規范鐵路鄰近營業線施工管理的實踐與思考

胡 建 中國鐵上海局集團有限公司調度所

隨著國家建設交通強國的戰略目標提出，近年來，我國鐵路工程建設任務十分繁重，每年都會有新線建設、既有站場改造和設備大中修等大量的施工任務，施工安全已成為影響鐵路運輸安全的關鍵。而作為鐵路施工中體量非常龐大的鐵路鄰近營業線施工，由于其鄰近鐵路線路的特點，往往由于重視不夠、組織不力、監管不到位等原因，成為影響鐵路施工安全的重要風險點，給鐵路運輸安全一定的安全風險。為此，上海局集團公司在實踐中通過不斷總結經驗，創新管理規范，積極采用全新技術手段，加強源頭控制，強化過程管控，實現了對鐵路鄰近營業線施工規范管理的有益探索。

1 鄰近營業線施工管理的現狀分析

1.1 鐵路鄰近營業線施工的特點

鄰近營業線施工是指在營業線兩側一定范圍內，新建鐵路工程、既有線改造工程及地方工程等影響或可能影響鐵路營業線設備穩定、使用和行車安全的施工作業，具有以下特點：

1.1.1 鄰近營業線施工占比大

在鐵路的施工中，由于新線建設、既有站場改造、設備大中修和地方建設工程，會產生大量在鄰近既有鐵路線路邊的施工需求，以上海局為例，近五年來施工數據量如表1。通過表1 的數據可以看出，鄰近營業線施工的數量占據施工總量始終保持在80%以上，大量的鄰近營業線施工已成為影響施工安全的關鍵因素。

1.1.2 施工人員構成復雜

目前，從事鄰近營業線施工的單位可分為三類，一類是鐵路自身的設備管理單位（如工務段、電務段等），施工人員較為穩定，對本專業的行車設備熟悉，了解鐵路施工專業管理要求；第二類是鐵路系統的工程單位，雖長期從事鐵路施工，但施工人員流動性大，對鐵路設備狀況不了解，對不同鐵路局的具體施工業務要求掌握熟練程度不一；最后一類是地方工程單位，施工人員對鐵路施工業務要求和鐵路設備狀況均不了解。以上海局2019-2020 年鄰近營業線施工為例（見表2），近90%的施工單位為工程單位，施工人員對鐵路的設備狀況不熟練，鐵路施工業務水平參差不齊。

表1 上海局集團公司施工量統計表

表2 上海局集團公司鄰近施工分類表

1.1.3 計劃兌現的制約因素多

鐵路營業線施工由于對鐵路運輸直接造成影響，施工單位都較為重視，前期準備充分，工作量安排合理，施工能保證按計劃高效兌現。而鄰近營業線施工正是由于其在既有鐵路線路邊施工的地理特點，施工單位為追求工期進度，往往前期準備工作不能充分預估到位，受勞力安排、材料準備、機具配套等影響因素多，計劃提報的隨意性較大，現場臨時性安排調整多，計劃兌現水平較為低下。

1.2 存在的主要不足

1.2.1 計劃源頭管理粗放

根據國鐵集團的規定，目前大部分鐵路局對于鄰近營業線施工管理都按規定要求按月提報鄰近營業線施工安全監督計劃，而在實際操作中，月度的監督計劃基本都以輪廓性的施工安排為主，把一個月的施工內容都寫一個計劃申請里，而具體到每日應該怎么干、干多少沒有明確的安排，只能由相關單位之間另外聯系，造成公布的計劃與實際現場作業“兩張皮”，長期下來造成施工單位對計劃準確性重視不夠，難以從計劃源頭進行日常管控。

1.2.2 鐵路施工專業知識不足

由于從事鄰近營業線施工的主體主要是鐵路工程單位和地方施工單位，更重視施工本身的進度、工藝和質量，而疏于自身鐵路專業知識的提高，對施工地段的鐵路設備狀況了解不清，對施工過程可能造成的鐵路行車設備安全隱患認識不足，對鐵路施工相關的規章制度要求也掌握不到位，對鐵路運輸的安全風險控制多依賴于鐵路設備管理單位的監護和提醒，一旦現場的監護和檢查不到位，極易引發鐵路運輸的安全問題甚至于造成安全事故。

1.2.3 專業化管理力量不足

鐵路項目管理機構是鐵路局管理鄰近營業線施工的主要抓手，但隨著工程項目不斷增多，項目管理機構的專業化力量不能滿足需求，既要負責計劃審核，還要負責工程推進協調和營業線施工現場盯控，普遍存在人員不足、專業結構不能完全適應的問題，多重視營業線施工，而對鄰近營業線施工檢查不夠，難以及時發現鄰近營業線施工存在的安全隱患。

1.2.4 設備監護檢查不到位

設備管理單位派員對鄰近營業線施工現場監護是確保鐵路安全的關鍵手段，但由于生產組織改革和減員增效的要求，監護人員的安排日趨緊張。以上海局為例，目前監護人員均為各工區作業人員兼職，不僅負責鄰近營業線施工的監護，還需兼顧本部門的施工和維修等日常生產作業，監護人員還得滿足同一單位的多專業監護要求，因而普遍存在現場監護人員不足、專業要求不能完全匹配等情況。同時，由于計劃管理的粗放，還會造成監護人員安排不合理、監護到崗不及時、無監護隨意施工等問題發生，從而不能有效發揮設備監護檢查作用。

2 規范管理的創新實踐及成效

2.1 細化計劃管理流程

為解決計劃管理粗放的問題，我們在規定的月度監督計劃基礎上，增加了上報周計劃和日計劃的要求，以日計劃為實際作業的依據，用周計劃提前告知設備管理單位下周安排，便于設備管理單位科學合理安排監護人員，以統籌外單位施工監護和本單位日常生產組織。同時，對于新增加的周、日計劃明確了管理流程，由鐵路項目管理機構依據批準的月計劃進行審批，確保周、日計劃必須在月計劃的許可范圍之內，力爭使下達的計劃與現場實際作業需求做到一致。

2.2 統一監護檢查要求

為確保監護檢查過程規范、有跡可查，我們統一規范監護檢查要求。一方面，明確監護措施分為施工現場不間斷、定時、不定時監督檢查方式，能通過視頻監控設備進行施工現場監護的可采用視頻監督檢查方式。另一方面，要求設備管理單位根據日計劃、施工項目對營業線影響的程度，指定涉及本單位的每項施工監護人員和采取的監護措施，于施工前一日17時前通知施工單位，監護人員和專業管理人員檢查完成后，需及時填記監護或檢查記錄，保證了信息記錄完整和有效反饋。

2.3 開發鄰近營業線施工管理系統

為了保證鄰近營業線施工管理理念得到高效落實，我們于2016年開發應用了全新的“鄰近營業線施工管理系統”，實現了鄰近營業線施工監督計劃的網上提報申請，保證了計劃按業務分工審核到位，提供監護人員檢查發現問題和停復工信息網絡化記錄，保證了信息及時傳遞到位，使鄰近營業線施工生產組織有序可控。系統還同步提供了鐵路局域網、互聯網兩個網頁版本和手機APP 客戶端，受到了路內外使用單位的好評。

2.4 明示施工安全風險關鍵項點

我們通過開發新系統同步建立了全局鄰近營業線施工項目數據庫，細分為11 類專業、133 個施工項目、545 條施工內容，實現對計劃類別的模塊化細分，系統可根據計劃類別，按照預先設置的模板進行風險提示，由施工單位在申報的計劃里說明主要的安全風險點和采取的安全防護措施，相關設備管理單位在會簽計劃時對與本專業相關的安全風險做好提示，為鄰近營業線施工的日常監督檢查提供了專業的指導意見。

2.5 配備監護檢查的技術裝備

上海局的工務、電務、供電等主要專業設備管理單位，基本都配備了專用視頻記錄儀，用于鄰近營業線施工現場檢查過程的記錄，相關設備管理單位安全生產指揮中心在站段接收終端查看和分析監護記錄，以督促現場監護人員及時到崗和按標準監護檢查，保證了管控效果有效落實到位。

2.6 強化責任追究與考核

我們通過制定相關檢查考核規范，明確了施工作業人員未經培訓考試合格、無施工方案或施工方案未按規定程序審批通過、無計劃或超范圍施工等“16條禁止性行為”及處置規定，安監部門、專業管理部門及建設管理、設備管理、行車組織單位發現施工單位發生施工安全禁止性行為，均有權責令停工整頓，給專業管理部門、設備管理單位落實施工安全監督管理工作提供有力抓手，并采取經濟考核、停工整頓、交班分析、約談、信用評價、記入“黑名單”、停標等多種追責方式，以形成強大的震懾作用。

3 下一步加強管理的思考建議

3.1 規范施工準入要求

在鄰近營業線施工開工前，相關施工、監理單位都必須按規定進行安全教育和培訓，組織學習鐵路營業線施工安全管理的有關規定，鐵路項目管理機構需進行督促和檢查，對管轄施工單位的培訓情況建立檔案，確保相關作業和管理人員都必須按規定考核合格后方能上崗。同時，對于地方工程單位涉鐵施工，可明確委托鐵路設備管理單位代為履行計劃提報、現場監測、安全防護等施工單位部分職責，但應規范委托責任和準入要求，確保鐵路施工管理規定落實到位。

3.2 加強設備監護檢查隊伍建設

集團公司專業部室應結合本專業鄰近營業線施工管理特點，制定專業系統的鄰近營業線施工監護工作要點，指導站段合理安排人員，建立相對固定的監護人員隊伍，對階段性施工量較大的單位和地區，從集團公司層面做好同專業系統的人員調配。同時，定期組織開展鄰近施工監護人員的專業化培訓，明確監護工作規范和標準，提升本專業監護檢查能力，以勝任鄰近營業線施工監護檢查要求。

3.3 配齊專業管理力量

突出鐵路項目管理機構對鄰近營業線施工專業管理的牽頭地位，在充分調研的基礎上，進一步抓好鐵路項目管理機構專業化管理隊伍的建設，補強計劃管理、專業管理人員，優化專業結構配比，增加施工調度專門崗位，對階段性工程量大的項目管理機構，從集團公司層面統籌調配專業管理力量，確保鐵路工程建設安全有序實施。

3.4 加強過程分析與考核

由于對鄰近營業線施工管理過程的專業化分析和考核不足，日常檢查發現，月、周、日計劃上下一般粗情況普遍存在，日計劃與實際現場作業不符的情況也時有發生，項目管理機構計劃審核不到位，設備管理單位對計劃存在的問題聽之任之，對于監護檢查發現的問題往往停留在設備管理單位層面，項目管理機構對問題的追蹤分析不及時。因此，應明確項目管理機構對鄰近營業線施工的日常檢查和統計分析要求，借助系統提供大數據，對施工單位存在的問題開展深度分析和追責考核，督促問題整改到位，確保鄰近營業線施工管控要求得到有效落實。

3.5 推進信息化手段持續提升

在做好系統現有功能優化的基礎上，可考慮研發視頻信息傳輸功能，通過在鄰近施工現場設置視頻監控設備，提供統一接口的視頻傳輸，為鄰近施工提供視頻監護手段，實現設備管理單位生產指揮中心集中視頻監護，減少設備管理單位人工現場監護的工作量。同時，還應根據系統已有的計劃、監護檢查記錄等大數據，深度開發相關自動統計分析功能，查找鄰近營業線施工存在的傾向性問題因素，為專業管理部門提供及時的風險預警。

4 結束語

鄰近營業線施工安全已成為長期影響鐵路運輸安全的難點和重點，上海局集團公司基于對鄰近營業線施工管理的深入分析研究，不斷在實踐中總結經驗，創新管理規范，開發全新技術平臺，打造施工全流程管理，為持續實現對鄰近營業線施工的安全管控奠定堅實基礎。