美國出臺《外國公司問責(zé)法案》

高榮偉

《外國公司問責(zé)法案》的實施也將削弱國際資本對美國市場的信心（圖/視覺中國）

據(jù)悉，《外國公司問責(zé)法案》于2020年5月在美國國會參議院獲得通過。2020年12月2日，美國眾議院通過該法案。

當(dāng)?shù)貢r間2020年12月18日，美國總統(tǒng)特朗普簽署了《外國公司問責(zé)法案》。該法案規(guī)定，如果外國公司連續(xù)3年未能通過美國公眾公司會計監(jiān)督委員會（PCAOB）的審計，將被禁止在美國任何交易所上市。

意在限制中企在美上市

《外國公司問責(zé)法案》最初于2019年3月由共和黨參議員肯尼迪及民主黨參議員范·霍倫共同提出，法案旨在對2002年《薩班斯-奧克斯利法案》進行修改，文件中表示修改主要考慮是基于外國管轄權(quán)等原因?qū)е旅绹姽緯嫳O(jiān)督委員會無法對部分外國公司進行監(jiān)管。

據(jù)報道，當(dāng)?shù)貢r間2020年5月20日，美國參議院一致通過了《外國公司問責(zé)法案》。對此，業(yè)內(nèi)人士指出，該法案違背了法的確定性這一基本立法規(guī)則。“美國參議院以保護投資者為由通過的《外國公司問責(zé)法案》毫不掩飾地暴露了美國證券監(jiān)管的政治化，嚴(yán)重違背了美國證券行業(yè)的市場化運作規(guī)則”。

雖然該法案適用于所有在美上市的外國公司，但美國媒體和市場分析人士普遍認(rèn)為其主要針對在美上市的中國公司。英國廣播公司（BBC）在報道中指出，雖然法案針對所有外企，但目前美國監(jiān)管部門未能有效獲取審計文件的上市公司中，中國公司占比超九成。

2020年8月，美國財政部在其官網(wǎng)發(fā)布《關(guān)于保護美國投資者防范中國公司重大風(fēng)險的報告》，針對包括中國在內(nèi)的美國公眾公司會計監(jiān)督委員會（PCAOB）無法實施檢查的轄區(qū)，建議對來自這些轄區(qū)的公司提高上市門檻，要求“加強信息披露，強化投資風(fēng)險提示”，并要求已在美上市公司最遲于2022年1月1日前符合PCAOB開展檢查的相關(guān)要求。

事實上，中國證監(jiān)會有關(guān)部門負(fù)責(zé)人就美國國會參議院通過《外國公司問責(zé)法案》事宜答記者問時也曾指出，“從法案以及美國國會有關(guān)人士的言論看，該法案的一些條文內(nèi)容直接針對中國，而非基于證券監(jiān)管的專業(yè)考慮”。

法案是一把雙刃劍?

《外國公司問責(zé)法案》第945條是這樣表述的：如果一家公司不能證明其不受外國政府控制，或者美國公眾公司會計監(jiān)督委員會（PCAOB）無法連續(xù)3年對其進行審計，則該公司的證券將被禁止在美國交易所交易。

“這一條款，實際上非常不嚴(yán)密”，業(yè)內(nèi)人士指出，一家公司是否受政府控制，是一個彈性很大的概念，因為其不嚴(yán)謹(jǐn)，美方有關(guān)人員可以隨意進行解釋。實際上，“許多上市公司都有多個戰(zhàn)略投資者，其中可能就包括有政府背景的投資者”，而這本來是資本市場的正常現(xiàn)象。以美國為例，2008年國際金融危機爆發(fā)的時候，美國財政部曾出資1750億美元拯救美國9大銀行;新冠疫情暴發(fā)后，美國客運航空旅客量下降了95%，美國財政部與包括美國航空、聯(lián)合航空、達(dá)美航空在內(nèi)的共10家客運航空公司達(dá)成一項250億美元的救助協(xié)議，“以確保航空公司員工正常工作”，受援航司則向其授予相當(dāng)于貸款金額10%的認(rèn)股權(quán)證。從上述兩個例子可以看出，即使是專業(yè)人士也很難去界定這些銀行、航司與美國政府之間的關(guān)系。

《外國公司問責(zé)法案》的實施，不僅阻礙外國公司赴美上市，使美國投資者的利益受損，也將削弱國際資本對美國市場的信心。正如分析人士所言，限制外國公司在美上市將是一把雙刃劍。過去十幾年來，很多資產(chǎn)和運營主要在中國大陸的公司相繼來到美國上市，它們之中有很多是資質(zhì)良好的企業(yè)。根據(jù)美中經(jīng)濟與安全審議委員會2020年10月發(fā)布的一份文件顯示，截至2020年10月2日，中國在納斯達(dá)克、紐交所和美交所這三大美國交易所上市的公司共217家，總市值2.2萬億美元，折合人民幣超過14萬億元。

此前，英國《金融時報》在報道中認(rèn)為，中美間的貿(mào)易戰(zhàn)并未削弱中企赴美上市的決心。據(jù)路孚特的數(shù)據(jù)，截至2020年10月31日，中國企業(yè)2020年赴美IPO籌資金額已超過100億美元，創(chuàng)近5年新高。實際上，在美國上市的中企基本得到了國際資本市場的熱情擁抱。BBC稱，中國經(jīng)濟發(fā)展迅速使得中概股在美國資本市場表現(xiàn)搶眼，很多機構(gòu)通過重金押注中國企業(yè)的成長而獲益頗豐。

對于美國總統(tǒng)特朗普簽署的《外國公司問責(zé)法案》，《華爾街日報》發(fā)表評論指出，如果將中概股“踢出美國交易所”，將不可避免地導(dǎo)致巨大的資本流動，“這把揮向中資企業(yè)的大刀將傷及美國投資者，赴美上市的券商中介生意也將受到影響”“快速增長的中國企業(yè)紛紛奔赴紐約上市的時代也將因此終結(jié)”。金瑞基金首席投資官布蘭登·埃亨則稱，長期以來美國媒體的報道著墨重在投資中概股的風(fēng)險，而鮮少提及其帶來的豐厚收益。他以網(wǎng)易為例，該股于2000年6月29日在美掛牌上市，至今累計漲幅13335%。與此相比，亞馬遜同期累計上漲8573%。他總結(jié)道：“投資大多數(shù)中概股的收益要遠(yuǎn)高于個別‘壞蘋果。”

需要指出的是，在美國總統(tǒng)簽署生效后，《外國公司問責(zé)法案》已正式成為美國法律。由此，美國將不得不承擔(dān)監(jiān)管政治化的后果：從美國退市的中概股公司，其美國股東要么將股票賣給公司，要么將股票換成在海外交易所上市的股票。換句話說，美國投資者將很難持有任何中國股票。

找出解決問題的正道

眾所周知，優(yōu)質(zhì)上市企業(yè)是國際資本市場競爭的重要資源，而國際投資者也會根據(jù)符合自身最大利益的需要，做出自己的明智選擇。

據(jù)外媒報道，在美國限制政策的打壓下，目前一些中概股已經(jīng)開始尋求美國之外的市場二次上市。BBC稱，全球其他交易所，以及中國國內(nèi)的交易所一直都在創(chuàng)造條件，以便吸引可能不再在美國上市交易的中國公司。據(jù)悉，2020年5月上述法案獲參議院通過后，陸續(xù)已有8家中概股在香港二次上市，包括網(wǎng)易、京東、百勝中國、華住酒店、再鼎醫(yī)藥、中通快遞、寶尊電商、萬國數(shù)據(jù)。

專業(yè)人士指出，圍繞著證券監(jiān)管，中美之間的分歧主要體現(xiàn)在對上市公司的監(jiān)管合作上。中國證監(jiān)會副主席方星海接受彭博社采訪時指出，中國在解決中美跨境會計監(jiān)管問題上的態(tài)度是真誠的。中國監(jiān)管層強調(diào)應(yīng)通過加強雙邊監(jiān)管合作加以解決，特別是針對“外國發(fā)行人連續(xù)3年不能滿足美國PCAOB審計檢查，禁止其證券在美國交易”。然而，根據(jù)中國相關(guān)法律規(guī)定，在國外上市的中國企業(yè)審計工作底稿等檔案應(yīng)當(dāng)存放在國內(nèi)，任何單位和個人不得擅自向境外提供與證券業(yè)務(wù)活動有關(guān)的文件和資料。因此，美國監(jiān)管機構(gòu)暫時不能檢查在美上市中國公司相關(guān)文件，是跨境監(jiān)管合作領(lǐng)域的問題，并不代表中國公司不遵守美國的相關(guān)法律和規(guī)則要求。事實上，中國方面一直沒有放棄加強審計監(jiān)管合作的努力，2019 年以來多次向 PCAOB 提出開展聯(lián)合檢查的具體方案建議。非常有意思的是，對于業(yè)已生效的《外國公司問責(zé)法案》，美股資本市場反應(yīng)甚是平淡。

值得注意的是，未來《外國公司問責(zé)法案》尚具有3年的過渡期，這意味著中美兩國可以就相關(guān)問題繼續(xù)磋商協(xié)調(diào)。

編輯：薛華? icexue0321@163.com