鄉村旅游扶貧保障機制研究——以都勻市坪陽村為例

孫連群 陳勇 張文磊 張婷

摘要：隨著旅游的不斷發展，鄉村旅游成為了旅游界的焦點和熱點。旅游與扶貧相結合成為了貧困地區脫貧的重要途徑。通過對貴州省都勻市坪陽村相關資源、貧困狀況、扶貧保障等方面的調查，發現坪陽村存在旅游扶貧組織保障不力、旅游扶貧制度保障不完善、旅游扶貧資金保障來源單一、旅游扶貧人才保障不健全等問題，并從坪陽村實際情況出發，從組織保障力度、制度保障、資金來源與用途、人才保障等方面提出建立符合當地旅游扶貧工作開展的保障機制，從而使當地旅游扶貧得到全方面的保障，確保貧困戶參與旅游并通過旅游脫貧致富。

關鍵詞：旅游扶貧;保障機制;都勻市;坪陽村

中圖分類號：F323.8 文獻標志碼： A

文章編號：1002-1302（2021）05-0013-05

旅游是解決經濟、政治和民生等問題的重要突破口，旅游扶貧是解決貧困的重要途徑。旅游扶貧在全國范圍內紛紛展開，這就意味著在旅游扶貧工作過程中需要大量的人力、物力、財力和相關政策制度作為保障，才能使得旅游扶貧工作順利進行。然而國內對于旅游扶貧保障機制進行專項研究的不多，使得旅游扶貧保障既缺乏系統性的理論指導，也使得實踐中的針對性不強。坪陽村地處貴州省都勻市西部的毛尖鎮，具有茶山、海花草、少數民族文化等多種旅游資源，開展旅游業有較好的資源優勢，但是坪陽村還存在著一定的貧困戶，因此以坪陽村為例研究并建立完整的旅游扶貧保障機制具有十分重要的意義。

1 旅游扶貧保障機制

旅游扶貧，即通過開發貧困地區豐富的旅游資源，興辦旅游經濟實體，使旅游業形成區域支柱產業，實現貧困地區居民和地方財政雙脫貧致富[7]。

覃建雄等認為，在保障機制方面要強化政府的主導作用;在組織層面要確保政府在組織、資金和政策上的根本保障;在資金層面要創新投融資機制;在人才層面，要明確旅游部門職責，制定緊缺人才計劃[8]。黃淵基提出，在制度層面，旅游扶貧戰略規劃、政策制定上對貧困地區給予適當的傾斜;人才方面要加強貧困地區教育事業發展，大力發展職業教育特別是旅游專業的職業教育;在組織層面，要強化貧困地區旅游部門和扶貧部門組織建設[9]。張蓉等提出，在制度層面，要制定相關的政策制度保障居民的主體地位;在組織層面，成立相關的組織機構，提高居民環境保護意識[10]。劉騰飛指出，在制度層面，要堅持政府依法指導，利用法律保障貧困戶權益和經濟利益，保障貧困地區景區規劃將貧困戶納入其中[11]。李湮認為，在制度層面，制度與制度之間必須要耦合，是制度合理有效的基礎之一[12]。所以筆者認為，旅游扶貧保障機制是為了旅游的發展而采取的各種措施，它主要包括組織保障、制度保障、資金保障和人才保障等。

旅游扶貧的組織保障是指能夠為旅游扶貧活動提供服務支撐的機構、辦事處或是工作表演團等單位、社區、企業、社團或其他組織形式。旅游扶貧的制度保障是指政府或村委會、村合作社等機構制定的與開展旅游扶貧有關的法律法規或行動準則，或是一定條件下形成的禮俗講究和村民公約。

旅游扶貧的資金保障是指從國家、企業、社區以及個人等層面提供的能夠用于旅游扶貧工作、活動和有關項目開展的資金投入。旅游扶貧的人才保障是指具有與旅游扶貧有關的，并具有一定的專業知識或專門技能，能為旅游扶貧工作的開展提供知識技術的支持，能進行創造性活動，并能通過旅游讓貧困戶受益的專業人士，例如高級的旅游經營管理、策劃規劃人員，基層的旅游服務人員等。

2 坪陽村旅游扶貧保障機制現狀

2.1 坪陽村旅游扶貧組織保障的現狀

坪陽村的組織有鎮政府、村委會、組委會和企業。鎮政府、村委會主要通過“茶旅一條街”、總陽布依民族村寨、毛尖茶莊等旅游項目的建設帶動貧困戶獲得收益。鎮政府宣傳機構和村委會負責組織、協調和對外宣傳的旅游工作，為旅游扶貧工作的開展奠定了基礎。村小組管理委員主要負責旅游服務工作的組織協調和管理。坪陽村的旅游企業分為2類，本土企業有一品茗山莊、云頂茶園度假山莊、錦源山莊、水庫農莊、青山民宿、三合竹鼠、河頭茶廠、高寨水庫茶葉有限公司、民山茶葉有限公司、一品茗茶業有限公司、河頭茶葉農民專業合作社、螺絲殼總陽水苔專業合作社、云峰種養殖專業合作社、旺民合作社等;外來企業有天然居、都勻市毛尖鎮苗薌旅游發展有限公司、老木棉公司;旅游企業都有一定的貧困戶家庭人員在其就業。當地老百姓（包括貧困戶）的海花草、茶青等農產品都由相應的企業收購。

2.2 坪陽村旅游扶貧制度保障的現狀

貴州省政府頒布了《中共貴州省委 貴州省人民政府關于堅決打贏扶貧攻堅戰確保同步全面建成小康社會的決定》（黔黨發〔2015〕21號）、《貴州省“十三五”扶貧規劃》等文件。 《黔南州“十三五”旅游發展業規劃》中提到要健全旅游專項資金激勵機制、建立旅游扶貧新機制、強化旅游發展目標考核制、形成合理的規劃機制、加強體制改革和形成智慧旅游管理和運營機制等。旅游異地扶貧搬遷和特惠貸款（企業通過利用貧困戶特惠貸款資金發展旅游，并每年分取相應紅利給貧困戶）。《都勻市2018年度財政扶貧資金項目補助標準》為旅游扶貧提供了一定資金上的支持。這些政策制度的執行把貧困戶脫貧和發展旅游在一定程度上相結合起來，少數貧困戶已經搬入扶貧搬遷房屋中，多數貧困戶已經通過特惠貸款投資企業得到分紅或是已自己創業，部分貧困戶房屋外立面得到改造，貧困戶收入得到增加。

村民組的村民公約主要有：資源環境衛生旅游管理條例、旅游服務專項規定和社會公德。這些社區內部制度的實施為當地旅游扶貧工作帶來了極大的便利。首先，很好地保護了當地自然環境和社會環境，為旅游扶貧工作的開展提供了環境基礎。其次，當地資源得到了有效保護和利用，為旅游扶貧工作的開展提供了資源基礎。再次，使貧困戶家庭衛生和個人衛生得到改善，塑造了更好的居民形象，形成了更受游客歡迎的風尚。最后，使當地居民（包括貧困戶）逐漸養成了良好文明習慣和要養成良好文明習慣的思想，這樣的社會環境將是旅游發展的新吸引點。使旅游扶貧工作起點更高成本更低。

2.3 坪陽村旅游扶貧資金保障的現狀

政府為村寨每家每戶的房屋做風貌改造;投資建成仿古式毛尖茶莊;出資拓寬和硬化公路以及打造旅游景觀;購買電瓶車和自行車贈與村委會;對創業的人進行資金獎勵或補貼。政府資金的投入產生了良好的效果，使村寨整體風貌統一化、民族化，使旅游發展條件更加完備，吸引了更多的游客前往，增加了當地旅游收入。

村委會將扶貧資金投資到個體企業，從中獲得分紅后，再將其返給貧困戶。村小組管理委員則會通過提取旅游活動表演的部分收入來購買旅游發展需要的旅游設備。

文化企業的影視拍攝也會給村寨帶來一定的資金回報，例如《陳情令》在當地的取景拍攝。企業以一定單價收購當地居民的農產品，例如土雞、筍子、野菌等。企業為貧困戶提供就業，例如采茶、炒茶、農莊服務等，并支付給貧困戶相應的勞動報酬。企業與百姓形成長期合作，在需要開展旅游表演活動時支付報酬。

中國人民銀行黔南州中心支行、貴州農村信用合作社為貧困戶以及其他人群提供貸款服務。

貧困戶通過“特惠貸”與企業合作得到分紅;村民自己投資修建農家樂、民宿、養殖業以及合資修建山莊。

2.4 坪陽村旅游扶貧人才保障的現狀

坪陽村總共3個村民組有表演團隊，總人數近30人，一般由村小組管理委員會中的1人擔任隊長，2名委員配合，并由文廣局的老師對其進行表演培訓。這些表演人才中每個表演團隊中至少有2～3戶貧困戶家庭成員參與。坪陽村從事餐飲、住宿服務的人員近20人，另外部分茶企有專門的茶旅銷售員，學歷大多是初中水平。

3 坪陽村旅游扶貧保障機制的問題

3.1 坪陽村旅游扶貧組織保障不力

鎮政府、村委會旅游扶貧工作效率低，在發展規劃、策劃上與旅游扶貧的結合度不夠，使貧困戶與當地旅游的發展脫節;同時政府也沒有徹底了解貧困戶的意愿，從而使許多旅游扶貧項目無法產生效用。

旅游企業種類結構較為單一，對旅游扶貧持消極態度，貢獻小。缺乏技術性較強的、與旅游扶貧掛鉤的合作社，已有的勞動力合作社只是在當地勞動力需求大的季節提供純粹的勞動力供給或是粗礦產品的收購。

協會功能不完善和功能沒有得到發揮。雖然有茶葉協會，但都形同虛設，沒有發揮茶旅結合、茶旅與扶貧結合的作用，一直處于停運狀態。另外，當地也缺乏專門的旅游扶貧組織，旅游活動的開展主要是政府或企業來組織，同時這些旅游活動的開展與扶貧的相關性太小，主要受益的還是當地企業。

政府、村委會、企業、合作社和貧困戶之間缺乏信息的交流和溝通，相互之間存在孤立的情況，使當地旅游扶貧工作不能形成統一戰線。

3.2 坪陽村旅游扶貧制度保障不完善

政府制度落實不到位。政府相關部門下達相關政策落實不到位或是落實緩慢以及程序繁瑣，多數情況下只是空談口號，缺少直觀性文件，使基層開展旅游扶貧工作變得模糊;土地規劃利用和使用制度過于死板，致使有想通過旅游發展掙錢的貧困戶受土地制度制約，土地使用申請得不到有關單位批準，使許多旅游資源得不到發揮;村規民約缺乏保障弱勢貧困戶利益的成分。

旅游扶貧制度的缺失。先富帶動后富是許多地方扶貧所利用的方式，然而當地企業、個人或其他組織單位卻對旅游扶貧持消極態度，其中旅游扶貧獎勵制度的缺失是造成該局面的重要原因。

人才制度的缺失。旅游扶貧是一項極為艱難復雜的工作，需要知識技能面更廣的人才作為支撐，然而當地卻缺乏旅游扶貧人才引進制度、使用制度和當地人才引回制度、人才挽留制度。最終致使進來的人才留不住，出去的人不想回來，在家的人想出去的局面，其中人才制度的缺失是造成這種局面的重要原因之一。

3.3 坪陽村旅游扶貧資金保障來源單一使用不合理

扶貧資金主要來源于政府資金和少量社會和民盟的捐助，資金來源單一和到位緩慢。資金用途過于單一、市場化程度低，僅僅用于建筑設施打造，使資金不能效用最大化。

社區管理組織層面缺乏集體資金。村委會和村小組委員會都缺乏旅游扶貧發展資金，無法開展旅游扶貧工作，失去扶貧主動性，致使許多工作得不到開展，職能得不到發揮。

企業缺乏用于旅游扶貧的資金，當地企業多數只顧自身發展受益，單純為貧困戶提供部分就業崗位和部分初級產品的收購。企業很多時候把資金輸向了村外的其他地區，企業在村內采購等行為少。銀行為貧困戶提供的貸款服務不具特殊性，還款期限過短、貸款額度不靈活，然而貧困戶將貸款資金從投入使用到收益產出的周期較長，因此貧困戶貸款風險增加，使許多貧困戶不愿意貸款。

貧困戶自身缺乏資金或是不愿意拿出自有資金投入發展。許多個體戶不愿意將資金投入旅游扶貧發展或是投入旅游發展時與貧困戶脫鉤;個體投資渠道少，投資難度大。

3.4 坪陽村旅游扶貧人才保障不健全

已有的旅游組織管理人才基本上以個人經驗從事旅游活動，缺乏專業知識和管理組織不到位，同時組織管理者缺乏旅游扶貧思想，所組織的旅游活動體現的扶貧成分較少。沒有固定的、專業的旅游組織管理人員，更沒有高級的經營管理、策劃規劃者。

貧困戶成員在當地旅游表演人才團隊中所占比例較小，缺乏優先考慮權和專業性。除少數部分接受過專業老師培訓以外，其他全部僅僅靠自學表演，致使表演水平不高;表演人員積極性波動大，受薪資報酬影響嚴重，薪資報酬無統一標準;表演人才團隊缺乏管理制度化、部門化和表演工作的分工細化，同時表演活動單一，缺乏互動環節和節目無更新或是更新慢，當地表演人員什么都參與使其表演工作錯綜復雜。

涉旅企業人才所從事的旅游活動與扶貧關聯不大。沒有為貧困戶提供知識技術等方面的幫助或是沒有其他旅游扶貧方面的貢獻。

從業人員整體文化水平不高，人才結構不合理。

4 對坪陽村旅游扶貧保障機制的建議

4.1 完善和增強坪陽村旅游扶貧組織保障力度

鎮政府、村委會要強化對旅游扶貧工作的領導力，成為當地旅游扶貧的主要推動者。當地旅游的發展應把是否與旅游扶貧或貧困戶相掛鉤作為審核通過的重要審核點，使當地旅游的發展與脫貧相同步并成為一個整體。政府所投資的旅游扶貧項目需進行全面可行性分析避免造成資源的浪費和脫貧的延誤，例如應做足市場、貧困戶意愿、貧困戶家庭情況等方面的調查。政府、村委會要組織成立“旅游扶貧教育培訓部門或機構”，針對貧困戶的思想、旅游知識、技術技能等方面培訓，并把思想教育扶貧作為扶貧工作的首位，思想態度是決定行為行動的重要決定因素，加強思想扶貧從而改變貧困戶不愿改變現狀、坐享其成、吃老本、以成為貧困戶為目標等惰性思想觀念，使貧困戶主動尋求發展主動脫貧致富。政府、村委會應對旅游扶貧工作項目開設綠色通道，設立專門的部門或機構，減少旅游扶貧工作的審批程序，提高扶貧工作效率。村委會和村小組管理委員會應設立專門的旅游管理部門，負責專門的旅游管理工作，明確部門工作分工和人員職責，加強自身內部建設并提高自身工作效率。

因地制宜擴展企業結構。一是引進旅游扶貧企業或是打造旅游扶貧產業，提高當地旅游扶貧能力、抗風險能力、脫貧長久性能力等。當地已有企業應提高自身思想覺悟追求可持續發展，在民眾心中樹立良好的企業形象，發展自身特色避免同質化。企業的人員聘用、原材料采購等方面應優先考慮貧困戶，積極參與到扶貧工作之中;企業間應加強合作共同扶貧而不是一家單打獨斗;引進高校定點扶貧，打造校企合作扶貧產業。二是改造已有的合作社和協會并盤活處于停滯狀態的組織，增加相關旅游扶貧功能，例如合作社與貧困戶之間建立定點幫扶和采購并提供技術指導，讓已有的合作社和協會重新運營。三是依托當地資源打造旅游扶貧企業和拓寬旅游扶貧產業鏈。打造茶文化研學基地，并把貧困戶作為茶文化的繼承、傳播對象;以旅游扶貧為出發點、以村民委員會的名義成立旅游服務公司和旅游紀念品研發公司，使地區旅游商品多樣化、特色化。外來企業要更多的融入當地居民，可采取以扶貧為切合點了解和學習當地文化，并了解和幫助貧困戶從而形成和諧友好的關系，提高自身的經營能力。

政府、企業、合作社和貧困戶之間要加強溝通交流。要讓貧困戶更多的表達自身發展需求和所面臨的困難，政府、企業、合作社、村民委員會則要商討能為貧困戶提供什么、接下來做什么、怎么做等問題，使政府、企業、合作社和貧困戶之間形成扶貧統一戰線。

4.2 完善坪陽村旅游扶貧制度保障

鎮政府要對企業以及個人落實上級政府的旅游扶貧政策的情況進行監督，對未實時落實相關政策的單位或個人采取一定懲罰措施，并形成相應的文件說明;發展意見和政策則以成文形式存檔，使政策落實監督制度化，把工作開展關進制度的籠子。

政府或村委會應根據當地實際情況出臺旅游扶貧鼓勵性政策文件，使企業、合作社、協會、個體等都積極參與到旅游扶貧工作中。如針對當地人文、自然資源保護的鼓勵性政策，可將表現優秀的貧困戶作為保護與繼承示范點，對其進行資金獎勵。明文規定禁止對當地文化或習俗進行扭曲和錯誤性改編，禁止私自改造當地建筑或道路，禁止因破壞當地景觀等而造成旅游扶貧資源的破壞。加強企業參與旅游扶貧工作的制度建設，根據具體情況規定企業需帶動貧困戶脫貧的數量、質量和時限，并確保在一定時間內不會重返貧困（特殊情況除外），完成任務的企業給予資金上的獎勵或是相關政策的支持。另外，村規民約應規定不準欺壓和為難貧困戶、富裕戶應主動幫助貧困戶等，全方位保證貧困戶順利脫貧。

4.3 拓寬坪陽村旅游扶貧資金保障來源和用途

鎮政府要提高旅游扶貧資金保障的比重，加強對扶貧資金的使用監督，提高扶貧資金的資金價值，拓寬資金的來源渠道，提高資金保障力度。旅游扶貧資金下放要及時，減少資金審批流程和審批時間，使資金能及時發揮作用;政府資金的投入和使用要合理，資金使用多樣化避免扶貧資金集中單一化使用，應結合市場重點投向多元扶貧產業的打造，形成扶貧產業互補的產業鏈，從而提高自身抗風險能力。

社區應發展一定的集體經濟，設立旅游扶貧發展基金提高社區資金保障能力。使旅游扶貧工作的開展有經濟基礎，同時社區也應為旅游扶貧發展尋求更多的資金來源渠道。

企業要加強與貧困戶的聯系程度，為貧困戶提供更多的、優先的獲利方式和機會，企業和貧困戶間應形成長期穩定的合作關系。企業資金投入應更傾斜于旅游扶貧產業的打造;企業應優先采購貧困戶產品，且采購價格不得低于市場價格并保證采購薪資的及時到位;企業要盡量雇傭貧困戶人員，且薪資不得低于行業標準，企業要提倡與當地人民“共同體”的發展理念。銀行為貧困戶提供的貸款服務應根據情況延長還款期限，同時加強對貧困戶貸款資金使用的指導和監督，以及資金安全的保障服務，從而降低貧困戶的貸款風險，使貧困戶有更大的意愿貸款發展。

貧困戶自身要開放思想敢于去發展，根據自身情況合理把握好特惠貸款帶來的發展機遇，正確有效地使用貸款資金，使資金效用最大化。鼓勵個體投資旅游扶貧發展項目，為貧困戶提供投資機會，帶動貧困戶以多種方式投資，例如技術、資金、茶園、土地、場地、工具等形式入股。

其他旅游扶貧資金保障可以考慮外資的引入、民間非正式組織的投資、眾籌等方式豐富扶貧資金的保障力度。

4.4 健全坪陽村旅游扶貧人才保障

村委會人才的招聘和使用應向旅游扶貧方向傾斜，盡量做到當地人才當地用，外出人才吸引回鄉;出臺當地就業薪資保障制度、最低薪資制度，使旅游扶貧工作人才能得到應有的報酬;出臺人才召回政策，為回鄉的人才提供資金、政策上的支持，提供更多的降稅減稅和其他發展津貼補助。

對已有的組織管理人才進行旅游專業知識、技術技能、旅游扶貧等相關知識的培訓。把組織管理者如何將所組織的旅游活動與旅游扶貧相掛鉤作為培訓的主要內容;當地大學生要積極報考旅游相關專業，回鄉就業成為當地旅游扶貧的人才保障，或是制定當地貧困戶旅游人才定點培養計劃;引進專業的旅游人員、服務人員、旅游規劃策劃人員和經營管理人員;采取與高校之間的合作方式，打造人才互通渠道，形成長期有效的人才供給，例如與距離最近的黔南民族師范學院、黔南職業教育學校等高校合作。

優先加強對貧困戶表演人才的專業培訓，從而增強貧困戶在表演團隊中的比例。表演人才要分工細化提高表演專業性，將表演活動多樣化，增強活動互動體驗和節目創新;制定薪資報酬標準和獎勵標準提高表演人才積極性。將貧困戶人員分組分方向進行培養，分別負責不同的演出工作，使各個方面的表演都有人才的保障;另外，創建微信公眾號和旅游扶貧工作交流群，讓所有的貧困戶人員加入學習，同時讓相關專業人員將旅游發展知識、服務知識、當地文化、時事新聞信息等上傳微信公眾號，或者讓貧困戶在群里交流討論相關發展感悟，從而提高他們的知識儲量。

涉旅企業的人才要將更多自身從事旅游活動的經驗技術與貧困戶進行分享，提高貧困戶的就業能力。相關從業人才應不斷學習提高自身綜合水平，為旅游扶貧工作提供更高水平的人才供給。

現代社會是信息技術的社會，當地要重視現代信息技術人才的引進，重視技術和信息等旅游高級生產要素[13]，利用好現代信息技術和媒體資源為旅游扶貧做貢獻。

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