體育強國建設背景下中國冰雪運動公共政策分析

柳鳴毅，丁 煌，但艷芳，孔年欣，盛翰林

（1.武漢體育學院運動訓練學院，湖北武漢430079；2.武漢大學公共管理博士后科研流動站，湖北武漢430072；3.東北聯邦大學體育學院，俄羅斯雅庫茨克677000）

1 問題的提出

冰雪運動具備獨特的地域風情、極限刺激和觀光旅游等特征，已成為世界上最受歡迎的體育運動項目之一。由于我國地處亞熱帶地區，且20世紀80年代以來我國體育的趕超型發展戰略［1］一直將夏季奧運項目作為競技體育、大眾體育發展的突破口，冬季項目發展相對滯后。在2002年鹽湖城冬奧會上，我國運動員楊揚奪得女子短道速滑500 m冠軍，實現了冬奧會金牌歷史性突破，之后我國冬季項目開始呈現以冰上項目為突破口的發展態勢，涌現出王濛、申雪、趙宏博、周揚、武大靖等奧運冠軍。美國、英國、俄羅斯等世界體育強國的冰雪運動競技水平和大眾普及度較高，且發展態勢趨于職業化、產業化。我國冰雪運動發展水平與世界體育強國或冰雪運動強國還存在較大差距，呈現場地開發不足、頂尖教練員缺乏、冰上項目與雪上項目發展不均衡、優勢項目太少、絕大多數冰雪項目普及程度和后備人才嚴重不足［2］、器材創新研發能力不夠以及頂尖賽事缺乏等問題。因此，為實現體育強國建設目標，須補齊冰雪運動發展短板。

黨的十八大以來，以習近平總書記為核心的黨中央高度重視體育工作。習近平總書記關于體育工作的重要論述對我國體育事業長遠發展、系統規劃、科學決策等具有重大歷史意義，形成了內涵豐富、體系完整的體育思想［3］。習近平總書記指出“冰天雪地也是金山銀山”，倡議“三億人上冰雪”，并提出冬季項目應“補齊短板”等。2019年國務院辦公廳印發的《體育強國建設綱要》［4］指出：“持續加大冰雪項目選材力度，惡補冰雪短板，不斷提高冰雪競技水平。”《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標》將“持續推進冰雪運動發展”作為建設體育強國的任務之一。在此背景下，實現冬季和夏季項目在競技體育、大眾體育和體育產業等各領域均衡發展是體育強國建設的重要任務。近幾年，國家出臺了一系列關于冰雪運動發展的政策文件，直接指出了我國冰雪運動發展的短板，且并非僅從提升競技水平這一單一角度出發，而是全面規劃了冰雪運動的發展路徑，反映了我國體育事業正在由單一功能到多元功能、由工具理性到人文理性、由內部治理到外部治理轉變的發展特征。通過提升冰雪運動競技水平帶動冰雪運動產業發展及大眾參與，將其從健身功能向探索極限、貼近自然、冰雪旅游的人文價值延伸，提升我國冰雪項目治理的現代化水平，實現舉辦和參與2022年北京冬奧會“雙豐收”，促進我國冰雪運動融入全球冰雪運動發展之中，提升國際話語權和影響力。

自北京獲得2022年冬奧會舉辦權以來，國家出臺了一系列發展冰雪運動的政策。為更好地把握其政策指向，筆者以體育強國建設對我國冰雪運動發展的統攝作用為切入點，分析“補齊短板”的時代需求和“北京冬奧”的歷史契機，借鑒發達國家發展冰雪運動的政策，從冰雪運動競技水平、場地供給、產業體系和大眾活動開展等方面分析我國冰雪運動公共政策，為我國冰雪運動高質量發展提供政策建議。

2 體育強國建設對冰雪運動發展的統攝作用

2.1 體育強國建設背景下夏季與冬季項目的均衡發展

從1984年洛杉磯奧運會到2018年平昌奧運會，我國運動員共獲得242枚奧運會金牌，其中夏季奧運會金牌總數為227枚。我國夏季項目與冬季項目發展不均衡［5］，主要表現在冬季項目的國際大賽競技水平、全民健身參與規模、科技器材創新能力、青少年體育后備人才儲備、場地設施完備程度、教練員與科技從業人員數量等各方面均落后于夏季項目。在建設體育強國背景下，全方位提升冰雪運動參與規模、發展水平和質量等是構建體育強國的重要指標。一方面，當前全球體育強國多為冰雪運動體育強國。冬奧會參賽規模和人數已由1924年第1屆冬奧會16個國家的258名運動員，增長到2018年冬奧會92個國家或地區的2 922名運動員。據統計，加拿大、法國、挪威、瑞典、芬蘭在近5屆冬奧會中奪得金牌總數占冬奧會金牌總數的比例分別為38.8%、28.3%、34.9%、22.6%、34.3%。冰雪運動強國已在發展規模和效益上彰顯了其厚實的基礎，且日本和韓國的冬奧會成績也均強于我國。另一方面，冰雪運動聚集效應獨具經濟效益和品牌價值。如美國、德國等國家憑借其較大規模的冰雪運動參與人群，依托俱樂部、社區體育組織等普及運動項目，帶來了極大的經濟和品牌效益。據統計，2018年全球具備4條以上滑雪提升設備的滑雪場有2 113家，其中阿爾卑斯地區占36%、美洲地區占21%、亞太地區占19%，從滑雪人次看，阿爾卑斯地區吸引了全球43%的滑雪者［6］。由此所帶動的旅游、娛樂、交通等收入的增長，提升了城市的旅游品牌價值。因此，冰雪運動產業亦是體育強國建設背景下的主要業態之一。

2.2 體育強國建設背景下冰雪運動產業的融合發展

世界冰雪運動強國聚集將會使競賽表演、文化交流、裝備器材、場地設施、休閑旅游5個方面融合發展，獨具品牌效應［7］。當前，我國冰雪運動產業還有較大不足，主要表現在場地管理落后、營銷手段單一、高端賽事較少、人才極為匱乏、產業創新不夠等方面。我國在冰雪裝備制造數量急劇上升的驅使下，急需從“中國冰雪裝備制造”走向“中國冰雪裝備創造”。

（1）結合當前我國冰雪運動產業規模顯著提升的背景，將其與鄉村振興、產業轉型融合發展。總體而言，我國冰雪旅游資源主要集中在東北三省、河北省等地的山區、林區或西部高原地區，這些地區均是我國鄉村振興的攻堅地，由于自然環境影響，其生活生產條件較差、產業結構相對單一，經濟發展水平較低。從產業融合的視角看，在具有豐富冰雪資源的地區發展融旅游、商務、文化、休閑等為一體的冰雪運動產業，既有利于解決當地鄉村振興的難題，也能在保護生態的前提下整合資源、融合發展。如位于黑龍江省牡丹江市海林市長汀鎮的黑龍江雪鄉國家森林公園，此前主要為林業伐木場，在國家實施林業生態保護工程后，轉型發展冰雪休閑旅游，從一個偏僻的小山村一躍成為全國聞名的冰雪旅游休閑度假地，實現了當地居民的增收致富和產業轉型升級。

（2）發展冰雪運動與全域旅游產業深度融合。發展冰雪運動產業是當前我國冰雪運動發展的重要組成部分。在以大眾休閑旅游為背景的全域旅游視角下，將冰雪賽事、培訓、營銷、裝備融入冰雪旅游，將冰雪運動產業融入區域經濟、社會、文化。隨著休閑時代的來臨，網絡和信息技術等從根本上改變了傳統服務業低效率和不可貿易的性質［8］，歐美冰雪運動強國的冰雪旅游產業、場館服務、賽事傳播、技能指導等服務業態向全球輸出，已形成了完善的產業鏈條和全球影響力。如全球最具影響力的冰雪運動職業聯賽——北美國家冰球聯賽（The National Hockey League North America，NHL），通過各大網絡平臺傳播已擁有超過6 800萬觀眾，其中在Twitter建立的網上社區有343萬用戶，在Facebook上有370萬“粉絲”［9］。中國旅游研究院［10］的研究成果顯示，2016—2017年冰雪季我國冰雪旅游市場規模達1.7億人次，冰雪旅游收入約合2 700億元。易觀智庫發布的《2018中國冰雪產業白皮書》［11］顯示，到2025年我國直接參加冰雪運動的人次將達5 000萬，并帶動3億人參與冰雪運動。2017年，我國冰雪產業規模已達3 976億元，預計未來3年仍將保持增長態勢，最終實現2025年產業規模達1萬億元的目標［11］。由此可見，在服務全球化背景下，冰雪運動產業與相關產業融合發展、創新驅動發展、國際拓展發展已成為冰雪運動強國的發展趨勢。

2.3 2022年北京冬奧背景下冰雪運動發展的契機

2022年北京冬奧會是我國重大歷史階段的標志性活動，北京將成為迄今為止世界上唯一舉辦過夏季奧運會和冬季奧運會的“雙奧之城”，這將有利于提升城市國際影響力和塑造城市品牌。在國家政策驅動下，舉辦2022年北京冬奧會已成為我國冰雪運動發展的歷史契機。一方面，通過舉辦2022年北京冬奧會實現我國冰雪運動跨越式發展。在冰雪競技運動方面：從參賽成績看，我國近年來的冬奧會排名都在十幾名；從參賽項目看，2014年索契冬奧會我國只參加了49項比賽（全部項目共98項，參賽率為50%），2018年平昌冬奧會也只參加了53項（全部項目共102項，參賽率為52%）［12］。習近平總書記提出要實現“辦賽精彩、參賽也要出彩”“全項目參賽”的目標，這將帶動我國冰雪運動競技水平快速提升和冰雪運動產業本體及相關產業業態融合發展。通過2022年北京冬奧會提高群眾對冰雪項目的關注度、喜愛度、支持度［13］，發揮奧運會作為大型體育賽事的發散效應，從大眾參與水平、基礎設施建設、人才配套升級、活動組織體系等方面為我國冰雪運動發展奠定基礎。另一方面，通過舉辦2022年北京冬奧會提升我國冰雪運動全球地位。我國冰雪運動起步晚、底子薄，在國際冰雪運動競技成績、全球話語權以及國際領域參與程度等方面都與冰雪運動強國存在較大差距。2022年北京冬奧會將聚集性整合并提升我國冰雪運動活動、場地、器材、人才等的規模和質量，增加與國際冰雪組織的交往，參與國際冰雪活動、訓練營、賽事等，培養一批適應奧運會冰雪項目發展的技能指導、場地維護、器材研發等方面的專業技術人員和管理人員，逐步提升我國走向國際冰雪運動“舞臺”的能力，提升我國冰雪運動的國際地位。

3 新時代冰雪運動公共政策梳理

公共政策是以社會科學、社會行業和政治學的方法論及實際成果為基礎，對公共事務政策制定過程進行分析的一門學科。從公共管理學視角看，公共政策分析是公共管理學的重要工具，主要圍繞公共事務的政策背景、制定、分析和建議等視角對其進行研究［14］。如圖1所示，筆者以《體育強國建設綱要》為政策背景，發揮舉國體制和市場機制相結合的重要作用，以2022年北京冬奧會為契機，構建政府主導、社會參與和市場激活的冰雪運動治理體系，以我國冰雪運動公共政策為對象，對其制定的要義和路徑等進行學理分析，并提出政策建議。

圖1 我國冰雪運動公共政策分析框架Figure 1 Analysisframe of public policy of winter sports in China

在新時代背景下，加快推進體育強國建設是黨的十九大報告對體育事業提出的新的奮斗目標，建成體育強國是2035年國家發展的遠景目標。顯然，冬季和夏季項目均衡發展、冰雪運動產業融合和2022年北京冬奧會的歷史契機均要求補齊冰雪項目發展短板［15］。如表1所示，近幾年中共中央、國務院及國家相關部委頒布了一系列關于2022年北京冬奧會、冰雪運動產業、大眾參與和競技參賽等方面的政策文件，體現了2022年北京冬奧會的重大事件引領作用，以及全面發展冰雪運動的輻射作用。具體而言，體現了3個方面的特征：①引領性。2022年北京冬奧會成為我國冰雪運動發展的重要契機，習近平總書記多次提出“辦好冬奧會和冬殘奧會”，圍繞城市建設、科技創新、賽事組織和冰雪項目發展提出了一系列重要指示，這也成為國家和各級體育及相關部門制定政策的重要指導思想。2019年中共中央辦公廳、國務院辦公廳頒布的《關于以2022年北京冬奧會為契機大力發展冰雪運動的意見》全面剖析了我國冰雪運動存在的問題、冬奧會籌備及冰雪運動發展的路徑，體現了其引領性作用。②全面性。國家行政部門從冰雪運動競技水平、產業發展、大眾參與等方面都進行了科學規劃。尤其是圍繞冰雪運動場地資源調配障礙、冰雪運動產業提檔升級、冬奧備戰科學規劃等冰雪運動發展重大事項提出了專門性指導意見，為突破瓶頸、促進冰雪運動全面發展提供了政策依據。③融合性。基于我國冰雪運動短板較多和2022年北京冬奧會籌辦需求，國家冰雪運動政策體現了跨部門融合的特點，引導冰雪運動發展呈現融合趨勢，如冰雪運動產業與相關產業融合、冰雪運動場地與土地等資源整合、群體冰雪活動與消費經濟發展融合等，以多部門協同治理和跨領域融合發展突破冰雪運動發展瓶頸。

表1 我國冰雪運動政策背景、要義及實施路徑Table 1 Chinese winter sports policy background，essentials and implementation path

續表1

4 新時代冰雪運動公共政策分析

4.1 提升冰雪運動競技水平：體制改革和科技助力

北京冬奧會是我國重要歷史節點上的重大標志性活動，是展現國家形象、促進國家發展、振奮民族精神的重要契機。在此背景下，我國不僅要辦一屆精彩的冬奧會，而且要實現參賽成績的突破。當前，我國冰雪運動應以2022年北京冬奧會為契機，發揮冰雪公共政策聚集科技資源、財政支持、社會力量等發展冰雪運動的功能，通過體制改革提高備戰效率，通過科技備戰取得成績突破，實行扁平化管理，提高備戰效益。扁平化管理是一種解決層次重疊、組織機構運轉效率低下等問題，以管理幅度大、層次少為特點的等級式管理模式［16］。當前，國家體育行政部門以推進全國性單項冰雪運動協會改革為體制改革的切入點，減少備戰的層級式阻礙。同時，如圖2所示，國家體育總局發布的《2022年北京冬奧會參賽實施綱要》和《2022年北京冬奧會參賽服務保障工作計劃》（“同心圓”計劃）［17］提出2018—2021年“擴點、固面、精兵、沖刺”的階段任務，鎖定精英人才選拔、備戰資源調配、科技助力備戰、調動各方力量等重點備戰工作，建立國內外、跨界等多種組建模式的國家隊，在實現全面參賽的基礎上，實現2022年北京冬奧會的成績突破。

圖2 我國備戰2022年北京冬奧會階段劃分Figure 2 Stages of China preparing for the 2022 Beijing Winter Olympics

我國冰雪運動競技水平較差的主要原因是缺乏高水平教練員和創新訓練理念，加之現代科技力量注入，導致我國冰雪運動競技成績長時間難以突破。當前，我國已全面聘請外籍專家直接指導國家隊備戰，但更重要的是應強化訓練周期板塊化、訓練方法多樣化、訓練過程動態化、訓練要求實戰化、高原訓練平原化、體能訓練常態化、力量訓練專項化、恢復手段科學化、身心訓練一體化等訓練理念、方法、手段，在生理機能和動作捕捉監控的基礎上，對運動員體能支撐、心理輔導、醫療康復、營養膳食、睡眠干預等進行全面科技滲透。如針對速度滑冰彎道技術、跳臺滑雪起跳和飛行技術，研制人體高速彈射裝置和風洞訓練基地，將科學化訓練手段普遍運用于2022年北京冬奧會備戰一線。

4.2 拓展冰雪運動場地供給：科學規劃和豐富類型

冰雪運動場地是提供冰雪運動公共服務和發展冰雪運動產業的基礎。冰雪運動場地布局具有高能源消耗、管理專業性較強、地域和季節制約因素較大等特點，導致我國冰雪運動場地供給數量少、規模小且服務水平不高，多數場館僅處于收支平衡狀態，盈余較少，冰雪健身、競賽、康養的產業鏈尚未形成［18］。因此，如圖3所示，拓展冰雪運動場地供給需要基于全國范圍內科學規劃和豐富供給類型，以滿足不同人群參與冰雪運動的多元化需求。①冰雪旅游是以冰雪特色小鎮為核心，將體育與旅游、區域發展相融合，通過滿足大眾的滑雪、觀景、休閑、度假等需求，帶動交通、餐飲、酒店等服務業發展，并帶動老區、邊遠山區等的經濟轉型發展，提升區域影響力和輻射力。②在冰雪賽事方面，應將大眾、競技和職業賽事分層、分類管理，大眾冰雪賽事與冰雪特色小鎮、城市體育綜合體融合發展，逐步形成獨具中國品牌特色的冰雪產品。在引進國外冰雪賽事的基礎上，應完善賽事服務體系，培養職業冰雪管理人才，逐步打造具有中國品牌特色的職業冰雪賽事。③在冰雪培訓方面，應構建冰雪培訓指導標準化體系、大眾等級標準、安全保障體系，建立冰雪運動協會、俱樂部等不同類型組織體系，以擴大培訓規模和提高培訓質量，提升我國冰雪運動產業從業人員的綜合水平。同時，在政府主導和商業機構參通過“引領帶動、三區聯動、多點補充”的實施路徑科學規劃我國冰雪運動場地［19］。以京津冀協同發展和2022年北京冬奧會助推一批國際標準的冰雪場館建設，為我國持續承接冰雪運動大型賽事和活動提供保障。同時，北方地區占據我國72.76%的冰雪運動場地［11］，應充分發揮東北、西北、華北地區的季節、地域等優勢，以冰雪運動場地與旅游產業融合發展提檔升級，形成我國冰雪運動場地多元化布局，以“北冰南展”政策驅動和南方區域經濟發展的優勢帶動室內冰場發展。②通過“冰雪+旅游、冰雪+商業、冰雪+賽事”的實施路徑豐富我國冰雪運動場地類型。在國家大力發展體育特色小鎮，促進其規范運行的背景下，打造冰雪旅游的精品線路和聚集地；同時，將室內冰場與大型商業綜合體結合，帶動城市大眾冰雪培訓、賽事等活動。在打造賽事產業鏈的背景下，通過打造城市冰雪賽事帶動冰雪運動場地合理布局。更為重要的是，應提升政府在冰雪運動場地建設方面的政策監管和執行力度，尤其應實施水、電、氣等的能耗補貼或價格優惠政策，以及體育企業營業稅低于3%的政策等。

圖3 冰雪運動場地供給路徑Figure 3 Supply path of winter sports field

4.3 打造冰雪運動產業鏈條：業態均衡和服務大眾

我國冰雪運動產業發展應以2022年北京冬奧會為契機激發大眾參與冰雪項目，實現體育產業由體育用品制造業向體育服務業的結構性轉型，為冰雪大眾旅游、培訓、賽事和數字化服務等發展提供政策支撐。在此背景下，國家從公共財政支撐、重點區域布局、場地設施改善、冰雪人才培養等方面出發，出臺了一系列政策并采取了一系列有效舉措，為打造冰雪運動產業鏈條夯實了基礎（圖4）。從體育產業類型視角看，應促進冰雪裝備、旅游、賽事、培訓和營銷等產業均衡發展，冰雪運動裝備應以自主創新品牌和引進為渠道，與智能科技、材料科技等領域融合，研制出具有中國品牌特色的冰雪運動裝備。

在產業結構轉型背景下，體育服務產業具有巨大商機［20］，應將冰雪旅游、賽事、培訓作為產業核心。與下，應挖掘冰雪運動產業全消費領域的營銷策略，尤其應基于2022年北京冬奧會蘊含的奧運經濟潛力，適時介入熱點營銷，提升冰雪運動產業的品牌價值。

圖4 我國冰雪運動產業鏈條體系Figure 4 Chinese winter sports industry chain system

4.4 夯實冰雪運動大眾基礎：主體建設和注重青少年普及

大眾參與是發展冰雪運動的基礎。過去，我國冰雪項目發展僅局限在東北地區，這直接影響了我國冰雪運動大眾普及程度，冰雪場館布局、后備人才選拔、項目文化拓展等方面均也受到限制。但從歐美體育發達國家及我國周邊的日本、韓國等國家看，冰雪運動在大眾人群中較為普及，這些國家已從冰雪運動場地建設、指導人員培養、市場體系培養等多視角構建了冰雪運動公共服務和產業鏈條。2022年北京冬奧會已成為我國構建冰雪運動公共服務體系的契機，應以此引導大眾參與冰雪運動。

圖5 大眾參與冰雪運動路徑Figure 5 Mass participation path in winter sports

如圖5所示，從我國體育管理體制的角度分析，應圍繞冰雪運動國家財政投入、場地資源配置等關乎冰雪運動開展的核心資源配置要素，發揮體育行政部門及相關部門的跨域治理作用，構建基本公共服務體系，為提升冰雪運動組織能力、完善場地設施和開展賽事活動夯實基礎。

一方面，夯實大眾冰雪運動主體建設。在國家“放、管、服”改革背景下，加快全國性冰雪運動組織實體化和能力建設，尤其應在大眾多渠道參與冰雪運動的形勢下，促進網絡化、社會化、區域化、基層化和虛擬化冰雪體育組織創建，發揮社會組織在制定行業標準、聚集社會力量等方面的優勢；同時，各地方政府應發揮地域優勢，形成多元投入的冰雪運動場地建設市場機制，以提升冰雪運動組織能力和大眾參與質量。在冰雪運動賽事活動方面，應構建品牌性、引領性冰雪運動賽事活動，發揮其示范作用，廣泛開展抽冰嘎、打陀螺、雪地拔河、冰釣等群眾喜聞樂見的民間民俗冰雪娛樂活動［13］。建立“冰雪嘉年華”等群眾身邊的特色冰雪賽事活動體系，促進冰雪賽事活動與文化、娛樂等媒體電視節目相結合，與冰雪特色小鎮旅游線路相結合。

另一方面，重視在青少年人群中普及冰雪運動。分析冰雪運動項目特征，發現冰雪運動對青少年發展敏感期內的穩定性、平衡能力、身體控制能力等有較大促進作用。我國青少年體育后備人才培育主要依托各級各類體校，但具有開展冰雪項目的教練員團隊、場館設施等條件的各級各類體校非常有限，且我國冰雪運動資源處于匱乏狀況，在當前青少年體育組織多元化發展背景下，應鼓勵體校、青少年體育俱樂部、商業綜合體等具備條件的組織機構進行有組織、科學的冰雪運動培訓；同時，全國性冰雪行業協會應研制青少年冰雪運動項目技能等級標準，引導青少年科學參與冰雪運動。在普及層面，應從教學、布局特色學校、研學游、冬夏令營等活動方面構建青少年冰雪運動參與體系，為青少年接近、體驗、享受冰雪搭建公共服務平臺［21］，也為發展冰雪運動產業奠定基礎。在提高層面，應發揮東北地區的冰雪運動區域特色，精準挖掘、發現和選拔優秀冰雪后備人才；在南方地區應發揮經濟優勢，突出培養重點項目人才，發揮有冰雪運動場地設施學校的優勢，創建高水平冰雪運動高校聯辦機制，創建與商業性俱樂部合作辦隊的多元化機制，充實后備人才隊伍。

5 冰雪運動高質量發展創新治理舉措

從行政管理走向公共治理，國家治理體系和治理能力的現代化是轉變政府職能和改進治理方式的重大舉措。冰雪運動在我國發展還處于起步階段。黨的十九屆四中全會提出國家治理體系和治理能力現代化的戰略目標。在體育強國建設背景下，冰雪運動治理創新即在國家行政部門引領下，發揮各級不同職能的政府部門發揮主體和宏觀引領作用，形成政府、社會和市場多元治理格局，保障國家一系列冰雪運動政策服務大眾參與冰雪運動，打造服務和創新產業業態，激活冰雪運動產業市場。

5.1 政府主導：發揮“元治理”的主體作用和冬奧會的引領作用

“元治理”是20世紀50年代源于西方社會治理模式變革時期的產物，是繼科層制、官僚制之后政府發揮主導作用的治理模式?！霸卫怼笔枪补芾韺W科面對國際復雜多變治理環境，彌補“政府失靈”的一種有效治理理念，其厘清了公共事務治理中政府、社會和市場的關系，認為政府通過公共政策能夠更好地發揮作用。尤其是在公共事務復雜性增加的背景下，政府應成為“元治理”的主角，發揮扶持社會和激活市場的作用。我國政府以2022年北京冬奧會為契機，通過一系列激勵政策激發社會和市場活力，在冰雪運動土地、人力等資源配置，財政投入，宣傳導向等方面的居于主導地位，將冰雪運動融入城市，充分利用2022年北京冬奧會的良好社會氛圍，協調冰雪運動發展的質量、效率和動力，促進其高質量發展。

①在質量變革方面，政府應發揮組織智慧和信息資源等能力，通過宏觀政策引導全國各區域協調發展冰雪運動，充分利用東北、華北地區冰雪項目開展基礎優勢，提升冰雪運動場地服務水平。在南方地區布局應突出重點、因地制宜，以避免重復投資、浪費資源、效率低下等問題［22］。②在效率變革方面，政府以政策導向、評價監督、規范市場等為主要手段，強化冰雪運動活動組織、場地建設、產業培育、人才建設、運動水平等方面工作，尤其是北京市充分利用2022年北京冬奧會契機，將籌辦冬奧會與京津冀協同發展規劃、北京城市總體規劃、國民經濟和社會發展中長期規劃深度對接，深化、細化場館和基礎設施建設規劃，確保選址科學合理，功能滿足需求。規劃設置了北京城區、延慶和張家口崇禮3個賽區，形成了3個相對集中的場館及相關設施群，以動員社會力量和培育產業體系。通過構建社會化冰雪組織和市場化冰雪機構提升治理效率，形成了以2022年北京冬奧會引領多部門、多維度、多領域協同治理之勢，積蓄協同之能和彰顯協同之效。③在動力變革方面，要以體育強國建設為目標，以實現冰雪項目在大眾參與、產業體系、競技水平等方面全面提升為動力，將創建冰雪運動特色小鎮與區域旅游、服務等產業融合。如2022年北京冬奧會計劃新建和改造的場館遍及京津冀區域，涉及國家高山滑雪中心、延慶奧運村和張家口奧運村等多個場館，還會帶動一批冰雪相關服務產業發展。這將促進國際高水平和大眾參與型冰雪運動賽事的開展，促進體育城市融合發展。將大眾參與冰雪運動與冰雪運動文化、地域文化特色相融合，在政府“元治理”主體作用影響下，實現2022年北京冬奧會引領冰雪運動發展和推動北京城市發展的目標。

5.2 社會治理：創建網絡式的層級組織和多元化的冰雪活動

在政府“放、管、服”改革的趨勢下，我國各級各類體育社會組織逐漸壯大，政府逐步將部分職能讓渡或轉移至社會組織和市場機構，體育社會組織逐步成為參與體育公共治理的主體。

一方面，冰雪運動社會組織建設在我國還處于起步階段，體育行政機構還未完全從具體事務中脫離出來，其應鼓勵全國性冰雪運動協會發揮在標準制定、賽事推廣、人才培養、政策制定和對外交流等方面的作用，在全國范圍內啟動層次化、社會化、市場化融合發展模式，與場地設施、地區特色、服裝器材等方面資源融合發展。鼓勵社會資本通過獨資、合資、合作、聯營、租賃等途徑參與運營。強化不同層次、類型、規模的冰雪運動培訓機構、冰雪商業機構、冰雪場館機構和基金會等組織的內部治理能力［23］，構建以“場館—指導培訓—服裝器材—會員服務”為體系的培訓模式，以“旅游產品—冰雪組織—特色小鎮”為體系的旅游模式等。2019年筆者赴黑龍江省調研發現，在跨界、跨項政策驅動下，為促進滑冰和輪滑相互跨界發展，黑龍江省輪滑協會在體育行政部門主導下以社企合作的模式，實現了實體化改革。按照程序由企業負責人擔任協會會長，發揮社會組織紐帶作用，開展冬/夏令營、訓練營、體育賽事、冰雪進校園等活動，帶動黑龍江省輪滑轉滑冰的項目跨界選材，使省級協會組織承擔了冰雪運動公共服務職能，構建了社會化治理體系。

另一方面，政府通過購買服務、委托代理、合作治理等方式與社會組織共同創辦多元化的冰雪活動，激發社會組織和市場機制的活力。2022年北京冬奧會激發了大眾參與冰雪運動的動力，各級政府和體育行政機構、體育社會組織和商業機構都瞄準了冰雪運動，僅依靠政府力量既不符合當前國家體育治理現代化的發展趨勢，也無法有效整合資源以滿足大眾多元化、多樣化、多類型的冰雪運動參與需求。作為冰雪運動產業重點發展省份，近幾年黑龍江省政府實施了一系列冰雪運動進校園政策，全省已命名500所冰雪特色學校，通過購買服務、委托代理方式開展學?；蛏鐣M織青少年冰雪技能服務，以平衡能力、基本素質、冰雪技能、冬奧常識、冰雪游戲為內容帶動青少年參與滑冰、滑雪和冰球運動。在此背景下，應扶持和依托冰雪特色學校、冰雪項目青少年體育俱樂部、冰雪場館、冰雪特色小鎮等各級各類冰雪類組織，開展活動延伸性、會員黏滯性、效應倍增性、內容融合性的冰雪運動活動，形成靈活的合作治理態勢和以多樣化、層級化、網絡化、基層化的社會組織帶動群眾參與冰雪運動的可持續發展態勢。

5.3 產業融合：創建服務型產業業態和創新型產業品牌

在促進體育產業高質量發展背景下，體育產業尤其是體育用品制造業已呈現由規模提升向塑造品牌價值和產業研發創新轉型，以及促進體育服務產業業態發展的特征。在冰雪運動產業發展方面，據報道［24］，我國冰雪產業的規模從2013年的1 177億元增長到2017年的3 976億元，增長率高達238%，2020年產業規模突破6 000億元。顯然，政府主導和2022年北京奧運會為促進大眾參與、企業投資創造了良好的條件，同時，冰雪運動具有觀光性、體驗性、度假性、文化性等多重特性，應促進其與旅游、文化、服裝等產業融合發展。

（1）重點構建冰雪運動服務型產業業態。圍繞現代服務產業網絡體系，針對滑雪、滑冰、冰球和冰壺等項目開展相對較為普及的冰雪項目，構建技能等級培訓、專業指導人員、培訓服務流程等服務體系；同時，冰雪特色小鎮、大眾冰雪旅游、冰雪賽事活動等屬于服務產業范疇，應建立“一站式”冰雪活動服務體系，并與酒店、餐飲、互聯網、旅游、文化等產業融合，構建服務體系。例如，冰雪運動是吉林省優勢發展項目，該省以“冰雪旅游、冰雪體育、冰雪文化”為核心理念，打造冰雪運動強省，尤其是以“冰雪裝備制造、冰雪商貿、冰雪交通、智慧冰雪”等為配套和支撐的“3+X”冰雪全產業鏈。據統計［12］，2018年11月1日—2019年3月31日，該省“冰雪季”接待游客8 431.84萬人次，同比增長16.08%，實現旅游收入1 698.08億元，同比增長19.43%。冰雪運動產業與相關產業融合形成的服務業態獨具吸引力，長白山天然溫泉與霧凇奇景融合一處，“泡溫泉、看霧凇”對游客產生了巨大吸引力，其旅游資源也帶動了冰雪產業發展。我國諸多省市均圍繞冰雪運動產業主動延伸了產業鏈，實現了多要素疊加、多環節增效，避免了相關設施的閑置，有效提升了服務水平和綜合效益。

（2）塑造創新型產業品牌。在我國科技水平不斷提高的背景下，應將材料科技、智能科技等與冰雪運動用品、服裝器材、場地設施等相結合，提升我國冰雪運動用品的創新能力和產品質量，降低進口產品價格，逐步提升我國冰雪運動用品的品牌價值。在冰雪運動服務產業方面，應以“黑龍江冰雪之冠、遼寧冰雪溫泉、內蒙古冰雪天路、北京歡樂冰雪、河北健康運動”等冰雪旅游品牌為引領，提升一站式、融合式和層次式服務水平，走冰雪與賽事、培訓等融合以及冰雪+度假、冰雪+文化、冰雪+體育、冰雪+養生等多業態融合之路。隨著冰雪運動場館設施逐步完善，各類冰雪技能培訓、賽事、旅游等活動逐漸常態化，與文化、旅游、商貿等形成雙向驅動態勢，逐步形成獨具我國特色的冰雪項目，創新我國冰雪運動產業品牌。

6 結束語

1924年夏慕尼冬季奧運會使滑雪、滑冰、冰球等冬季項目在歐美國家逐步普及和發展，至今已有近百年歷史。目前，冰雪運動在我國的發展還處于初級階段，近幾年中共中央、國務院及國家相關部委已形成了一套政策制定、分析和建議體系，頒布了一系列關于2022年北京冬奧會、冰雪運動產業、大眾參與和競技參賽等方面的政策文件，體現了2022年北京冬奧會的重大事件引領作用和全面發展冰雪運動的輻射作用。當前，構建適應國際體育發展格局、國內經濟社會發展形勢、體育事業內在發展規律的國家體育治理體系，實現國家體育治理體系和治理能力現代化是全面深化體育事業改革的總目標，對建設體育強國具有重要意義。在此背景下，應厘清政府、社會和市場在發展冰雪運動中的作用，政府應在冰雪運動發展中發揮“元治理”的主體作用，協調冰雪運動發展質量、效率和動力，針對冰雪運動場地土地資源、企業準入和優惠政策、精英競技人才培養等改革難點，以政策促進精準治理。在“放、管、服”改革趨勢下，政府應扶持全國性冰雪運動協會發揮其在標準和政策制定、賽事推廣、人才培養和對外交流等方面的作用，在全國范圍內啟動層次化、社會化、市場化融合發展模式，通過購買服務、委托代理、合作治理等方式與社會組織共同創辦多元化的冰雪活動。在社會方面，應構建網絡化、層級化、基層化的冰雪運動社會組織，強化社會治理能力，使有組織的冰雪運動深入基層。在產業方面，應以產業融合方式，重點構建服務型產業業態和創新型產業品牌，以促進冰雪運動高質量發展，助力實現2035年建成體育強國的遠景目標。

作者貢獻聲明：

柳鳴毅：提出論文選題，設計論文框架，撰寫論文；

丁 煌：指導基礎理論；

但艷芳：參與論文框架設計，修改論文；

孔年欣：查閱相關文獻，撰寫部分內容；

盛翰林：查閱相關文獻，撰寫部分內容。