中國三農政策的演變特點和趨勢分析＊
——基于知識圖譜視角

■ 王愷樂 宮慶彬 熊永蘭

中國科學院成都文獻情報中心 成都 610041

0 引言

十九大報告指出，農業農村農民問題是關系國計民生的根本性問題，必須始終把解決好“三農”問題作為全黨工作的重中之重[1]。中共中央在1982年至1986年連續5年發布以農業、農村和農民為主題的中央一號文件，對農村改革和農業發展作出具體部署；2004年至2019年又連續16年發布以“三農”為主題的中央一號文件，強調了“三農”問題在中國社會主義現代化時期“重中之重”的地位。中央一號文件的頒布彰顯了黨中央解決三農問題的決心，基本構建起強農富農惠農的政策體系[2]，推動了農業農村的發展。

從研究內容上看，現有對中央一號文件的文本量化分析關注的都是“三農”問題的某一方面，如韓國明等[3]梳理了不同時期我國農業面臨的主要難題，分析了頂層設計者為解決這些難題，就農業經營主體相關議題所做出的選擇。趙曉峰等[4]梳理了中央一號文件有關鄉村治理政策的演變軌跡與關注重點。滕堂偉等[5]研究了20個中央一號文件的科技創新政策文本并刻畫了1978-2018年中國農業發展核心動能的變革過程。謝乾豐[6]梳理了中央一號文件中我國農村文化發展的演變軌跡與關注重點。可見學者對“三農”問題進行整體系統分析的研究較少。從研究方法上看，對中央一號文件的分析主要采用的方法是政策工具分析法和內容分析法，如盧向虎[7]梳理了改革開放四十年來中央一號文件主要政策內容，分析各階段的三農政策特點、政策重點和實施效果。胡元蛟[8]分析了中央一號文件中涉及的鄉村文化政策并將其劃分為不同階段，系統總結改革開放以來鄉村文化振興政策的演進特征。魏麗莉等[9]運用政策文本量化分析方法進行文本綜合分析和政策工具分析，刻畫了農村民生政策的演進特征和優化方向。在應用知識圖譜工具分析“三農”問題的研究中，陳江濤[10]對CNKI上2006～2016年間以農技推廣為主題的5551 篇期刊論文進行分析，研究了我國農技推廣的現狀及熱點。段園園等[11]對1987～2016年我國農業政策研究領域的文獻信息進行知識圖譜可視化分析，分析了我國農業政策研究的演化發展及熱點。劉曉光等[12]以2004年至2017年連續14年中央一號文件施引文獻為對象，應用文獻計量方法對引用中央一號文件的相關論文的來源期刊、作者及其所在機構、關鍵詞等進行了分析。可見截至2020年還沒有將知識圖譜工具直接應用到中央一號文件政策上的研究。本文首次以知識圖譜視角，更全面更深入地分析了我國“三農”政策的演變情況，并通過對政策內容的梳理和分析提出了未來我國三農政策的發展趨勢。

戰略與規劃具有龍頭和導向作用，直接決定了資源配置、隊伍組織模式等，對我國的科技戰略、創新政策的研究十分必要，中國科學院戰略規劃局因此設立了“科技領域戰略情報研究咨詢體系建設”課題。本文是該課題的子課題“創新政策與發展”的部分研究成果。應用創新方法對政策進行研究，是情報分析的重要方向，本文以1982-2019年出臺的21 個中央一號文件為研究樣本，采用定量分析與定性分析相結合的方式探究我國三農政策發展變遷的規律。首先采用社會網絡分析、共詞分析和聚類分析方法探索中央一號文件的政策關鍵信息并依據其特點劃分三農政策的演變階段，其次通過政策文本綜合分析方法系統總結我國“三農”政策的演變規律，最后提出我國“三農”發展的結論與展望，以期為政策研究者和制定者提供參考依據。

1 研究方法

1.1 社會網絡分析法

社會網絡分析是研究社會行動者之間關系的一種方法，通過刻畫網絡結構圖，不僅可以發現行動者之間的關系“模式”或“結構”怎樣影響到行動者的行為，還可以了解行動者如何影響結構[13]。Moreno[14]在20世紀30年代創立的社會關系計量學被認為是最早的社會網絡研究，迄今為止，社會網絡分析已發展80余年，其規模和態勢基本成型，研究主題也從對社會網絡的研究，擴展到對政治網絡、經濟網絡和計算機網絡的研究上，參與的學科從社會學、人類學和統計學擴張到經濟學、政治學、傳播學等。

本文運用社會網絡分析方法，通過繪制1982～2019年中央一號文件政策關鍵詞的網絡圖，充分挖掘21份一號文件的關系與制定脈絡，直觀地展示出三農政策制定的重點內容。

1.2 共詞分析與聚類分析法

本文運用共詞分析和聚類分析兩種方法研究三農政策的演變特點。共詞分析可以通過一組關鍵詞或主題詞兩兩出現在同一篇文本中的次數，反映這些詞之間的親疏關系[15]。在共詞分析的基礎上通過聚類分析將距離較近的主題詞聚集到一組，每個組群反映一定時期內文本的特定聚焦點，進而判斷主題的結構變化[16]。

本文利用NLPIR 漢語分詞系統對21 份政策文件進行分詞，去掉無實際分析意義的詞后為每份政策選取10個關鍵詞，建立每個階段關鍵詞的共詞矩陣，再在共詞矩陣的基礎上運用Gephi軟件進行聚類分析。

1.3 政策文本內容分析法

政策文本內容分析是對政策內容進行詳細剖析的一種半定性分析方法，通過對政策文本的解讀，我們可以了解各時期三農政策的發文要點和探究其演變規律。

本文從3個方面、6個維度分析“三農”政策的演變規律。農業政策方面，從農產品的供給數量和農產品質量（包括質量安全）兩個維度進行分析；農村政策方面，從農村的社會公共服務（基礎設施與社會事業）和生態環境保護兩方面分析；農民政策方面，從農民的經濟收入和農民的社會權利兩方面進行分析（表1）。

表1 “三農”政策分析維度表

2 三農政策演變規律研究

改革開放40 多年來，中央共頒布了21 份一號文件。1982年到1986年連續五年頒發的一號文件拉開了中國農業繁榮發展的序幕，此后從1987年開始到2003年，中國經濟發展的重心向城市和工業轉移，連續17年沒有出臺一號文件，而在此階段農業、農村、農民問題不斷凸顯[17]。為此，黨中央著力調整城鄉發展戰略與引導政策，自2004年開始的中央一號文件的主題再次回到“三農”領域，并由此鎖定至今[18]。中央發布的21 份一號文件是我國農業發展的指導性、綱領性文件，因此分析這21 份文件有助于厘清我國農業發展脈絡，探索變遷規律，進而為新時代下“三農”政策的優化提供可參考的依據。

通過繪制1982～2019年中央一號文件政策關鍵詞的社會網絡圖（圖1）可以明顯發現，這21 份一號文件大體可以分為3 部分，因此我們將中央一號文件的政策演變劃分為3 個階段。第一階段為圖1中右上角部分，即1982～1986年；第二階段為圖1中左上角部分，即2004～2011年；第三階段為圖1中下部的橢圓內，即2012～2019年。21個一號文件立足于不同時代，針對不同時期的三農問題提出了不同的意見與發展思路，推動了我國農村經濟的不斷發展并指導著我國新農村建設的不斷推進。下面就不同時期三農政策的特點進行分析。

圖1 1982～2019年中央一號文件政策關鍵詞社會網絡圖

本部分內容首先對各時期一號文件關鍵詞的點度中心度進行分析，研究該時期內三農政策的關注熱點與重點，其次利用Gephi軟件繪制聚類分析圖，研究不同時期一號文件的發文方向，最后通過政策文本內容分析，探究每個階段內“三農”問題的演變特點。

2.1 第一階段：初期探索階段

1982～1986年是我國改革的初期階段，中央連續五年頒布一號文件對當時的三農問題進行部署，這也是我國最早出臺的三農政策一號文件。如表2所示為1982～1986年中央一號文件政策關鍵詞的點度中心度展示。點度中心度可以反映出節點在網絡中的地位和作用，點度中心度越大，說明某個關鍵詞與其他關鍵詞共同出現的頻數越多，越有可能是政府關注的重點內容[19]。從表中可以看出，“生產”的點度中心度最高，說明在改革開放初期，我國最關注的是糧食等農產品的生產問題，這與當時我國還在努力解決溫飽問題的國情是相符的。“改革”、“合作經濟組織”、“調整產業結構”和“多種經營”的點度中心度也很高，僅次于“生產”，說明國家關注的重點是農村經濟改革工作，并且在這一階段提出了在不放松糧食生產的前提下，積極發展多種經營的方針，調整產業結構，從而進一步改革農村經濟管理體制。此外，比較點度中心度分析與社會網絡圖的結果可以看出，二者的分析結果是一致的。

表2 1982～1986年中央一號文件政策關鍵詞的點度中心度

如圖2所示，本文利用Gephi 軟件對選取的政策關鍵詞進行聚類，形成了3 個群組，代表了這一階段我國“三農”政策發文的3個重點方向，分別為生產經營、合作經濟和糧食合同定購。

通過梳理本階段的中央一號文件政策可以發現這一階段的三農政策主要是通過體制機制改革等手段，擴大生產經營，從而提高經濟效益，這與本文聚類得到的發文重點方向是一致的。結合圖2與政策的具體內容可以發現：

圖2 1982～1996年中央一號文件政策聚類圖

（1）生產責任制經歷了由最初實行的多種形式的責任制，包括小段包工定額計酬，專業承包聯產計酬，聯產到勞，包產到戶、到組，包干到戶、到組等到家庭聯產承包責任制的穩定和完善，我國農業生產責任制探索出了一條符合我國農村農業國情的責任制度道路。

（2）本階段的主要任務是對農村經濟進行改革，主要改革舉措包括改革農產品統派購制度，幫助農村調整產業結構，對鄉鎮企業行信貸、稅收優惠等等，同時由聯產承包制的建立和商品生產的發展催生了合作經濟的產生，并產生了各種合作經濟組織。

（3）本階段農業問題的發文內容僅關注農產品的供給數量而未關注農產品質量。此階段正是我國改革開放初期，如何提高糧食產量解決人民的溫飽問題是國家關注的重點，因此未涉及農產品質量的問題。在農村問題上，這一時期主要發文內容是關于體制機制改革和基礎設施的建設，對生態環保問題略有涉及。在農民問題上，本階段對農民經濟收入關注較少，主要關注于貧困地區的扶持上；對農民的社會權利主要關注在農民教育和掃盲方面的工作，總體來說賦予農民的社會權利不多。

（4）縱觀這一階段的政策可以發現，無論體制機制如何變化，我國始終堅持堅決不放松糧食生產的方針，并對糧食合同定購方法不斷改進，通過開展多種經營加快了糧食增產速度。

2.2 第二階段：加速提升階段

2004～2011年這一階段的中央一號文件發文目標由解決農民溫飽問題轉向了全面建設小康社會的要求，從表3可以看出“基礎設施建設”和“農產品”的點度中心度最高，結合表中其他政策關鍵詞可以發現，這一時期我國最關注的是新農村的建設以及農產品質量問題。農村的發展是全面建設小康社會的基礎，只有提高農村基礎環境，保障農產品供給與質量齊發展的條件下，才能更快更好的建設小康社會。“龍頭企業”、“糧食”、“農業專業合作社”、“技術”、“農業科技”的點度中心度也很高，而它們均與農產品的供給與質量提升有關。這一時期，如何增加農民收入也是國家重點關注的主線，因此“農村土地承包”、“補貼”的點度中心度也較高。對比該階段的點度中心度分析與社會網絡圖的結果也可以看出二者的分析結果一致。

表3 2004～2011年中央一號文件政策關鍵詞的點度中心度

通過Gephi軟件對這一時期的政策關鍵詞進行聚類形成了4 個群組，代表了這一階段我國“三農”政策發文的4 個重點方向，分別為農田水利建設、農產品結構、現代農業發展和農民增收。結合圖3與相應政策的具體內容可以發現：

（1）農民增收困難是本階段要解決的突出問題，為此2004、2008 和2009年的一號文件均以促進農民收入作為一號文件的標題突出強調。除提出支持糧食主產區發展糧食產業外，國家還提出拓寬農民增收渠道、增加外出務工收入等多種方式，為農民增收創造條件。

（2）在農產品供給方面，本階段的發文內容已由關注農產品的供給數量轉變為農產品的質量，提出了加強農產品質量監管以及建設農產品質量可追溯體系等要求。在保證糧食安全和農產品有效供給的前提下，提高農產品質量安全是本時期著重要解決的問題。

（3）以農田水利為重點的農業基礎設施建設成為本階段強化農業基礎的重要任務。尤其在2011年專門出臺了針對水利改革的專一性文件《中共中央國務院關于加快水利改革發展的決定》，體現了國家對水利發展的高度關注。

（4）本階段對提高農民經濟收入的手段主要是增加補貼，在社會權利方面則主要關注農民的教育以及醫療問題。

（5）現代農業是社會主義新農村建設的首要任務，農業需要現代技術加以改造，農民素質亟需提升，從而培養出適應現代農業發展的新型農民。

（6）本階段生態環保意識逐漸增強，實施了退耕還林、退牧還草等工程。

2.3 第三階段：現代化發展階段

2012～2019年這一時期是我國推進現代農業發展的階段，從表4可以看出，“農產品”和“農業科技創新”、“創新”的點度中心度是最高的，說明這一階段農產品的質量問題依然是國家關注的重點，且開始強調通過走科技創新之路來降低資源消耗的同時提升農產品質量。除此之外“基礎設施建設”、“現代農業”、“鄉村振興”的點度中心度也較高，說明農村“硬件”條件依然是我國關注的重點，且全面深化農村發展成為這一時期的主要任務。

通過Gephi軟件對這一時期的政策關鍵詞進行聚類形成了4個群組，代表了這一階段我國農業政策發文的4個重點方向，分別為農業科技創新、脫貧攻堅、農村制度和農業生產經營。結合圖4與相應政策的具體內容可以發現：

（1）打好脫貧攻堅戰是這一時期每份一號文件都要涉及的議題，由加大扶貧投入到精準扶貧再到2019年提出的要完成脫貧攻堅任務，我國力爭在本時期內解決貧困人口問題。

圖3 2004～2011年中央一號文件政策聚類圖

（2）農業科技創新改革處于三農問題改革的重要地位，我國也由此進入了農業現代化時期。農業的穩定發展和持續增長的動力源泉是科技，因此本時期的文件不斷強調要依靠科技創新引領農業建設。

（3）農業現代化離不開農村制度改革，需有相應的農業體制機制相配套，農業社會化服務體系的建設、農村集體產權制度的改革、農村公共服務機制的改進等是體制機制改革的重要內容。

（4）2013年的一號文件首次強調了農業經營主體的重要地位，提出構建新型農業經營體制，培育和壯大農業生產經營組織。農村的發展由原來傳統的發展模式轉變為探索多種形式的經營發展，如推進農村電子商務、宜居宜業特色村鎮、實施數字鄉村戰略、發展特色產業等。

（5）在穩定糧食產量的前提下，農產品供給已經由追求產量和依賴資源消耗的粗放經營轉到數量質量并重，并注重農業科技創新上來。

（6）對農民收入的支持由直接補貼變為促進就業、支持創業等多種方式。

3 結論

經過多年的努力，中國農業發展已經總體上進入到從數量增長向質量安全跨越、從生產導向消費導向跨越、從單純糧食安全戰略向多重戰略目標跨越、從“高消耗、高污染、高成本”向綠色生態可持續發展跨越的新起點上；農村發展已經總體進入到由外在拉動到激活內生動力、由以城帶鄉到城鄉一體融合的新階段[2]；農民收入則由解決基本溫飽問題轉向多渠道多方式多手段共享農村農業發展紅利、全面消除貧困人口的新局面。

表4 2012～2019年中央一號文件政策關鍵詞的點度中心度

圖4 2012～2019年中央一號文件政策聚類圖

我國“三農”演變的3個階段政策主題明確且與國情相符，由最初的探索階段到全面建設小康社會再到農業現代化與鄉村振興，反映出我國三農發展取得了輝煌的成就。通過對我國“三農”政策演變規律的分析可以發現，各階段的一號文件對農業、農村、農民政策均有涉及而非只關注三農問題中的某一或兩個方面，但是各階段對三農問題各有側重。初級探索時期主要是對農村體制機制的探索，肯定了家庭聯產承包責任制并逐漸取消農副產品統購派購制度，這一時期對農民的經濟收入和社會權利的關注較少。第二階段是工業反哺農業時期，也是全面建設小康社會的關鍵時期，一號文件重點關注如何增加農民收入和優化農產品結構問題。第三階段是現代農業發展時期，確立了農業科技創新的重要地位，并注重對農村供給側結構性調整和農業體制機制的改革。

4 政策展望

隨著我國惠農政策力度的不斷加大，“三農”整體走向良好，農民收入不斷增加，農業和農村發展不斷加快，但是，應清醒地看到，“三農”問題的解決遠未達到理想的程度[20]。筆者認為未來“三農”政策重點發文方向如下：

一是如何依靠科技創新促進農業發展，構建現代產業體系。現階段我國社會發展的主要矛盾是人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。從農業發展角度來看，著力解決我國社會主要矛盾，要全面推進農業農村現代化，突出抓好現代農業產業體系這個重點，而農業科技創新是構建現代農業產業體系的核心力量[21]。因此如何完善農業科技創新機制、如何利用科技創新突破技術發展瓶頸從而促進我國農業發展邁上新臺階將是政策的重點關注方向。

二是如何加快改革步伐，推動新型農業經營主體發展。我國正處在深入推進農業供給側結構性改革的關鍵時期，新型農業經營主體在現代農業建設中日益發揮著舉足輕重的作用，但在市場和政策環境等因素影響下，新型農業經營主體的發展仍存在諸多問題[22]。因此，如何讓新型農業經營主體在農業生產經營、社會化服務等多領域、多層面發揮帶動引領作用，如何推動其發展，從而促進小農戶和現代農業發展的有機銜接將是政策的重點關注方向。

三是如何深化農村土地制度改革。土地制度是中國最基本的制度，不僅關系農業發展、農村穩定、農民富裕，而且關系城鄉融合發展。改革開放以來，我國農村土地制度改革取得了輝煌成就，但依然存在土地規模不集中、土地流轉不規范、土地交易市場產權不健全、農民利益保護不充分等問題[23]。因此如何進一步深化農村土地制度改革，賦權于民，增利于民，將是未來政策的重點關注方向。

四是如何解決農村人口與人才問題。隨著我國城鎮化快速推進，農村人走屋空、土地荒廢、養老、教育、人才短缺等社會問題日益凸顯，嚴重影響區域協調發展。因此如何利用政策指導解決農村地區人口過疏化問題，如何鼓勵青壯年農民回流、保護留守群體權益，如何建立和完善農村社會保障和服務體系，如何完善返鄉農民創業體系，加快培育新型農民、提升農民素質[24]，如何大力招引農業科技人才等將是未來政策的重點關注方向。

五是如何解決后脫貧時代的可持續發展問題。我國精準脫貧戰略已進入“攻克最后堡壘”的拔寨攻堅沖刺期，精準脫貧逐步進入后脫貧攻堅時代，然而由于受貧困群體生計的脆弱性、政府幫扶的有限性及貧困標準的變更等因素的影響，2020年后在現行標準下實現貧困群體的全部脫貧，并不代表貧困問題在鄉村社會的終結[25]。因此如何避免返貧問題的出現，如何構建貧困治理體系，實現貧困人口的可持續脫貧和農民生計的改善將是未來政策的重點關注方向。