成渝地區雙城經濟圈如何學習借鑒京津冀協同發展經驗

蔡之兵

唱好“雙城記”、服務新格局，加快建設帶動全國高質量發展的重要增長極和新的動力源，是貫穿成渝兩市“十四五”發展的頭等大事。自從被確定為國家區域發展戰略后，成渝地區雙城經濟圈的建設開始加速，已經在多個領域、多重維度、多項任務上取得重要進展。學習借鑒國內其他區域協調發展戰略如京津冀協同發展的經驗，對下一步加快經濟圈的形成速度和提升經濟圈的建設質量都具有重要意義。

橫向鋪開與縱向突破協同推進——成渝地區雙城經濟圈戰略進展順利

自成渝地區雙城經濟圈戰略提出后，成渝兩地都將推動雙城經濟圈建設作為頭等大事，基于《成渝地區雙城經濟圈建設規劃綱要》，圍繞一體化發展目標，成渝兩地既對建設雙城經濟圈涉及的領域進行了系統謀劃和布局，又緊鑼密鼓地推動了雙城經濟圈各項任務的不斷深入和落實，已經形成了橫向鋪開與縱向突破協同推進的戰略實施框架體系，有力地支撐了成渝地區雙城經濟圈戰略的順利進行。

從橫向布局看，一年多來，川渝兩地各級部門累計簽署合作協議200多份，這些合作協議涉及加強交通基礎設施建設、加快現代產業體系建設、增強協同創新發展能力、優化國土空間布局、加強生態環境保護、推進體制創新、強化公共服務共建共享等七大領域，幾乎涵蓋了與區域一體化發展密切相關的方方面面。與此同時，這些合作協議也充分考慮了成渝兩地的實際情況和未來的發展目標，對相關工作的頂層設計、具體工作的時間安排、實際工作面臨的難點與挑戰、所需要的資源保障都進行了較為全面的統籌布局，為未來成渝地區雙城經濟圈的建設奠定了良好的框架基礎。

從縱向突破看，成渝兩市不僅重視合作協議的簽訂和整體工作的謀劃，更強調具體領域工作的落實。如在交通一體化方面，成渝中線高鐵已經進入可研審批階段、成達萬高鐵和渝昆高鐵節點性工程已啟動建設、渝西高鐵已完成可研鑒修審查、南充至潼南等多條跨省市高速公路并肩發力，川渝毗鄰地區交通互聯互通加快推進;在產業合作方面，2020年6月，川渝兩地聯合印發了包括《關于加快推進成渝地區雙城經濟圈產業合作園區建設的通知》、《成渝地區雙城經濟圈汽車產業協同發展戰略合作協議》等一系列文件。重慶西部電子電路產業園已經引進多家四川企業，重慶梁平等地和四川達州共建巴蜀非遺文化產業園、大巴山國際旅游度假區等;在生態治理合作方面，川渝兩地聯合印發《深化四川重慶合作推動成渝地區雙城經濟圈生態共建環境共保工作方案》，川渝兩地生態環境部門在2020年先后2次召開聯席會議，在水、大氣、固廢等10個方面簽訂合作協議，啟動川渝聯合執法行動，落實危險廢物跨省市轉移“白名單”制度，開展聯防聯治，促進川渝生態共建環境共保，并積極推進跨界流域生態環保問題整改。

京津冀協同發展戰略的有益經驗

京津冀協同發展是黨的十八大后提出的第一個區域發展戰略，作為公認的內部差距大、涉及領域多、協調難度大的區域，京津冀地區的協同發展具有極強的典型性和代表性。深入比較、學習與消化京津冀協同發展的經驗，對進一步加速成渝地區雙城經濟圈的形成與成熟具有重要意義。

（一）京津冀協同發展強調個體內部優化和區域一體化同時進行。在京津冀協同發展戰略中，一個最為鮮明的特點表現為個體區域發展戰略始終與協同發展戰略同步推進。

比如在京津冀協同發展戰略這一頂層設計下，黨中央圍繞京津冀三地發展實際情況，還分別出臺了疏解北京非首都功能、建設北京城市副中心、支持濱海新區高質量發展、雄安新區等戰略，這些立足于京津冀三地自身的區域發展戰略不僅直接加速了自身發展，也間接降低了區域一體化發展的難度，保障了最終區域協調發展的效果。

（二）京津冀協同發展強調三地個體發展的精準定位。區域協調發展是一個非常復雜的過程，它既需要參與協調發展的個體區域在這一發展過程中做“加法”，也要求這些區域做好“減法”。

“加法”指的是參與協調發展的區域按照功能定位，彌補發展短板和增強發展能力。《京津冀協同發展規劃綱要》對京津冀三地都做出了明確定位，北京市的定位是全國政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創新中心;天津市的定位是“一基四區”即全國先進制造研發基地、北方國際航運核心區、金融創新運營示范區、改革開放先行區;河北省是“一基三區”即全國現代商貿物流重要基地、產業轉型升級試驗區、新型城鎮化與城鄉統籌示范區、京津冀生態環境支撐區。這是京津冀三地發展的最高定位，三地各自發展戰略都根據這一定位，在包括加強生態環境保護、提升公共產品供給水平、彌補產業短板、提升產業發展質量等多領域做出了“加法”。

“減法”指的是參與協調發展的個體區域要淘汰不符合功能定位的發展內容。在京津冀協同發展戰略中，“減法”思維是一個重要特征。如北京市在協同發展戰略的指引下，明確了自身“四個中心”的核心功能定位，實施了疏解北京非首都功能戰略，淘汰了不符合首都定位的多余功能。河北則根據綠色發展的要求，淘汰關停了大量的不具備滿足環保標準能力的工廠和產業。

（三）京津冀協同發展以產業生態交通為一體化發展的三大抓手。京津冀協同發展的抓手主要是從產業、生態和交通等三個領域推動京津冀協同發展。

產業合作上，產業是經濟活動的載體，京津冀協同發展戰略高度重視產業的有序轉移與精準承接，2017年京津冀三地協同辦發布三地聯合制定的第一份綜合性、指導性文件——《加強京津冀產業轉移承接重點平臺建設的意見》。該文件明確了京津冀地區間“2+4+46”的產業轉移和承接平臺。京津冀三地利用這些產業轉移承接平臺，不斷引導各自產業和企業向上述平臺集中，加快形成各有定位，互有差異，優勢互補的產業發展格局。

生態保護上，京津冀三地深度合作，打破行政區域利益壁壘，按照完整生態系統的要求進行協同治理，在完善協作機制、統一規劃、統一立法、統一標準、聯合執法等多方面不斷突破、深入合作，協同治理成效明顯。

交通基礎設施建設上，《京津冀協同發展規劃綱要》明確提出，推進包括干線鐵路、城際鐵路、市郊鐵路、城市軌道交通在內的軌道交通建設，打造“軌道上的京津冀”。京津冀地區以現有通道格局為基礎，著眼于打造區域城鎮發展主軸，促進城市間互聯互通，推進“單中心放射狀”通道格局向“四縱四橫一環”網絡化格局轉變。

成渝地區雙城經濟圈如何吸收京津冀協同發展經驗

同為旨在實現協調發展的區域發展戰略，成渝地區雙城經濟圈與京津冀協同發展戰略具有較多相似之處，借鑒、學習和吸收京津冀協同發展經驗是加快建設成渝地區雙城經濟圈的應有之義。然而，我們也必須指出，由于規模屬性、地理屬性、行政屬性、發展基礎等實際情況不同，成渝地區雙城經濟圈的建設并不能完全照搬其他任何一個區域的發展經驗，而只能立足于自身實際，瞄準國家戰略需求，探索出一條獨具特色的一體化發展之路。

（一）把成渝做強——成渝兩市應該加快提升自身發展能級，增強對全國乃至全球先進要素的吸引能力。

對一個區域而言，區域內部中心城市的發展水平會決定該區域發展的“天花板”高度，中心城市發展能級越高，該區域的發展潛力也會越大，反之亦然。在全球典型的發達區域經濟中，幾乎都有一個世界城市作為龍頭。因此，可以認為決定成渝地區雙城經濟圈發展水平的重要因素是成渝兩市的發展能級。

在推動成渝地區雙城經濟圈的形成過程中，成渝兩市應該首先立足于自身，將提升發展能級作為各自發展戰略的根本導向，不斷把自身做大做強。在此基礎上，成渝可聯手共建現代裝備制造基地、共建多式聯運系統、共建“一帶一路”科技創新合作區和國際科技轉移中心，不斷增強自身對全國乃至全球先進要素的吸引能力，這不僅是提升成渝兩市發展質量的前提，也是從根本上保障成渝雙城經濟圈發展水平的重要支撐。

（二）把成渝做通——成渝兩地在實現內部均衡發展的同時，要做好各自的加減法。

區域協調發展對個體區域發展戰略具有兩方面要求。一方面，區域協調發展要求參與協調發展的個體區域具有一定的發展基礎和發展能力，這是因為如果區域之間差距過大，區域之間的很多合作就難以順利開展。另一方面，區域協調發展要求參與個體區域必須按照整體發展要求，做好自身“加減法”：在不具有比較優勢的領域避免無效競爭、在具有比較優勢的領域之間加快形成優勢互補發展格局。因此，在推動成渝地區雙城經濟圈的建設過程中，既要重視經濟圈內部區域差距的縮小，也要強調個體區域發展的精準定位。

一方面，要堅持成都東進和重慶西擴同時開展的發展思路，通過縮小成渝主城區與郊區縣的發展差距來優化成渝內部經濟地理格局，推動成渝相向發展，確保核心城市的增長極輻射效應能夠傳遞無阻。另一方面，所有圈內城市尤其是成渝必須盡快按照《成渝地區雙城經濟圈建設規劃綱要》要求，科學制定自身發展戰略規劃，對符合經濟圈發展定位的產業，鼓勵成渝兩市進行分工錯位發展;對不符合經濟圈發展定位的產業，要求成渝兩市帶頭淘汰;對符合成渝各自發展稟賦結構的產業，鼓勵成渝兩市帶領其他城市共同把這些產業做大做強。

（三）把成渝做同——在戶籍制度探索先行示范的融合路徑，努力實現成渝兩地的完全一體化發展。

在區域經濟理論中，交通和產業一體化屬于中級的一體化類型，最高水平的一體化是完全一體化。這種狀態下，地區的行政屬性已經不能對地區間的要素自由流動、產業的自由轉移、經濟主體的自由發育產生直接影響，市場將對資源配置發揮決定性的作用。從目前制約我國區域合作的因素看，導致城市之間出現割裂現象的很大一部分原因來源于戶籍制度，不同城市的戶籍意味著不同的公共產品待遇和不同的發展環境，戶籍制度實際上已經讓城市自身形成了利益主體意識，城市之間也產生了利益壁壘。因此，實現完全的一體化發展就意味著要打破城市間由戶籍制度而形成的利益壁壘。但是實現這一目標需要重新調整區域利益分配格局，難度極大，絕大部分區域一體化戰略的實施仍然只能落腳于交通與產業這些不直接涉及利益調整的領域，而對城市之間戶籍制度所導致的一系列差異則難以出臺具有實質性效果的舉措，這一點在京津冀和長三角地區表現得尤為明顯。

實際上，成渝兩市很早就被賦予了城鄉戶籍制度改革的重任，比如2009年國務院發布《關于推進重慶市統籌城鄉改革和發展的若干意見》，要求重慶市“堅持城鄉統籌，促進城鄉協調發展”。2010年，成都出臺了《關于全域成都城鄉統一戶籍實現居民自由遷徙的意見》，明確提出“充分保障城鄉居民平等享受各項基本公共服務和參與社會管理的權利”。因此，成渝兩市在內部的城鄉戶籍制度改革上已有巨大進展，接下來理應在城市之間的戶籍制度改革上取得更為明顯的實質性進展，應以成渝兩市戶籍待遇趨同為根本導向，真正實現成渝的完全一體化，為全國其他地區下一步的戶籍趨同乃至取消戶籍制度提供參考。

作者

中共中央黨校（國家行政學院）經濟學教研部副教授