重視自留地改革與管理建設宜居宜業美麗鄉村
——對農村自留地制度的調研與建議

■沈雅林

閔行區農業農村委成立了農村自留地調研工作組，對上海市閔行區及本市其他區部分村組農村自留地制度落實情況、存在問題及解決路徑開展了調查。為農村自留地制度的改革完善與自留地優化管理作了一些研究與思考，旨在探索建立農民自留地權利的取得、行使、退出機制，保障農民合法權益；探索集體經濟組織加強集體土地管控舉措，鞏固美麗鄉村建設、人居環境整治工作成果。

調研范圍包括閔行區開展美麗鄉村建設的7 個涉農街鎮村組以及區外部分改革典型村。調研內容主要是了解閔行區保有自留地的村組數量、農業戶籍人數，自留地的分配時間、面積、坐落位置、使用情況等。掌握部分村組開展自留地制度調整完善的實踐和取得的成效，提煉自留地制度改革的創新思路。

一、閔行區自留地概況

（一）農村自留地制度

農村自留地制度在農民的生產、生活歷史中曾經發揮過重要作用。特別在統購統銷時代，它部分滿足了農民的自給自足生活需求，也是農民自營經濟收入來源之一，對小集鎮的農產品供應起到了補充、調節、活躍市場的作用。

1962 年9 月27 日，中國共產黨第八屆中央委員會第十次全體會議通過的《農村人民公社工作條例修正草案》（即第三版人民公社六十條）第四十條提出，人民公社社員可以經營家庭副業生產，耕種為集體分配的自留地。自留地一般占生產隊耕地面積的百分之五到七，歸社員家庭使用，長期不變。

《中華人民共和國憲法》第八條規定：農村集體經濟組織實行家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制。參加農村集體經濟組織的勞動者，有權在法律規定的范圍內經營自留地、自留山、家庭副業和飼養自留畜。第十條規定：農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。土地的使用權可以依照法律的規定轉讓。一切使用土地的組織和個人必須合理地利用土地。

《中華人民共和國土地管理法》第十三條規定：農民集體所有和國家所有依法由農民集體使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于農業的土地，采取農村集體經濟組織內部的家庭承包方式承包，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等，可以采取招標、拍賣、公開協商等方式承包，從事種植業、林業、畜牧業、漁業生產。

依據上述的政策、憲法、法律規定：（1）農村自留地屬于農村集體所有，歸農民家庭長期使用，使用權可以依照法律的規定轉讓，使用土地的組織和個人必須合理利用土地；（2）依法用于農業的土地，采取家庭承包方式、其他方式承包，從事種植業、林業、畜牧業、漁業生產；（3）用于農業的自留地采取事實上的家庭承包方式經營。

（二）歷史沿革與現狀

閔行區自留地制度形成于人民公社時期。在聯產承包責任制前的20 世紀70 年代末，經歷過一次重分過程，因其不征農業稅，生產產品全部歸農民自有，分配的面積較大、范圍覆蓋全區。相當部分村于20 世紀90 年代初進行過一次調整。之后，少數村組按照村民自治原則，對享受對象、面積數量、空間位置進行過調整，也有許多村組順應城市化趨勢自然退出。盡管人民公社六十條規定“自留地歸社員家庭使用，長期不變”，但事實上并非一成不變，為了更好地落實自留地制度，每隔一段時間其大范圍的調整、小范圍的完善，甚至退出實踐從未間斷。

列入本次調研范圍的閔行區7 個涉農街鎮現有村數103 個，農業人口4.37 萬，農戶和尚有自留地權益的非農戶總計2.44 萬戶（其中尚有自留地權益的非農戶0.26 萬戶）。村域仍存有民宅戶占比80%，有自留地權益戶占比70%，農戶自用自留地的村數占50%，如華漕鎮，除衛星村外其他村都以發放補貼的方式集體統一收回農戶自留地。農戶是否自用自留地受土地征用、宅基動遷、易地居住、集體收回等因素影響較大，實際自用自留地主要集中在浦江、馬橋、浦錦、吳涇等街鎮，總面積3300 畝左右，主要用于種植蔬菜，位置在房前屋后與集中地塊面積相當。

（三）存在的主要問題

1979 年至今40 多年間，閔行區農村發生了巨大變化，在自留地分配、使用上出現一些新問題，主要表現在以下幾個方面。

1.概念模糊。自留地長期使用、不變，農民個體強調使用權，忽視所有權，甚至存在將專屬農民的使用權誤認為所有權世代傳承的觀念。

2.利益不公。隨著人口交替、城鄉變遷，有些應當享有自留地權利的農民實際沒有獲得權利，大量不應享有自留地權利的非農民實際占有使用自留地，出現了新的人地分配不公矛盾。如顓橋鎮安樂村，1979 年分配自留地至今未調整。現剩董家1 個村民小組，因自留地被征用，現有的49 戶農戶（農業人口81 人）中只有8 戶（農業人口17 人）還擁有自留地1.47 畝，按人均0.07 畝估算，農業人口應有21 人，大量農業人口（64 人）喪失了自留地，少量非農人口（4 人）卻占有自留地。又如吳涇鎮共和村，1979 年分配自留地至今未調整。現有10 個村民小組，占有自留地的有313 戶，其中農戶與非農戶之比為3∶7；現有自留地55 畝，按人均0.075 畝估算，農業人口應有730 人，而實際現有農業人口只有166 人，大量耕地被非農人口占有使用。

3.影響環境。少數農民曾侵占集體耕地、違規使用自留地，亂墾亂種、亂占亂堆雜物現象屢禁不止，甚至硬化土地出租給他人停車。現雖經整治，還是存在較大的回潮壓力。

二、改革典型村做法

為探索解決問題的有效辦法，調研工作組選擇了本市部分村，對其近年自發開展的自留地改革實踐進行了調查提煉。

（一）閔行區馬橋鎮彭渡村

閔行區馬橋鎮彭渡村位于閔行區最西南端，南臨閔行開發區，城鄉結合特征明顯。1979 年，彭渡村農業人口在2000 人以上；現有農戶398 戶，農業人口528 人，傳統民宅306 戶。2018 年，為建設美麗鄉村，經村民自治決定開展自留地調整完善工作。

主要做法：（1）村民宅前屋后公共用地、原自留地由村集體收回、使用，統一綠化、建設停車場等。（2）按村民小組，重新規劃數處連片耕地，作為集中自留地，分給農民種植蔬菜。（3）按現有農業人口，每人可分1 分自留地，每戶上限為2 分地，多余人員份額有償退出，按承包地流轉價給予補償。（4）非農無資格權村民可以支付流轉費獲得自留地使用權。

通過村民自治調整完善自留地，干群關系和諧，權利得以公平、合理保護；滿足農戶（398 戶）、非農戶（57 戶）耕種自留地需求；沒有墾荒、亂放現象；自留地集中成片，便于水利配套、使用、管理；歸并出60 多畝耕地用于統一流轉，增加集體收入。

（二）閔行區吳涇鎮和平村

閔行區吳涇鎮和平村位于閔行區吳涇鎮中部，屬于城鄉接合地區。1979 年重分自留地后，對自留地的享受對象、面積未曾調整。現有村民123 戶，農業人口157 人，傳統民宅114 戶。2017 年為建設美麗鄉村，經村民自治決定開展自留地位置置換工作。主要做法：（1）村民宅前屋后公共用地、原自留地收歸集體，統一規劃使用。（2）按村民小組，重新規劃數處連片耕地，用于易地置換原自留地，供村民種植蔬菜。（3）每戶自留地面積仍按1979 年分配面積不變，不想自種的戶可以委托集體按每畝2500 元價格流轉。

經過2017 年自留地位置調整，現擁有自留地權利的123 戶中非農戶有40 戶，享有自留地權利人數是396 人（其中非農人口239 人），面積是32 畝。81戶自種自留地，面積為19 畝；69 戶全部或部分流轉自留地，面積為13 畝，較好滿足不同村民（含非農民）自留地需求。通過新自留地集中使用、管理，對原有房前屋后土地，集體收回統一規劃使用后，全面提升了村組環境面貌。

（三）青浦區金澤鎮蔡浜村

青浦區金澤鎮蔡浜村位于上海市最西端，西鄰江蘇省，是典型的傳統純農地區。蔡浜村現有農戶188 戶，農業人口277 人，傳統民宅142 棟。2014 年，為建設美麗鄉村，經村民自治決定開展自留地調整完善工作。

主要做法：（1）村民宅前屋后公共用地、原自留地回歸集體，由村集體統一規劃，種植綠化等。（2）重新規劃一處連片耕地，作為集中自留地，分給村民種植蔬菜。（3）集中自留地分割成小塊地塊，每塊10 平方米。以戶為單位，每個村民（無論年齡與戶口性質）可自愿申請1 塊自留地，選定后插上門牌號，確定每戶自留地位置。（4）放棄自留地申請的村民，每人每年發放100 元補貼。（5）村集體統一配套道路與水利澆灌設施，禁止小糞缸、肥料桶等設施，統一規范絲瓜、長豆的搭棚材料與搭建規則。保潔人員對菜地周邊的道路與秸稈等農業垃圾進行及時清理。

經過自留地改革，自愿申領長期使用自留地人數占2/3，另有1/3 村民因家庭人口多、長期在外居住等原因放棄部分或全部自留地申請，享受資金補貼，較好滿足不同村民對于自留地權益的訴求。通過新自留地集中使用、管理，對原有傳統房前屋后土地集體收回統一規劃使用，實現了環境整治、服務公益、美化鄉村作用。

（四）寶山區月浦鎮聚源橋村

寶山區月浦鎮聚源橋村位于寶山區北部，北近長江，是典型的傳統純農地區。聚源橋村現有農戶243 戶，農業人口470 人，傳統民宅223 棟。2017 年，為建設美麗鄉村，經村民自治決定開展自留地調整完善工作。

主要做法：（1）村民宅前屋后公共用地、原自留地回歸集體，由村集體統一規劃使用。（2）每個村民小組重新規劃一處連片耕地，作為集中自留地，分給農民種植蔬菜。（3）集中自留地分割成小塊地塊，以戶為單位，每個現有農民（含獨生子女）可自愿申請10 年期限的50 平方米自留地。（4）放棄自留地申請的農民，每人每年發放600 元補貼。（5）年滿80 周歲的農民收回自留地，每年發放600 元補貼。（6）收回過世農民自留地，如家屬要繼續使用，需每年上交600 元使用費。（7）對申請了自留地，中途又放棄自留地的，不予補貼。（8）農業廢棄物清理到指定地點，嚴禁毀綠種菜，不然村集體有權取消農戶自留地或經濟補償。

經過2017 年自留地改革，只有第六村民小組的23 戶申領使用自留地，約占戶數的9%；其余大部分農戶因補貼金額較優惠，少數農戶（20 戶）宅基地動遷不便耕種、家庭經濟收入較好等原因放棄自留地申請，享受資金補貼。

（五）金山區楓涇鎮新義村

金山區楓涇鎮新義村位于金山區楓涇鎮，遠離集鎮，是傳統農村地區。新義村現有農戶627 戶，農業人口1811 人，傳統民宅627 棟。

主要做法：（1）最近一次自留地分配于1986 年，分配面積為245 畝，至今未調整。（2）由于現有自留地面積是按1986 年農業人口數量分配的，新義村又遠離集鎮，農民種菜銷售需求不大，自己也消費不了這么多自留地產出的蔬菜。2017 年，為支持美麗鄉村建設，農民大部分自留地已通過集體統一對外流轉給新型經營主體種植果樹等，現剩農民自種自留地約49 畝，占自留地總量1/5。（3）按照村民自治細則，加強土地管理，開展“美麗宅基·五個一家庭示范戶”創建行動，建立美麗鄉村長效管理機制。

經過自留地三權分置改革，自留地得以有效利用，自種地滿足了農戶自給自足需要，合理的自留地數量也容易管理，促進了美麗家園建設；剩余大部分自留地得以流轉，回歸農業生產，農民也獲得了一定的經濟收入，助力綠色田園、幸福樂園建設。

三、對策建議

為調整長期累積的不公利益，根除環境亂象根源，必須強調自留地所有權，支持集體依法行使其規劃、分配、調整、管理等權利；同時，滿足相當部分農民長期來形成的自種自留地生產、生活習慣需要，特提出如下建議。

（一）加快頂層設計

農村始終在發展變化，自發改革也從未停息。自留地制度停止不前，明顯不符時代實踐，不能滿足實際需要，應當開展調整完善工作。希望國家、省部層面加強制度研究，出臺相關政策，指導農村自留地改革活動。

（二）開展穩慎改革

結合農民相對集中居住推進實際，矛盾突出、急需解決的村組可以先行試點。通過農民自治，堅持自留地等集體土地農民集體所有、農民擁有資格權、搞活使用權的思路，因地制宜開展自留地三權分置改革。

集體要加強村莊生產、生活、生態規劃管理。優化發展空間布局，調整各種原因造成的不合法、不合理現象，發揮土地資源效用，合理安排基礎設施和公益設施，提升農村人居環境質量，建設美麗鄉村。依照土地承包經營制度，建立自留地集體管控、農民無償取得、按期使用、有序退出等創新制度。可以預留自留地、承包地融合渠道，待第二輪土地承包到期后，可以將自留地歸入承包地，依《土地承包法》規范管理，按照自愿、有償原則進行流轉，農戶可以保留部分承包地用于生產自給自足農產品。

在堅持公平、穩妥、保障農民權益的前提下，靈活選擇下述基本做法，探索開展自留地調整完善工作。□