脫貧攻堅與鄉村振興有機銜接研究
——基于政策視角

張嘉昕 趙 政

1.哈爾濱工業大學，黑龍江 哈爾濱 150001；2.內蒙古師范大學，內蒙古 呼和浩特 011517

實施鄉村振興戰略，是黨的十九大作出的重大決策部署，是決勝全面建成小康社會、全面建設社會主義現代化國家的重大歷史任務。而實現鞏固脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接是全面推進鄉村振興的重要舉措。改革開放以來，中國經濟快速騰飛，鄧小平提出“先富帶后富，共創富裕路”，東部地區經濟迅速崛起，但西部地區尤其是民族地區、邊疆地區和革命老區仍處于貧困之中。2015年，國務院《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》正式提出脫貧攻堅戰，次年《“十三五”脫貧攻堅規劃》提出到2020年，穩定實現農村貧困人口不愁吃、不愁穿，義務教育、基本醫療和住房安全有保障，通過“六個精準”“五個一批”解決農民絕對貧困問題。

2017年十九大報告提出實施鄉村振興戰略，將解決“三農”問題作為全黨工作重中之重，按照“二十字方針”總要求解決農村農民農業問題。隨后，國務院《關于實施鄉村振興戰略的意見》《鄉村振興戰略（2018—2022）》指出擺脫貧困是鄉村振興前提，打好脫貧攻堅戰是鄉村振興戰略優先任務。2019年政府工作報告提出要堅決打贏脫貧攻堅戰，確保統籌推進脫貧攻堅與鄉村振興銜接。2020年中央一號文件將相對貧困納入鄉村振興戰略體系，強調脫貧攻堅與鄉村振興銜接、絕對貧困與相對貧困有機銜接。2020年政府工作報告強調如期打贏脫貧攻堅戰，落實脫貧攻堅和鄉村振興舉措，促進農業豐收與農民增收。同年12月，我國如期完成脫貧攻堅任務目標，現行標準下農村貧困人口全部脫貧，貧困縣全部摘帽，已消除了絕對貧困和區域性整體貧困。

一、文獻回顧與研究現狀評述

近些年，較多學者關注脫貧攻堅和鄉村振興，研究方向多集中于脫貧攻堅與可持續脫貧、鄉村振興與農業現代化、脫貧攻堅與鄉村振興有機銜接。

（一）脫貧攻堅與可持續脫貧

脫貧攻堅與可持續脫貧密不可分，打贏脫貧攻堅戰并非意味可持續脫貧成功。可持續脫貧是指較長時期內貧困人口向非貧困人口轉變的相對穩定狀態，分為絕對貧困（未解決溫飽或初步解決溫飽）、相對貧困（初步脫貧和徹底脫貧）和致富奔康三個階段五個層次[1]。多數學者認為當前可持續脫貧困境有：環境高脆弱性、“硬軟環境”欠佳、政府與市場未有機聯動、脫貧內生動力不足、醫療衛生體系相對落后、易地扶貧搬遷后續措施乏力、自身資源稟賦和區位優勢未充分利用等[2-3]。針對上述問題，李迎生提出完善國家宏觀政策和制度，協同推進脫貧攻堅和可持續脫貧[4]。檀學文等提出對接鄉村振興戰略以鞏固可持續脫貧成果，改善貧困地區“硬軟環境”，提高外部穩定性[5]。胡軍等提出構建以可持續脫貧為導向的脫貧機制，重點構建“政府-市場-社會”大扶貧格局[6]。梁偉軍等指出根本上解決貧困問題關鍵在于激發貧困人口內生動力和脫貧志向，提高自我發展能力[7]。其中教育脫貧是關鍵，要加快實施青年一代教育扶貧工程，大力發展農村職業教育和成人教育[8]。

（二）鄉村振興與相對貧困治理

鄉村振興和農業農村現代化逐漸成為學者研究熱點。鄉村振興是解決相對貧困問題的關鍵。葉興慶提出，順利實施鄉村振興戰略需從產業、人才、文化、生態和組織角度提供制度保障，當前鄉村振興和農村農業現代化在產業建設、基礎設施、組織建設、體制機制均存在短板，完善體制機制是治理相對貧困重中之重[9]。基于此，張建偉、圖登克珠提出構建產業、生產、經營、服務相融合的現代農業體系，三農資源要素運作體系和自治、法治、德志相結合的多元鄉村治理體系[10]。林永興等基于中央與地方權力、政府與市場積極性、政府與社會職能關系分析給出調整措施[11]。黃延信指出農村落后歸因于要素流動受阻，資金、勞動力和土地均單方向流入城市，故體制機制創新是關鍵[12]。向松祚等指出要完善“三權三證”等產權制度，保障農民權益，促進生產積極性[13-14]。

（三）脫貧攻堅與鄉村振興有機銜接

關于脫貧攻堅與鄉村振興，學者研究主要基于四個方面：第一，從學理角度闡述銜接可能性與必然性。盧黎歌等指出脫貧攻堅是鄉村振興前提，鄉村振興是脫貧攻堅深化和保障，二者銜接具有理論必然性和現實必然性[15]。具體而言，打贏脫貧攻堅戰為鄉村振興提供借鑒意義和發展基礎[16]；實施鄉村振興全面鞏固脫貧攻堅，解決內生性脫貧動力不足問題[17]；脫貧攻堅服務于第一個一百年，鄉村振興立足于第二個一百年目標，二者為實現兩個一百年奮斗目標提供重要支撐，應推進一體化建設[18-19]。第二，厘清銜接重點內容。陳文勝從宏觀角度分析貧困狀態、資源配置方式、體制機制建設銜接[20]；劉煥等從思想、政策、規劃、工作落實等方面提出銜接要求[21]。具體而言，產業、人才、組織、生態、文化是銜接重點，朱啟銘等從五個方面提出銜接路徑[22-24]。銜接過程中結合地方比較優勢、發展特色產業是關鍵。第三，構建指標體系量化分析二者銜接。王志章等運用灰色關聯度法從頂層設計、價值目標、實施路徑和保障措施進行融合測度[25]。寧靜等利用雙重差分模型計量產業扶貧對農戶收入影響機制及效果。第四，提出有機銜接路徑[26]。學者從制度、對象、頂層設計和根本路徑等角度闡述二者銜接途徑。溫鐵軍等認為制度是解決貧困關鍵，重點銜接脫貧攻堅中生態扶貧，創新農村集體經濟制度[27]。王文彬強調脫貧攻堅任務延續的重要性，由點及面構建多元主體治理思想[28]。譚九生提出完善二者有效銜接的頂層設計和統籌規劃[29]。

綜上所述，關于脫貧攻堅和鄉村振興的研究已形成較完善的理論體系。針對絕對貧困問題已有有效解決策略，鄉村振興戰略已構建理論框架和頂層設計，二者有效銜接已有豐富思考，并通過計量模型探索銜接路徑。2020年我國成功打贏脫貧攻堅戰，鞏固拓展脫貧攻堅成果、防止返貧監測、幫扶機制、兩大戰略有機銜接、鄉村振興農村產業發展等成為今后研究重點趨勢。但現有文獻鮮有幫扶政策分類優化調整、促進有效銜接政策體系、鄉村振興模式和體制機制研究，本文基于政策視角，分析脫貧攻堅與鄉村振興有機銜接政策異同和政策發展，針對性提出促進二者有機銜接的政策建議。

二、脫貧攻堅與鄉村振興銜接政策異同

當前，我國處于脫貧攻堅與鄉村振興交匯期。脫貧攻堅是鄉村振興的基礎和前提，為鄉村振興提供基礎設施、人才儲備、生態環境和產業規模；鄉村振興處于起步階段，是脫貧攻堅動力，為鄉村基礎設施、教育質量、生態治理和產業鏈拓寬提供保障。二者相互促進，相輔相成，既有相似之處，又存在差異：目標相通，但任務優先級不同；主體交叉，但范圍不同；內容共融，但方向和針對性不同；措施相近可銜接，但需完善措施。

（一）政策共性

脫貧攻堅與鄉村振興在目標、主體、內容和措施上既共同促進，又一體兩面。

1.目標相通。2015年《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰》標志著脫貧攻堅戰開啟，穩定實現“兩不愁三保障”。鄉村振興戰略于2018年提出，致力于解決“三農”問題，是新時代“三農”工作總抓手。兩大戰略均是實現兩個一百年奮斗目標的必然要求。其中，脫貧攻堅戰是實現第一個百年奮斗目標重點工作，即逐步實現共同富裕，全面建成小康社會；鄉村振興戰略向第二個百年奮斗目標進軍，在全面建成小康社會基礎上，建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化國家。

2.主體交叉。脫貧攻堅和鄉村振興主體均為農村人口和農村地區。脫貧攻堅目標群體是農村貧困人口和貧困地區農民，其中農村貧困人口指建檔立卡貧困人口。鄉村振興戰略對象為全部農村人口和農村地區，保障農民生活水平提高，構建鄉村新格局，實現產業興旺、生活富裕、生態宜居、鄉風文明和治理有效。

3.內容共融。隨著貧困問題備受重視，國家相繼出臺家庭聯產承包責任制、八七扶貧攻堅計劃、《中國農村扶貧開發綱要（2001—2010年）》、脫貧攻堅戰和鄉村振興戰略解決貧困問題。脫貧攻堅解決絕對貧困，確保我國現行標準下農村貧困人口脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區域性整體貧困；鄉村振興解決相對貧困，在絕對貧困消除的前提下，全面提高農村地區經濟狀況和生活水平，防止建檔立卡戶返貧，確保真脫貧、脫真貧。

4.措施相近。2019年中央一號文件指出做好脫貧攻堅和鄉村振興銜接工作，通過鄉村振興鞏固脫貧攻堅成果。精準扶貧實施路徑是實施“五個一批”，即發展生產脫貧一批、易地搬遷脫貧一批、生態補償脫貧一批、發展教育脫貧一批和社會保障兜底一批，其中，生產脫貧一批是重點。鄉村振興戰略以二十字方針為目標，其中產業興旺是重點。二者均是通過發展當地特產拉動經濟，解決人口貧困。

（二）政策差異

脫貧攻堅與鄉村振興在目標、主體、內容和措施上有相似性，但也存在差異。

1.優先任務與繼續推進。脫貧攻堅與鄉村振興目標相通，共同服務于兩個一百年奮斗目標，但優先度不同。國家分別提出在2020年打贏脫貧攻堅戰，全面建成小康社會，于2021年完成第一個百年奮斗目標。而鄉村振興戰略到2020年取得重要進展，制度框架和政策體系基本形成；到2035年取得決定性進展，農業農村現代化基本實現；到2049年完成第二個百年奮斗目標，建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國。打贏脫貧攻堅戰可以促進鄉村振興戰略完成第一階段，為實施鄉村振興戰略奠定基礎。

2.特定群體與惠普支持。脫貧攻堅目標群體是農村建檔立卡貧困戶，實現貧困地區農民人均可支配收入增長幅度高于全國平均水平；鄉村振興戰略目標群體是全體農村人口，全面提高農村人口經濟來源、生活質量、生態環境、治理體系和精神內涵。鄉村振興涉及農村人口數量和類型范圍更廣、層次更高、難度更大，對醫療、基礎設施、鄉風等要求更嚴格。鄉村振興是整體性、全面性惠普支持，脫貧攻堅戰是區域性、階段性特定群體幫扶。二者主體雖交叉，但有差別。

3.絕對貧困與相對貧困。脫貧攻堅和鄉村振興內容上均是解決農村農民貧困問題，但前者解決絕對貧困，后者解決相對貧困，同時預防脫貧人口再次返貧。脫貧攻堅針對絕對貧困有硬性指標規定，通過政府幫扶穩定實現“兩不愁三保障”，我國現行標準下農村貧困人口全部脫貧。鄉村振興在解決絕對貧困基礎上以人為本，提升農村生活條件，設定預期指標促進戰略發展。相對貧困相較于絕對貧困是更復雜的貧困形式。

4.微觀施策與整體謀劃。脫貧攻堅針對特定群體微觀施策，實施針對性幫扶措施，例如對因病致貧、因病返貧貧困家庭提供健康扶貧措施；對單純收入低下貧困家庭提供產業扶貧；對特殊地區和邊疆地區貧困人口提供護林員等生態幫扶職位。鄉村振興面向全體農村農民，以產業興旺為主，帶動一二三產業融合發展，從根本上推進農村經濟、政治、文化、社會、生態文明建設，激發農民內生動力，體系完善后可自行運轉，城鄉統籌推進。

三、脫貧攻堅與鄉村振興銜接政策發展

處理好兩大戰略過渡問題，需確保打贏脫貧攻堅戰順利過渡至鄉村振興，最終實現鄉村全面振興。國務院《關于打贏脫貧攻堅戰的決定》《關于實施鄉村振興戰略的意見》《鄉村振興戰略規劃（2018—2022年）》等政策文件指出，脫貧攻堅與鄉村振興政策銜接要經歷鞏固脫貧攻堅成效、由絕對貧困過渡到相對貧困、實現農村農業現代化和鄉村全面振興四個階段。

（一）鞏固脫貧攻堅成效，確保脫貧人口不返貧

由脫貧攻堅過渡到鄉村振興第一步是打贏脫貧攻堅戰，鞏固脫貧成效，確保脫貧人口不返貧。按現行標準，我國農村貧困人口從2012年9 899萬人減至2019年551萬人，同期貧困發生率由10.2%降至0.6%；西部地區農村貧困人口323萬人，比上年減少593萬人①數據來源：國家鄉村振興局。。脫貧人口可能面臨返貧問題，如易地搬遷扶貧后如何實現搬遷后人口穩定就業、生態扶貧中護林員崗位期滿后如何處理、健康扶貧醫療救助是否長期執行等。一些短期扶貧措施，在一定程度上可以快速消除貧困，但長期來看，需延長政策期限，脫貧不脫策。

（二）由絕對貧困到相對貧困過渡

如期打贏脫貧攻堅戰后，面臨絕對貧困到相對貧困的過渡。解決絕對貧困意味著農民可以獲得較低生活保障，但非達到小康生活水平，要在貧困地區農民人均可支配收入增長幅度不變的情況下實現收入穩步增長、可持續增長，公共服務領域中綠化覆蓋率和城鄉居民收入比等主要指標甚至超過全國平均水平。相對貧困不僅指收入貧困，還包括教育貧困、基礎設施貧困等。在解決收入貧困時，要在其他方面縮小貧困地區與其他農村地區和城市的差距。

（三）實現農業農村現代化

《鄉村振興戰略規劃（2018—2022）》指出，當前我國農業農村基礎差、底子薄、發展滯后，經濟社會發展中最明顯短板仍是“三農”，現代化建設中最薄弱環節仍是農業農村。故大力發展農業農村對于我國建設社會主義現代強國有必然性和迫切性，需統籌推進“四化”建設和新型城鎮化工業化，到2035年，實現農業農村現代化，農村基礎條件設施更加健全，產業融合發展格局更加完善，農業農村現代化水平大幅提高。

（四）鄉村全面振興，實現農業強、農村美、農民富

黨的十九大提出，要全面構建現代農業生產、經營、銷售、創新體系，一二三產業融合發展格局全面形成，健全德治、法治、自治相結合的鄉村治理體系。農村日常生活感受與城市無明顯差異，鄉風文明、法治建設、基層服務達到新高度。到本世紀中葉，鄉村全面振興、農業強、農村美、農民富全面實現，完成第二個一百年奮斗目標，建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國。

四、脫貧攻堅與鄉村振興銜接政策路徑

二者銜接路徑中，政策銜接是重點，從產業、生態、文化、保障和生活，充分利用脫貧攻堅成效經驗，為鄉村振興起步做好準備工作，見圖1。

圖1 脫貧攻堅與鄉村振興政策銜接邏輯

（一）由產業發展脫貧政策和社會扶貧政策到產業興旺

在產業興旺政策中，需調整農林產業扶貧政策至產業融合政策；將科技扶貧政策轉化為農村創新創業政策；新設創新收益分享類政策。由產業發展過渡到產業興旺，要求產業本身變化，資源由傾斜至貧困戶家庭轉移到全體農民。產業發展脫貧政策主要要求貧困地區利用當地資源優勢和資源稟賦，發展當地特色產業，形成比較優勢。土地肥沃地區優先發展種植業和林產業，草原和水域豐富地區積極發展養殖業。扶持培育新型經營主體，鼓勵農民與專業合作社、龍頭企業等形成新型經營主體，發揮主體市場功能作用。加大農林技術推廣和培訓，促進產業融合發展。充分考慮農村地區基礎設施和環境，佐以旅游扶貧、電商扶貧、資產收益扶貧和科技扶貧。鼓勵高校與科研院所最新科研成果優先應用至農村貧困地區，派遣科技特派員鄉村幫扶，為貧困地區搭載創新創業平臺。

到鄉村振興階段，產業規模和布局已初具雛形，特色產業和拳頭產品已然形成，此時重點從傳統種植業轉向“互聯網+”現代農業，從做出現代種植養殖業到做強現代種養業，促進產業融合發展。產業突出特色，強調農家和綠色等概念。構建農村一二三產業融合發展體系，延伸農村產業鏈，將農產品加工業和銷售業納入發展體系中。利用科技扶貧平臺和人才，拓寬銷售渠道，加強農村創新創業和信息產業。扶貧產業資源向貧困戶傾斜，保證貧困家庭就業能力，過渡到鄉村振興階段，產業發展向農民公平開放并向相對貧困者傾斜。《陜西省電商扶貧政策措施》《關于促進農村電子商務加快發展的指導意見》和《廣西關于促進電商精準扶貧的通知》等政策需加速轉換。推進社會扶貧政策到產業興旺銜接。國企民企、高校、社會組織等加入產業興旺建設中，創新收益分享模式。如“訂單收購+分紅”“農民入股+保底收益+按股分紅”等模式為企業增加盈利模式和渠道，保證農民長遠收益。

（二）由生態保護扶貧、易地搬遷脫貧和區域發展政策到生態宜居

在生態方面，將生態保護扶貧政策轉化至生態宜居中生態保護與修復和綠色發展政策，調整區域發展與易地搬遷政策，強化生態宜居中農村人居環境整治。生態保護與脫貧扶貧絕非孤立，在脫貧攻堅時期，加強生態保護與建設和水資源保護，實施重大生態建設扶貧工程，如退耕還林還草工程、青海三江源生態保護和建設二期工程和沙化土地封禁保護區建設工程等。建立健全生態保護補償機制，探索多元生態補償方式。

過渡到鄉村振興階段，將重點轉移至綠色發展，在不破壞現有修復成果基礎上于農村地區進行綠色發展。如重點治理有害污染物排放、沙化土地處理、農牧交錯帶已墾草原利用、水資源節約利用、廢棄物資源化利用等。生態修復補償機制從最初的補助式變為可持續式。脫貧扶貧中生態公益崗位如草管員、護林員和護漁員等可逐步取消，轉到興林富民行動。易地搬遷脫貧和區域發展政策主要針對貧困地區基礎設施環境極差地區展開。易地搬遷脫貧將不適合發展地區貧困人員轉移安置在適合生活適合脫貧地區，區域發展促進貧困地區基礎設施建設，例如交通骨干建設、水利工程，二者本質是提高居民生存生活環境，應當給予調整。到生態宜居階段，基本生活條件得到較大改善，重點放在人居環境和美麗鄉村建設，努力將農村打造成生態宜居美麗鄉村。

（三）由產業發展脫貧和扶志扶智政策到鄉風文明建設

對于鄉風文明，需同時加強鄉村文化旅游和扶志扶智政策。產業發展的脫貧政策更多為物質幫扶，鄉風文明更多為精神層面。農村產業在做大做強一二產業同時，應利用本地特色發展第三產業，做到一二三產業融合發展。

自然資源和自然風光景色突出地區依托農事和人文景觀，將風景和休閑觀光結合起來，大力推進風景名勝區旅游產業發展。《關于加大脫貧攻堅力度支持革命老區開發建設的指導意見》《四川省川陜革命老區振興發展規劃實施方案》等指出革命老區、邊疆地區和民族地區充分利用紅色文化、鄉土文化和民族特色文化，積極發展特色文化旅游。依托自身文化、文明和鄉風發展的產業反哺貧困地區，消除貧困人口，增強當地文化軟實力。農民依靠文化旅游脫貧，更加保護和珍重當地特色文化，逐漸將文化視為鄉風文明。《重慶市脫貧攻堅總攻“志智雙扶”專項行動工作方案》和《內蒙古關于開展扶貧扶志行動措施》均指出脫貧攻堅戰中的扶志扶智，在鄉村振興階段要轉為提升農民自身文化素養，重視思想道德建設和社會主義核心價值觀塑造，此類政策應予強化。通過修建圖書館和文化館、成立農村文化服務中心等方式，普及和推廣鄉風文明。

（四）由保障措施政策到治理有效

保障措施政策相應調整，銜接至治理有效。政策措施在打贏脫貧攻堅戰后應以穩固農村治理為主要目的，脫貧扶貧創新體制機制建議逐步調整，例如精準扶貧脫貧機制、扶貧資源動員機制、貧困人口參與機制、資金項目管理機制和考核問責激勵機制等。將重點轉移至防止后續防止返貧上，扶貧資源動員機制應當以社會、農村自治為主體，政府以引導為主。強化健全貧困人口參與機制和資金項目管理機制，以脫貧攻堅戰中優秀村黨員干部和致富帶頭人為榜樣，為村民塑造良好榜樣力量，資金管理權下放到村級基層，將創新脫貧機制體制過渡到創新農村管理機制體制。脫貧攻堅時期財政政策、投資政策、金融政策、土地政策和干部人才政策隨之轉變，從脫貧扶貧轉移到穩定農村基礎治理。政策繼續向農村地區傾斜，強化干部人才政策。選拔優秀年輕干部，聯合高校培養定向學生，邀請專家到農村講座。在組織實施方面，強化農村基層黨組織和政府作用，強化農村基層黨組織帶頭人選拔力度，將引進優秀人才納入考量。

（五）由轉移就業脫貧、教育扶貧、健康扶貧、兜底保障和區域發展政策到生活富裕

農民生活方面，適當調整轉移就業政策，新設勞動力就業政策；加強教育和醫保類政策；轉換兜底保障政策至社會保障；調整區域發展政策。打贏脫貧攻堅戰后，對農村地區基礎設施建設、勞動力供給和公共服務供給提出進一步要求。區域發展政策不僅改善人居生活條件，還加強地區基礎設施建設。脫貧攻堅對村級硬化路、飲水安全、電能、危房改造和信息物流等人居環境做出整治，對貧困地區交通骨干道路、水利樞紐工程和能源工程做出要求。

到鄉村振興階段，人居環境得到大幅度改善，應繼續推進基礎設施建設。轉移就業脫貧主要依靠政府職業培訓進行勞務輸出脫貧，2020年以后農村地區產業興旺達到一定水平，需要一定勞動力，此時轉移就業主要是勞動力輸入，不僅外流勞動力回流，有些在城市居民也會選擇去鄉村工作，需新設勞動力就業政策。

在農村公共服務供給方面，教育、醫療和社會保障方面需達到脫貧攻堅和鄉村振興政策銜接目的。繼續推進教育、醫療和社會保障的政策支持，如《貴州省農村義務教育學生營養改善計劃實施方案（黔府辦發〔2011〕134號）》《關于深化產教融合的實施意見》《重慶市脫貧攻堅總攻健康醫療扶貧專項行動方案》《陜西省健康扶貧實施方案》等需要繼續強化。保障高質量教育，保證農村學生就近就地享受高質量教育，對于有困難學生給予助學貸款或學費減免等政策幫扶，保證農村地區教師和學校數量；醫療方面，繼續推進慢性病和地方病綜合防控，對村級衛生室和醫生提出更高要求。社會保障方面，繼續推進大病醫療保障和城鄉基本養老保險制度，對留守老人和殘疾老人設立農村幸福院等養老機構。