今年政府工作報告擎畫經濟長遠發展

川江

第十三屆全國人民代表大會第四次會議和全國政協十三屆四次會議于3月10日和3月11日在北京圓滿閉幕。李克強總理所作的《政府工作報告》，為今年乃至今后一段時期的工作重點定了基調，指明了方向。那么，今年國務院政府工作報告有哪些特點和值得關注的重點？

三個鮮明特點

中共中央黨校教授辛鳴認為，今年政府工作報告有三個鮮明特點。

一是更加注重戰略籌劃。今年的政府工作報告不僅著眼于今年一年的發展，更是為未來“十四五”的五年，乃至未來15年，到2035年遠景目標都做了整體的籌劃和布局。不僅著眼于今天，而且還著眼于未來。

二是精準部署。很好的戰略目標提出來了，如何具體落實，一定要精準、有效、有針對性，通過一系列具體舉措，把我們宏大的戰略目標落實好。

三是體現穩健務實的態度。去年以來，國內國際的經濟發展形勢面臨著諸多不確定性，要求我們既不能好高騖遠，也不能喪失信心，而是要切切實實地解決問題，并在穩健的基礎上，保持連貫性、穩定性和可持續性的發展政策。“穩”不是保守，而是在清醒理智基礎上的奮發有為、穩中有進。

辛鳴表示，今年是若干重大事項的交匯點——“十三五”完美收官、“十四五”規劃開啟、全面建設社會主義現代化強國的征程已在腳下。這就要求今年既要做好收官工作，認真總結經驗、盤點成果、查找不足，同時還要著眼于“十四五”發展、2035年遠景目標以及全面建設社會主義現代化國家這些目標如何實現，這都需要在今年開好局、起好步，所以今年的發展至關重要。從去年到現在，我們可以看到中國經濟社會發展態勢越來越向好。有這樣好的起點，今年兩會拿出了科學的發展規劃，我們可以期待更加光明的未來。

一些機構及專家學者更是進一步指出了政府工作報告的重點和亮點。

七大經濟重點

中山證券首席經濟學家李湛認為，今年的政府工作報告在經濟工作方面有七大重點值得關注。

第一，重提經濟增速目標，將2021年GDP增速目標定位在6%以上。報告指出：“今年預期目標設定為6%以上，考慮了經濟運行恢復情況，有利于引導各方面集中精力推進改革創新、推動高質量發展。”中國經濟去年已經在全球范圍內率先復蘇，今年政府工作的首要目標不是追求經濟增速的高增長，而是注重經濟發展的質量以及解決經濟發展過程中的結構性問題。

第二，宏觀政策連續性穩定性可持續性。報告指出：“今年要保持宏觀政策連續性穩定性可持續性，促進經濟運行在合理區間”“在區間調控基礎上加強定向調控、相機調控、精準調控”“宏觀政策要繼續為市場主體紓困，保持必要支持力度，不急轉彎，根據形勢變化適時調整完善，進一步鞏固經濟基本盤”。從去年底的中央經濟會議開始，政府多次表態宏觀政策不會急轉彎。這一方面是為了穩定市場預期，避免在經濟復蘇尚且較為脆弱的階段突然收緊流動性可能引發的風險；另一方面，去年特殊時期的政策在經濟步入正軌后有序退出是大概率事件，預計今年下半年政策將會明顯收緊，但收緊后若是引發信用風險上升，可能會適度調整政策力度。

第三，積極財政政策提質增效，更具可持續性，擴大有效投資和支持鄉村振興將會是主要發力點。今年的赤字率擬安排在3.2%左右，地方政府專項債券擬安排3.65萬億元，不發行抗疫特別國債。擴大有效投資和支持鄉村振興將會是主要發力點。擴大有效投資方面，主要包括“繼續支持促進區域協調發展的重大工程，推進‘兩新一重建設”“政府投資更多向惠及面廣的民生項目傾斜，新開工改造城鎮老舊小區5.3萬個，提升縣城公共服務水平”。支持鄉村振興方面，主要包括“要加強種質資源保護利用和優良品種選育推廣，開展農業關鍵核心技術攻關”“強化農村基本公共服務和公共基礎設施建設，促進縣域內城鄉融合發展”“啟動農村人居環境整治提升五年行動”“保障農民工工資及時足額支付”“加快發展鄉村產業，壯大縣域經濟，拓寬農民就業渠道”，基本與今年年初公布的中央1號文件相一致。

第四，穩健貨幣政策靈活精準、合理適度，強調防風險和服務實體經濟。防風險方面，主要是穩杠桿和穩匯率。“貨幣供應量和社會融資規模增速與名義經濟增速基本匹配，保持流動性合理充裕，保持宏觀杠桿率基本穩定”“保持人民幣匯率在合理均衡水平上的基本穩定”。考慮到去年較為寬松的流動性在一定程度上推高了房地產市場的價格，穩定房價是控制杠桿率的重要途徑之一，所以，今年的政府工作報告再次強調：“堅持房子是用來住的、不是用來炒的定位，穩地價、穩房價、穩預期”。服務實體經濟方面，主要是解決小微企業融資難題。比如，延續已有的小微企業優惠政策，引導資金流向小微企業、個體工商戶、新型農業經營主體，創新供應鏈金融服務模式，推動小微企業綜合融資成本下降等。

第五，穩就業依然是政府工作的重心所在。今年的就業目標是城鎮新增就業人口1100萬人，比去年增加200萬人；城鎮調查失業率在5.5%以內，比去年減少0.5個百分點。雖然今年的經濟形勢明顯好轉、就業目標高于去年，但今年的就業形勢依然不容樂觀。2021年全國高校畢業生人數將達909萬人，再創歷史新高。今年的穩就業工作思路主要是穩定現有崗位、積極創造新的就業崗位以及對有困難的失業人群進行針對性的幫扶。

第六，明確擴大消費的主要方向是擴大縣鄉消費、大宗消費和服務消費，鼓勵新業態的消費模式以及提升消費能力。報告提出，“健全城鄉流通體系，加快電商、快遞進農村，擴大縣鄉消費”“穩定增加汽車、家電等大宗消費，取消對二手車交易不合理限制，增加停車場、充電樁、換電站等設施，加快建設動力電池回收利用體系”“發展健康、文化、旅游、體育等服務消費”“運用好‘互聯網+，推進線上線下更廣更深融合，發展新業態新模式”。提升消費能力主要是增加居民收入、降低稅費、改善消費環境，以促進居民的消費意愿。

第七，報告還提到了推進重點領域改革、提升科創能力、穩定產業鏈供應鏈、實行高水平對外開放、深化多邊和區域經濟合作、加強污染和生態建設、做好碳達峰和碳中和、促進教育公平、推進衛生健康體系建設、加強民生保障等工作，與“十四五”規劃目標基本一致。

十大經濟亮點

植信投資首席經濟學家兼研究院院長連平和他帶領的研究團隊則認為，今年的政府工作報告在經濟方面有十大亮點。

一是積極財政政策提質增效、更可持續。報告積極財政政策仍有不小的力度，政策重心更適應經濟發展目標調整要求。一方面，6%以上的GDP增速設定明顯低于外界普遍預期；另一方面，3.2%的財政預算赤字和3.65萬億元的新增地方政府專項債安排均在一定程度上超出了外界的一般預期。在回歸常態的基調下，這樣一組預期差實際上反映了2021年經濟發展目標的結構性變化和財政政策重心的相應調整。而財政政策的重點將從通過基建投資直接拉動經濟增長轉向效率更高、結構更為靈活、重點更加突出的公共消費和服務領域。

二是穩健貨幣政策要平衡好恢復經濟和防范風險的需求。報告指出，貨幣政策要靈活精準合理適度，處理好恢復經濟與防范風險的關系，推動實際貸款利率進一步降低。今年LPR進一步下調的可能性不高，但通過LPR改革，有進一步降低實體經濟融資成本的空間。

三是加大金融支持實體力度，嚴守金融風險底線。報告明確，要延續普惠小微企業貸款延期還本付息政策，加大再貸款再貼現支持普惠金融力度。延長兩個貨幣政策直達工具，主要是考慮到當前經濟雖然處于復蘇進程中，但國內外經濟環境仍存在一定的不確定因素，小微企業等市場主體要恢復元氣、增強活力，仍需政府“再幫一把”。

四是政策扶持科技創新，制造業轉型力度加大。報告中關于開展和支持科技創新工作的亮點更多。第一，明確指出要依靠創新推動實體經濟高質量發展，將創新與實體經濟、高質量發展相結合；第二，將提升科技創新能力上升到了國家戰略的高度，謀劃推進“科技創新2030—重大項目”；第三，首次給出基礎研究的增速——中央本級基礎研究支出增長10.6%；第四，對制造業企業的支持力度進一步加大，包括將制造業企業加計扣除比例提高到100%，對先進制造業企業按月全額退還增值稅增量留抵稅額，提高制造業貸款比重和擴大制造業設備更新及技術改造投資等；第五，確定工業互聯網、5G網絡和千兆光網為2021年的重點發展方向；第六，提出要弘揚工匠精神，以精工細作提升中國制造品質。上述亮點可以看出政府對于科技創新，尤其是制造業創新的重視程度超越以往。

五是擴大內需成為恢復經濟的戰略基點。相較于前兩年，在構建新發展格局下，擴大內需的重要性進一步加強。此次報告將擴大內需上升到了戰略高度，凸顯出堅持擴大內需對于穩定當前經濟的重要性。

六是保障好群眾住房剛需，解決好大城市住房問題。今年的住房政策主基調還是改善住房供求關系，在“房住不炒”和“三穩”的基礎上，通過“三道紅線”和住房貸款集中度管理制度抑制投機性需求的同時，增加土地供給、安排專項資金、集中建設等，增加住房供給，尤其是針對進城農民的剛需住房供給，以及大城市租賃住房的供給，促進房地產市場健康發展。

七是優化區域經濟布局，新型城鎮化建設邁向新高度。報告提出，深入推進以人為核心的新型城鎮化戰略，加快農業轉移人口市民化，常住人口城鎮化率提高到65%，發展壯大城市群和都市圈。

未來有望建立健全城鄉統一的建設用地市場，新的征地制度將提高補償標準并解決好征地農民的安置問題，包括住房、社保、就業等問題，保障農民的長遠生計，有助于農村勞動力的進一步轉移，增加新型城鎮化過程中的住房需求，壯大城市群和都市圈的建設。

八是從“脫貧增收”到“全面實施鄉村振興戰略”。報告對農業農村工作的提法相比去年有很多新意，系統性更強，也更有戰略意義。報告提出，“全面實施鄉村振興戰略，促進農業穩定發展和農民增收”，不光是將農業農村問題上升至國家戰略高度，同時也表明要系統性、全面性地解決我國農業農村發展的根本問題。

九是發展綠色低碳經濟，推動經濟社會可持續發展。報告提出“協同推進經濟高質量發展和生態環境高水平保護，單位國內生產總值能耗和二氧化碳排放分別降低13.5%、18%”，這也意味著我國經濟社會將迎來全面低碳變革。

十是重點領域深入推進，用改革的辦法激發市場主體活力。報告從進一步轉變政府職能、用改革辦法推動降低企業生產經營成本、促進多種所有制經濟共同發展、深化財稅金融體制改革等四個方面提出了更具體、更明確的要求。報告調動了一切可以調動的積極因素推進改革，更大程度激發市場主體活力和社會創造力，用發展的辦法解決發展不平衡不充分問題。未來一個時期，各項改革細則和配套措施可能會逐步落地，將進一步提升市場主體的活力。

宏觀政策“不急轉彎”

在今年政府工作報告的眾多亮點中，宏觀政策“不急轉彎”最為搶眼，被諸多研究機構和經濟學家提到。第一智庫認為，政策“不急轉彎”，以求中國經濟“行穩致遠”，在政府工作報告對短期和中長期政策的有序銜接與統籌安排中得以充分體現：

一是2021年經濟發展主要預期目標多數回歸常態，且對政策刺激多不構成硬性要求。二是政府工作報告通篇對高質量發展給予了很高權重，報告中提到“十四五”期間幾個相對增速目標——“全員勞動生產率增長高于國內生產總值增長”“居民人均可支配收入增長與國內生產總值增長基本同步”“保持制造業比重基本穩定”，均體現出對生產率增長、收入分配、經濟結構的著重，以及對GDP增速目標的相對淡化。三是財政、貨幣政策安排體現了“不急轉彎”的取向，強調“定向調控、相機調控、精準調控”。在財政政策溫和退坡的情況下，這種相機靈活性或將更多體現在貨幣政策層面。四是圍繞高質量發展的政策紅利凸顯、細化，包括激發市場主體活力、創新驅動發展、全面實施鄉村振興戰略、完善新型城鎮化戰略、實行高水平對外開放，將給中國經濟注入行穩致遠的動能。

第一智庫進一步指出：

首先，3.2%的赤字率目標是基于6%的實際GDP增速目標計算的。據財政部部長劉昆披露，2021年赤字總額為3.57萬億元，較2020年下降1900億元。照此推算，3.2%赤字率隱含的GDP名義增速為9.8%，略高于6%實際GDP增長+3%物價指數得到的名義GDP增速。但是，在今年赤字規模溫和下降而實際GDP增速很可能超過6%（目前市場預期2021年中國實際GDP增速在8%-9%左右）的情況下，實際赤字率可能會更低一些。

其次，財政政策的退坡主要體現在不再發抗疫特別國債上。考慮到2020年中國財政支出安排使用并不充分，按照預算安排和實際財政支出對比，財政結余資金高達2.5萬億元；而2020年財政預算安排調入資金及使用結轉結余為3萬億元，其中包含抗疫特別國債中的3000億元，也即使用往年結轉結余和其余調入部分為2.7萬億元。因此，2020年的實際結余資金應可以保證2021年的調入結轉結余資金不比2020年大幅下降。可見，在2021年財政廣義赤字安排中，赤字安排、地方專項債安排、調入資金及結轉結余安排可能都僅比2020年小幅下降，主要差別就在1萬億元特別國債上。

最后，我們估計2021年中國廣義赤字安排約在9.5萬億元（調入及使用結轉資金以2019年和2020年平均數2.3萬億元計），比2020年的11.2萬億元減少約1.7萬億元，財政政策仍然是退坡的。但相比于疫情沖擊前的2019年，廣義財政還是保持了積極的取向。這可能也體現了宏觀政策上的國際協調：2月26日，G20財長和央行行長討論了聯合行動和強有力的政策合作所帶來的好處，并一致認為應避免過早地撤回財政和貨幣支持措施。

第一智庫強調指出，貨幣政策延續了“不急轉彎”的方向，貨幣供應量和社會融資規模增速與名義經濟增速基本匹配，推動實際貸款利率進一步降低，同樣好于市場預期。