǎn)登記流程方面，對(duì)于農(nóng)村土地登記及相關(guān)工作的指導(dǎo)，仍然需要加快出臺(tái)一個(gè)相應(yīng)的法律法規(guī)。