“十四五”時期甘肅省鄉村相對貧困人口識別與化解對策研究

楊慶云 朱占榮

摘 要：2020年末，我國全面建成小康社會，農村所有建檔立卡貧困人口全部脫貧摘帽，歷史性地在全國范圍內消除了絕對貧困，扶貧工作的重點轉向了緩解相對貧困。本文根據相對貧困的特征，結合甘肅省在脫貧攻堅中的經驗和做法，形成農村相對貧困人口識別標準，建立健全精準識別機制，并提出“十四五”時期甘肅省農村相對貧困人口化解的對策建議。

關鍵詞：相對貧困人口；“十四五”時期；甘肅省

基金項目：本文受到中共甘肅省委黨校（甘肅行政學院）2020 年創新工程項目（項目編號：20ZCYB13）資助。

貧困分為絕對貧困和相對貧困，相對貧困是指與社會平均水平相比，人們的收入水平少到一定程度時維持的那種社會生活狀態，是各個社會階層之間和各階層內部收入差異的表現，是長期存在的，不能消除的[1]。與絕對貧困相比，相對貧困具有人口基數大、分布點多且散、貧困范圍廣、抵抗風險的能力差、返貧概率高等特點，重點相對貧困人口主要集中在老少病殘等特殊群體[2]。從“十四五”開始，我國進入了從過去致力于消除絕對貧困到解決相對貧困問題的新歷史時期。脫貧攻堅是甘肅省第一民生工程，關系到甘肅人民的切身利益和甘肅的長遠發展。解決相對貧困，才能全面促進中國反貧困戰略的最終勝利。

一、“十四五”時期甘肅農村相對貧困人口的識別

（一）形成“十四五”期間甘肅農村相對貧困人口識別標準

“十三五”期間，甘肅省全力推進脫貧攻堅消除絕對貧困過程中有一個隨年度變化的貧困標準線，同時以建立的精準扶貧大數據平臺為依據形成了一整套貧困識別標準體系，這套標準體系在識別扶持對象、衡量減貧效果上發揮了重要作用。到了“十四五”期間，扶持工作重點轉向相對貧困群體，同樣需要劃定一個相對貧困標準，這個相對貧困標準在方法和理念上要與以往的貧困標準有所不同。相對貧困標準線要依據甘肅省農村人口中位收入的一定比例確定一個參照值，并隨著經濟發展程度的提高而逐步提高。從甘肅省情出發，“十四五”期間甘肅相對貧困標準線要結合三個要素確定：一是“十三五”期間建立形成的貧困識別標準體系；二是2020年甘肅省一類低保線；三是2021年甘肅省農村人口中位收入線40%的參考比例。

（二）構建“十四五”時期甘肅農村相對貧困人口精準識別機制

甘肅省農村相對貧困人口的識別要依托“十三五”期間建立的精準扶貧大數據平臺，構建以制度安排、激勵和約束、引導和調整等精準識別相對貧困人口的動態機制。主要包含三方面內容：一是相對貧困人口誠信申報。為節約誠信信息搜尋成本，政府可以通過扶貧制度及激勵政策設計，鼓勵和引導農村相對貧困人口主動申報相關信息。二是完善評估篩查制度。農村相對貧困人口相關信息申報后，要由申報受理機構、民政部門、相應的專業機構負責評估篩查。三是制定懲戒糾錯制度。通過嚴厲的懲戒制度提高違規成本，有效降低搭便車的可能性。

精準識別相對貧困人口的動態機制與“十三五”精準扶貧的“建檔立卡政策”的不同之處是，通過誠信申報、評估篩查和懲戒糾錯制度可以更加經濟、精準地識別相對貧困人口及其相關信息，能夠更好地為精準化解相對貧困人口提供決策信息。

二、“十四五”時期甘肅農村相對貧困人口化解的對策建議

“十四五”時期甘肅農村相對貧困人口的化解實施分成過渡和形成兩個階段。過渡階段是夯實基礎階段，即“十四五”的前三年（2021—2023年），化解工作的重點是防止脫貧再返貧問題；形成階段是治理和鞏固階段，即“十四五”的后兩年（2024—2025年），化解工作的重點是著手建立城鄉統一的相對貧困人口治理機制。

（一）過渡階段（2021—2023年）：防止脫貧再返貧

第一，抓實抓細“扶上馬，送一程”和“四個不摘”政策舉措。2020年3月6日，習近平總書記在京出席決戰決勝脫貧攻堅座談會并發表重要講話時強調，對已經退出的貧困縣、貧困村、貧困人口，要保持現有幫扶政策總體穩定，扶上馬送一程[3]?！胺錾像R，送一程”是一個動態過程，需要制度的持續保障。以往好的制度、經驗做法要延續下去，堅持主要政策措施不松勁、駐村指導不懈怠，堅決杜絕帽子“一摘了之”。同時，要加快建立防止返貧的幫扶和監測機制，加強監測關懷，制定有針對性的幫扶機制，讓脫貧群眾穩得住、能致富。

第二，富民產業的培育和壯大是化解相對貧困人口的治本之策。一是推進國家級旱作農業示范區建設，多措并舉，綜合施策，謀求糧食產能換檔升級。二是注重農業供給側結構性改革，培育現代農業產業體系，穩定馬鈴薯、玉米制種、中藥材、寒旱農業生產面積，著力打造一批產值過百億元的特色農產品加工產業鏈。三是大力培育循環農業、中醫中藥、文化旅游等涉農生態產業，盡最大努力讓相對貧困人口分享產業鏈增值收益。四是培育農村特色產業防災減災能力和抵抗市場風險的能力，在家庭養殖和農業耕種方面，政府指導農民科學種養殖及遵循市場規律，避免出現“谷賤傷農”現象，確保農民增產增收。五是持續支持和大力發展“扶貧車間”建設，解決農村剩余勞動力的就業問題。

第三，構建脫貧再返貧防范預警機制。脫貧再返貧是一個動態的發展變化過程，既有時間上的連續性，也有相關指標量變到質變的過程。為客觀準確地把握甘肅已脫貧縣區可能出現的返貧情況，需要超前謀劃，通過相應的預警機制進行動態監管。預警機制的建設要充分運用第三方評估成果，可以依靠相關專業機構科學制定返貧預警機制和指標體系，對脫貧情況進行調查核實和監測評估。通過建立基層跟蹤回訪制度，運用大數據平臺分析和研判，掌握脫貧戶返貧情況并及時向有關部門發布預警信息。返貧預警信息實行分級管理，重點監測剛過脫貧線和貧困邊緣區的群眾，將其納入預警區，建立相應的處置和應對方案。

（二）形成階段（2024—2025年）：城鄉統一的相對貧困治理機制

甘肅省在基本實現穩定脫貧不返貧后，工作重心轉移到相對貧困、多維貧困、統籌城鄉相對貧困綜合化解的新階段，隨著經濟的發展，城市化進程的推進，需構建和完善甘肅省城鄉統一的相對貧困治理機制。首先，建立相對貧困基礎性治理機制。建立包容性扶貧政策體系，兼顧社會政策的統一性和特殊性，充分發揮基本公共服務的作用，不斷完善相對貧困地區和社區的基礎設施建設，增加基本公共服務的有效供給，實現公共服務均等化；注重培養貧困群體的就業技能，激發相對貧困群眾的內生發展動力，實現勞動力的更精準和高質量就業。其次，要形成相對貧困治理的整體性機制。政府主導，市場搭臺，調整產業結構，鼓勵相對貧困地區發展“牛羊菜果薯藥”六大特色產業，承接勞動密集型企業轉移，增加和拓寬相對貧困個體參與市場的機會與空間[4]。有效整合社會扶貧資源，建立城鄉相對貧困家庭社會服務體系，實現政府力量和社會力量的有機結合。再次，要實施相對貧困治理城鄉統一的救助政策體系。甘肅省現行的扶貧體制采用的是和全國一樣的城鄉分治方式，城鄉分治扶貧救助政策體系在目標、對象、標準、手段等方面差異較大，“十四五”后兩年要逐步實現城鄉統一的救助政策。針對城鄉殘疾、鰥寡孤獨等特殊群體提供兜底性救助政策，為他們提供特困戶救助、五保戶補助、大病統籌補助等資金補貼及心理干預服務。根據貧困群體特征細分救助標準，提高兒童、老人等群體的權重，實行以工代賑、設置公益性崗位、社區義工、參加集體活動等形式，鼓勵有一定工作能力的救助對象參加工作換取救助，促進救助對象更好地融入社會。

參考文獻

[1]卜海.我國脫貧再返貧防范機制的建立和運行問題研究[J].江蘇師范大學學報（哲學社會科學版），2018（6）：1-9.

[2]葉興慶，殷浩棟.2020年后的減貧戰略[J].經濟研究參考，2020（4）：117-122.

[3]新華網.習近平：在決戰決勝脫貧攻堅座談會上的講話[EB/OL].（2020-03-06）[2021-01-06].http：//www.xinhuanet.com/politics/ leaders/2020-03/06/c_1125674682.htm.

[4]劉伯霞，何強.探索建立解決相對貧困的長效機制[N].甘肅日報，2020-01-08（008）.