鄉村振興戰略與脫貧攻堅有機銜接的路徑研究

李妍蓉

摘 要：探索鄉村振興和精準扶貧有機銜接，是打贏脫貧攻堅戰、全面建成小康社會的需要，也是實現農業現代化的必然要求。本文首先論證脫貧攻堅與鄉村振興戰略銜接的重大意義，然后結合陜西省咸陽市的實際情況指出當前脫貧攻堅與鄉村振興戰略銜接面臨的問題，最后提出脫貧攻堅和鄉村振興戰略有效銜接的路徑選擇。

關鍵詞：鄉村振興；脫貧攻堅；有機銜接

“把打好精準脫貧攻堅戰作為實施鄉村振興戰略的優先任務，推動脫貧攻堅與鄉村振興有機結合相互促進”，這是中共中央、國務院印發的《鄉村振興戰略規劃（2018-2022年）》提出的一項重要任務[1]，也是新時代做好“三農”工作的現實需求。目前，陜西省咸陽市貧困縣已經全部摘帽，該市將進入脫貧攻堅和鄉村振興有效銜接、同步推進的重要時期。脫貧攻堅和鄉村振興戰略如何有效銜接，成為咸陽市未來一段時間的工作重點。

一、脫貧攻堅和鄉村振興有效銜接的邏輯關系

（一）脫貧攻堅和鄉村振興的目標聯系密切

脫貧攻堅和鄉村振興都以“兩個一百年”奮斗目標為戰略指引，從本質上講，都是為了建成社會主義現代化強國，實現全體人民共同富裕。打贏脫貧攻堅戰是全面建成小康社會的基礎目標，鄉村振興戰略則是全面建成小康社會的基礎要求，更是全面建設社會主義現代化強國的必由之路。可見，脫貧攻堅與鄉村振興戰略目標共同指向了實現農業強、農村美、農民富的目標。

（二）脫貧攻堅的成果為鄉村振興戰略的實施奠定了堅實基礎

首先，脫貧攻堅和和鄉村振興都把發展產業作為重要著力點。從產業脫貧到產業興旺，產業發展是實施銜接的重要連接點，也是農村進一步發展的關鍵。鄉村產業振興指導意見中提出的現代種養業、鄉土特色產業、農產品加工流通業、休閑旅游業、新型服務業、信息產業等6個方面，與脫貧攻堅產業扶貧方向基本保持一致，可以順利實現有機銜接[2]。其次，脫貧攻堅戰為貧困地區實施鄉村振興戰略打下了堅實的經濟基礎，提供了充足的人才儲備、科技支撐和各項管理機制。只有貧困問題得到徹底解決，農民有了穩定的可持續收入，鄉村振興才有可能進一步落實，才能進一步鞏固脫貧成果。如從扶貧資金的支持到扶貧政策的傾斜，從青壯年勞動力的回流到駐村工作隊的覆蓋，尤其是形成第一書記駐村模式，都為鄉村振興奠定了堅實基礎。

（三）脫貧攻堅和鄉村振興在體制上互相銜接

脫貧攻堅解決了農村地區的絕對貧困問題，而鄉村振興戰略是要從國家戰略層面解決農村地區的相對貧困問題，實現共同富裕。脫貧攻堅過程中形成的工作機制、政策機制、制度機制等為鄉村振興提供了理論依據和實踐支撐。例如：脫貧攻堅中形成的五級書記抓扶貧的工作機制，彰顯了巨大的政治優勢和制度優勢，能夠為鄉村振興戰略的實施提供借鑒思路和經驗模式。因此，參照脫貧攻堅工作機制，實施領導書記抓鄉村振興責任制，正是二者在體制方面的銜接。

二、脫貧攻堅和鄉村振興有效銜接的現實難題

（一）與脫貧攻堅相比，鄉村振興戰略實施對象的目標群體數量更多，差異更大

打好脫貧攻堅戰，關鍵是打好深度貧困地區脫貧攻堅戰，攻克貧困人口集中的鄉村，涉及農村中的部分人群。而鄉村振興涉及整個農業現代化，所以它的目標群體范圍更大，是事關整個農村全局的重大戰略，勢必會面臨更大的挑戰。例如，咸陽市雖然已經全面脫貧，但是在下一步鄉村振興工作的推進中扶貧政策持續問題、扶貧成果鞏固問題、農民技術技能教育問題、扶貧產業如何做大做強等問題仍是需要關注的重點。

（二）與脫貧攻堅相比，鄉村振興的工作任務目標在區域之間存在更大的不平衡性

首先，與脫貧攻堅相比，鄉村振興的任務更加艱巨。脫貧攻堅作為一個階段性的政治任務，有著嚴格的時間節點。而鄉村振興是一個事關全局的國家戰略，具體包括產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕五個方面，需要步步為營，最終實現農業農村的全面現代化。其次，與脫貧攻堅相比，鄉村振興的層次更高、區域化差異更大。脫貧攻堅可以設定統一的完成標準，但鄉村振興不行，以咸陽市為例，農村發達地區和欠發達地區發展不均衡，起點有差異，根據不同地區的發展情況合理地設定戰略目標非常重要。

（三）與脫貧攻堅相比，鄉村振興治理體系的構建更加復雜和不易

相對鄉村振興而言，脫貧攻堅是一個短時期內的攻堅戰，加上鄉村振興和脫貧攻堅的治理目標不同，因此，在脫貧攻堅中形成的“大扶貧”格局，不一定能套用形成“大鄉村振興”格局。例如：2019年2月19日，《中共中央 國務院關于堅持農業農村優先發展做好“三農”工作的若干意見》提出的強化五級書記抓鄉村振興的制度保障，就是嘗試對扶貧治理方式進行平行轉移。但是，鄉村振興更多要依靠政策引導、市場帶動、科技推動、人才流動，才能實現最終目標。以咸陽市為例，脫貧攻堅中的一些優秀經驗可以在鄉村振興中復制與推廣，如駐村工作隊和第一書記這種工作模式，但也有一些措施需要進一步改善，如精準扶貧六個到村到戶需要進一步完善；收入水平略高于建檔立卡的貧困人口群體，其得到的支持相對不多，也應該轉變成為鄉村振興工作中重點聚焦的群體。

（四）與脫貧攻堅相比，鄉村振興要兼顧貧困地區脫貧前后經濟發展政策的不平衡問題

首先，受地域和自身發展等的限制，很多貧困戶即使順利脫貧后，他們抵御市場風險的能力依舊較差，穩定高質量的脫貧依然存在障礙，在政策中如何通過脫貧攻堅和鄉村振興的有效銜接、利用脫貧攻堅形成的經濟基礎，實現貧困戶穩定脫貧是脫貧攻堅給鄉村振興留下的一個重大挑戰。比如：金融扶貧政策、易地扶貧搬遷的后續就業支持和產業扶貧政策等是否繼續延續，是否加大力度。

其次，鄉村振興需要合理兼顧不同群體的利益訴求和需求[3]。這就需要從特惠向普惠轉變，防范“福利依賴”，杜絕“等靠要”思想，全方位激發農村市場活力；還要在強化社會救助的同時全面激發農民內生動力，既要保留短期的“救急難”、公益崗位政策，又要考慮長遠的滿足社會公共需要、實現經濟和社會發展的戰略投資政策，這些都給鄉村振興提出了重大難題。

三、脫貧攻堅和鄉村振興有效銜接的路徑

（一）完善有效銜接的領導與組織機制

1.發揮基層黨組織在鄉村振興中的引領作用

脫貧攻堅的成功經驗是穩步推進脫貧攻堅與鄉村振興戰略有機銜接的重要支撐。一是加強基層黨組織建設。要實現“以黨建促脫貧”到“以黨建促振興”的轉變，強化黨建引領，筑牢戰斗堡壘，落實五級書記齊抓振興機制并制定實施細則。二是發揮農村基層黨組織書記在有機銜接中的帶動作用。在由脫貧向致富轉變的過程中繼續發揮第一書記的“領頭雁”作用，始終把村兩委主要領導作為脫貧攻堅中主要的領導者和踐行者，在鞏固基層黨組織的領導核心地位的基礎上，做好幫扶脫貧到鄉村振興工作角色的轉變。三是以黨性強和作風好作為首位標準，拓寬選人用人視野。咸陽市永壽縣積極從農村致富帶頭人、外出務工、返鄉創業大學生、熱心鄉村治理事業人士中選拔人才，搭建一支高素質的基層黨組織隊伍，積極發揮農村基層黨支部的戰斗堡壘作用和黨員的先鋒模范作用，為脫貧攻堅和鄉村振興有效銜接提供保障。

2.完善駐村工作和社會參與常態化機制，加快村社治理創新

鼓勵國家機關、企事業單位、人民團體、社會組織等組建常態化、專業化駐村工作隊。以基層黨組織為依托，以駐村工作隊為核心，成立鄉村振興領導小組，建立統一、高效、順暢的組織指揮體系，構建落實責任主體工作體系；整合脫貧攻堅與鄉村振興的職能部門，明確部門和職能劃分，提升鄉村治理水平。為了更好地促使政府服務部門工作重心下移，咸陽市禮泉縣白村設立村級綜合服務辦公室，承擔村一級的部分基本公共服務，進一步夯實基層基礎，更好地適應基層群眾的需要。

3.實現考核評估機制互通

將脫貧攻堅實踐中形成的考核評估機制引入鄉村振興戰略的實施。脫貧攻堅考核評估中的第三方專業評估，確保了脫貧攻堅質量和標準。鄉村振興戰略的落實也可引入類似的考核機制，將鄉村振興的考核同地方各級綜合考核相結合，最大限度地激發鄉村振興的潛力和活力。

（二）完善有效銜接的政策和規劃統籌

梳理現行扶貧政策體系，分類統籌扶貧政策如何退出、延續和轉化，促進脫貧攻堅與鄉村振興戰略在政策體系上有機銜接。

1.制定有效銜接的短期過渡政策

要把“全面鞏固脫貧成果、防止返貧和新貧困發生”作為首要任務，實現脫貧攻堅向鄉村振興的平穩過渡，保持政策的連續性和穩定性。這就需要根據不同區域鄉村發展程度，增強針對性和靈活性，因地制宜，設置3年左右的政策過渡期，保證貧困縣在政策上的相對穩定性，確保扶貧成果可持續。同時，我們需要進一步充實和完善普惠新政策，確保非貧困地區能夠真正感受到政策的引領作用。此外，從長期發展來看，絕對貧困的脫貧攻堅舉措應該逐步轉變為相對貧困的日常性幫扶措施，并統籌進入鄉村振興戰略規劃。

2.制定有效銜接的政策規劃體系

首先，在鄉村振興戰略規劃中充分鞏固脫貧成果，盡量加強對貧困地區資金、項目、人才、技術等方面的傾斜。將前期脫貧攻堅的成果和項目與鄉村振興戰略結合起來，形成脫貧攻堅和鄉村振興戰略相互支撐、相互配合、有機銜接的良性互動格局。其次，鄉村振興是一個中長期發展戰略，鄉村振興的發展模式和具體實施方案、措施、手段仍需不斷探索，各鄉鎮要結合自身條件，根據脫貧攻堅的任務，將鄉村振興戰略的思想和原則融入具體的脫貧攻堅計劃和行動之中，科學把握區域差異和鄉村發展特點，因地制宜，分層次制定出每個發展階段的具體目標、工作任務和實施路徑。再次，加強和完善后續扶持。目前，大部分地區在鄉村振興戰略規劃中都將鄉村振興的重點放在經濟發達、基礎條件好、交通便利的村莊，馬太效應明顯。而脫貧村、經濟條件不好的偏遠村莊則放在中后期發展戰略上，不利于脫貧攻堅和鄉村振興的有機銜接。因此，必須將脫貧村作為鄉村振興的重點，在鄉村振興相關政策上向脫貧村傾斜，推動脫貧攻堅和鄉村振興的有機銜接。

3.加強農村公共基礎設施建設

首先，發揮群眾的主動性。對于農民自主參與、直接受益的建設項目，通過政府資金引導，以獎代補、以物抵資等方式，引導農民投工投勞、投資投物，參與農村基礎設施建設。同時，要制定優惠政策，積極推進農村公益性基礎設施項目市場化融資，對外招商引資，鼓勵、引導社會資金投向大型基礎設施、環保等社會性公益項目。

其次，加快建立農村基礎設施管護長效機制，切實改變長期以來存在的重建設、輕管理的現象。重視公共服務設施的集中配置和綜合利用，建設文化設施、衛生設施、超市、體育健身場所等相對集中且具有綜合功能的農村社區服務中心。例如：咸陽市永壽縣監軍鎮制定了農村基礎設施管理條約和相應的懲罰機制，確保農村基礎設施的效用發揮到最大。

再次，鼓勵民營企業投資農村基礎設施建設。可以將民營企業作為全面搞好農村基礎設施建設的重要載體，通過政策引導、財政扶持、稅收減免等優惠政策，鼓勵、引導和支持大型民企投資農村，充分調動民企投資農村的主動性和積極性。例如：咸陽市三原縣城關鎮特別重視民企在污水處理凈化、垃圾處理、新能源開發利用等方面的重要作用，積極引導一批有實力的企業當好農村基礎設施建設行業的排頭兵。

（三）推進從產業扶貧到產業振興的有效銜接

1.鼓勵多元產業發展

產業扶貧理念是通過產業將貧困戶帶入市場，提高貧困戶可持續生計水平，然而，其產業發展面臨可持續性差農民主體缺失等問題產業升級困難，為此，應該因地制宜鼓勵多元產業發展。

首先，依托本地優勢資源，推動貧困人口與新型農業結構相融合。結合貧困村、建檔立卡貧困戶脫貧規劃，立足本地特色產業和主導產品，推動咸陽市“名特優新”“一鄉一品”農產品和休閑農業上網營銷，讓貧困戶融入現代農業體系，促進貧困戶穩定脫貧。

其次，在原有扶貧產業基礎上發展新型農業經營主體。扶持一批輻射帶動能力強的新型農業經營主體，培育一批示范企業和示范合作社，不斷延伸農業產業鏈，提高農產品附加值，促進“三產”融合發展，提高農民收入水平，促進小農戶和現代農業發展有機銜接。以咸陽市旬邑縣石門山秦興農業合作社為例，以提供大田托管為主，除去保底產量外，超出部分貧困農戶、村集體和合作社分別按40%、30%和30%的比例提成。同時，該合作社還積極發展農家樂、民俗體驗、休閑娛樂和設施農業及時令水果采摘等鄉村旅游項目，增值效益部分按一定比例歸貧困戶所有。

再次，探索小農產業發展。脫貧攻堅的重點是深度貧困人口，其中，深度貧困人口多以小農戶為主[4]。常規的產業扶貧難以全面覆蓋，因此可以通過構建田頭市場、巢狀市場等直接對接城市消費者。一是田頭市場，田頭市場的最大作用是有效引導蔬菜種植戶的種植行為，把交易市場建在田間村口，讓農民和市場實現無縫對接。例如：咸陽市乾縣通過鼓勵龍頭企業、合作社、家庭農場聯合協作，采用“企業+合作社+菜農”一體化的運營模式，在大棚蔬菜產出的各個環節提供全方位服務，農產品就地就近銷售，讓農產品到商品一步到位，進一步提高了農產品流通質量和效率，實現了小農戶和大市場的消費者有機對接。二是巢狀市場，是以城市消費者獲取綠色健康食物為契機，小農戶和城市消費者的信任為紐帶，去掉中間的流通環節，實現二者的有效對接，使小農戶直接面對城市消費者，從而獲得持續穩定的收入。

（四）培育新時代農民的主體意識，增強鄉村振興的持續內生動力

1.創新建立扶貧激勵機制

創新“一評三治五舉措”的親情扶貧扶志模式，建立“早干早支持、多干多支持”激勵機制，咸陽市三原縣成立幫扶干部與缺志致貧家庭結對子領導小組，開展幫扶轉化、感恩奮進教育、脫貧榜樣評比等活動，促使新時代農民實現從“要我脫貧”到“我要脫貧”的轉變。

2.構建科學的利益聯結機制

在脫貧攻堅向鄉村振興的過渡中，農戶不僅僅應該是產業發展的受益者，更應該成為產業發展的參與者，從而實現政府主導與農民主體的有機結合。這就需要在產業發展上打通農戶的參與渠道，增加農民的話語權，讓農戶能夠主動參與產業項目的規劃實施。咸陽彬州市按照“支部引領、社區支撐、企業主導、合作社組織、農戶主體、社會共建”的貧困治理模式，讓農民通過莊基地、勞務股、資金股、管理技術股等5種方式入股，構建集農產品加工、高效觀光農業、農耕文化體驗等功能于一體的新型農業產業體系，推動農民、合作社、村集體與經營主體“聯產聯業”“聯股聯心”，以此增強農村發展的內生動力，做大做強村集體經濟，引導村民走向致富路。

3.注重農民的專業培訓

全面提高新型農民培訓質量，努力促進培訓方式從“數量型培訓”向“質量型培養”轉變，為促進農業產業化提供智力支撐。可以參照“六聯六創，智繪人才”培育模式，高質量開展新型職業農民培育，以農村基層干部、青壯年農民、農村婦女、后備干部以及農村實用人才等為培訓對象，按照不同區域、不同產業和經濟發展的不同程度，采取多種形式進行分類培訓。同時，對現有農村科技資源進行整合，使其在農民科技教育培訓中發揮更大的作用。

參考文獻

[1]中國政府網.鄉村振興戰略規劃（2018-2022年）[EB/OL].（2018-09-26）[2020-02-01].http：//www.gov.cn/zhengce/2018-09/26/ content_5325534.htm.

[2]潘百濤，石建華.脫貧攻堅與鄉村振興銜接的思考[J].遼寧農業科學，2019（6）：74-76.

[3]賀雪峰.關于實施鄉村振興戰略的幾個問題[J].南京農業大學學報（社會科學版），2018（3）：19-26.

[4]魏后凱.2020年后中國減貧的新戰略[J].中州學刊，2018（9）：36-42.