淺談我國志愿者權(quán)益保障及其困境

文/趙雨皓

當前我國登記在冊的志愿者達到970萬人，志愿服務(wù)在我國的福利性事業(yè)、社會緊急救助等領(lǐng)域發(fā)揮著積極的作用，特別是2003年非典抗疫、2008年汶川地震、北京奧運會、2020年新冠肺炎疫情防控中志愿者成為不可或缺的力量。志愿者在提供服務(wù)時，其人身權(quán)益存在受損害的現(xiàn)象，如2020年新冠肺炎疫情中引發(fā)一系列的問題：志愿者個人感染新冠肺炎死亡的，國家是否應(yīng)提供賠償？自發(fā)形成的志愿者組織是否應(yīng)當承擔志愿者人身損害的責任？志愿者組織是否應(yīng)當為志愿者購買保險？志愿者在提供志愿服務(wù)過程中出現(xiàn)傷亡是否能夠申請工傷賠償？這些問題產(chǎn)生核心在于志愿者權(quán)益保護的制度不健全，缺乏明確的法律制度的指引，在司法實務(wù)的處理過程中存在諸多的爭議[1]。因此，需要針對我國志愿者權(quán)益保障的困境，切實提出針對性的解決對策，促使志愿者的服務(wù)活動在法律框架下有序的開展，避免公民因可能性風險而排斥參與志愿服務(wù)，有效地推動社會福利性事業(yè)的發(fā)展。

一、我國志愿者權(quán)益保障的現(xiàn)狀

（一）志愿者性質(zhì)的規(guī)定

志愿者是在不收取物質(zhì)報酬的情況下將個人的時間、精力貢獻給社會服務(wù)的人員。目前我國的志愿者服務(wù)方面的立法主要是地方性法規(guī)，各地根據(jù)自身的情況制定志愿服務(wù)條例對志愿者的身份、志愿者組織的注冊登記程序進行規(guī)定，關(guān)于志愿者性質(zhì)界定的地方性法規(guī)以及規(guī)章中，有三分之一的地方性志愿者服務(wù)法規(guī)將非注冊登記的志愿者納入調(diào)整保護的范圍對象，《志愿服務(wù)條例》中明確志愿者須加入志愿組織并登記注冊，由此可見，立法中對志愿者的法律地位、法律性質(zhì)規(guī)定并不統(tǒng)一[2]。

（二）為志愿者購買保險情況

《汕頭市志愿服務(wù)條例》中明確規(guī)定志愿者組織可以為志愿者購買財產(chǎn)保險，《四川省志愿服務(wù)條例》中明確志愿者與用人單位確立勞動關(guān)系的，如果出現(xiàn)人身傷亡的可以依法享受工傷待遇。從立法上看，多數(shù)的地方性法規(guī)中僅僅是以籠統(tǒng)性的規(guī)定一筆帶過購買相應(yīng)保險，而保險的種類、承擔主體并未明確[3]。

（三）志愿者人身財產(chǎn)損失規(guī)定

志愿者從事志愿服務(wù)過程中出現(xiàn)損害包括人身損害與財產(chǎn)損害，其中存在兩種情況：一是志愿者在實施活動的過程中對他人的人身與財產(chǎn)造成損害；二是志愿者在提供志愿服務(wù)過程中自身的人身財產(chǎn)遭受損害。從立法上看，我國的地方性法律法規(guī)以及《志愿服務(wù)條例》中并未對侵權(quán)責任進行規(guī)定，多數(shù)的地方性法律法規(guī)中并未明確損害承擔主體[4]。

二、我國志愿者權(quán)益保障的困境表現(xiàn)

（一）缺乏高位階統(tǒng)一立法

目前關(guān)于志愿者服務(wù)的管理主要是《志愿服務(wù)條例》以及地方性的法規(guī)，從立法的位階上看缺乏高位階的立法規(guī)定，導(dǎo)致各地在志愿者的管理上存在差異性，如有的地方將非登記注冊的志愿者納入到志愿者主體范圍，但是部分地方認定志愿者以登記注冊為標準。在志愿者的法律地位規(guī)定上由于缺乏高位階的統(tǒng)一立法，導(dǎo)致志愿者的權(quán)利義務(wù)內(nèi)容不統(tǒng)一，且法律性質(zhì)具有籠統(tǒng)性，志愿者屬于民事主體，還是勞動者，或者是《工傷保險條例》中的幫工，并未明確[5]。缺乏高位階的立法使得志愿者組織對于志愿者的權(quán)益保護重視度不足，如在簽訂志愿服務(wù)協(xié)議上，較少有志愿組織能夠每次都與志愿者簽訂協(xié)議，也較少有志愿組織為所有的志愿者購買保險；又如在我國的《稅法》中關(guān)于志愿者提供的志愿服務(wù)能否納入扣減范圍等，并未予以明確。立法上不明確，往往導(dǎo)致志愿者的權(quán)益保護力度不足。

（二）非注冊志愿者保護不明確

根據(jù)《志愿服務(wù)條例》中對志愿者的規(guī)定是注冊登記，但是實際上我國非注冊登記的志愿者數(shù)量較大，部分人員并不會去登記成為志愿者，而是在突發(fā)緊急事件后自愿組織進行救援。如汶川地震、玉樹地震、2020年新冠肺炎疫情武漢封城期間涌現(xiàn)一大批民間的志愿者，其自發(fā)組織接送醫(yī)護人員、為醫(yī)護人員送盒飯、送生活物資、進入方艙醫(yī)院做志愿者等。對于非注冊志愿者的權(quán)益保障上存在不規(guī)范的現(xiàn)象，容易出現(xiàn)部分地區(qū)過度使用志愿者，導(dǎo)致非注冊志愿者的服務(wù)時間過長，且出現(xiàn)人身損害情形無法得到有效的補償[6]。

（三）志愿者保險制度不健全

汶川地震后我國的志愿者服務(wù)呈現(xiàn)高速發(fā)展，但是對于非注冊志愿者保護的制度政策并未完善，非注冊志愿者缺乏保險制度的保障，如2020年武漢封城期間，接送醫(yī)護人員上下班的志愿者何輝不幸感染新冠肺炎去世，但對此卻缺乏有效的權(quán)益保障。目前我國的地方性法規(guī)中僅有武漢市、成都市等幾個地方的法規(guī)明確志愿服務(wù)組織必須要為志愿者強制性購買保險。多數(shù)的地方性法規(guī)僅僅籠統(tǒng)的提出在參與危及人身危險、大型公益活動時才為志愿者購買相應(yīng)保險。在保險的種類規(guī)定上，僅僅是人身意外險種，在保險的額度上也并未明確。由此可見，保險作為分散風險的重要制度，志愿者權(quán)益保護的規(guī)定中并未明確志愿者保險制度，導(dǎo)致大量的志愿者無法得到應(yīng)有的保障，并且保障的額度小、保障的范圍有限。

（四）志愿者權(quán)益救濟途徑不健全

志愿者參與社會公益活動通常是不求回報，是以奉獻精神、熱情投身于公益事業(yè)，如果在社會突發(fā)危機事件中志愿者參與其中往往具有較大的生命危險，如2020年新冠肺炎疫情中大量的志愿者被感染，也容易出現(xiàn)志愿者在服務(wù)的過程中對第三人產(chǎn)生損害，對服務(wù)對象或者他人造成損失。在一些發(fā)達國家，志愿者管理制度主要是強化志愿者管理或者是購買保險的方式進行損害的分散。國內(nèi)關(guān)于志愿者權(quán)益救濟的途徑主要是調(diào)解或者訴訟，但是實際中較少有志愿者能夠耗費精力、財力承擔繁瑣的流程成本，容易導(dǎo)致部分志愿者不愿意再參與社會福利性事業(yè)中，挫傷志愿者的服務(wù)積極性，也不利于我國的志愿者服務(wù)事業(yè)的發(fā)展。

三、完善我國志愿者權(quán)益保障的建議

目前我國缺乏統(tǒng)一性的立法，且地方性法規(guī)中關(guān)于志愿者服務(wù)、志愿者權(quán)益保護的法律法規(guī)比較少，志愿者權(quán)益保護方面的制度保障發(fā)展緩慢，難以為志愿者權(quán)益保障提供支持。因此，需要完善立法，利用法制化來保障志愿者的權(quán)益。

（一）完善志愿者權(quán)益保護法律法規(guī)

《志愿服務(wù)條例》《突發(fā)事件應(yīng)對法》中對于志愿者的權(quán)益保護存在不足，志愿者的法律性質(zhì)定位不清晰、權(quán)利義務(wù)內(nèi)容不健全，志愿服務(wù)組織的職責、地方政府部門的職責規(guī)定不明確。因此，需要對當前關(guān)于志愿者權(quán)益保護的法律法規(guī)予以完善。一是要提高志愿者權(quán)益保護的立法位階。在《志愿服務(wù)條例》的基礎(chǔ)上出臺《志愿服務(wù)法》，隨著社會突發(fā)性事件不斷增多，社會志愿者的數(shù)量不斷擴大，有必要制定單一的單行法保障志愿者的權(quán)益；二是要對《突發(fā)事件應(yīng)急管理辦法》《突發(fā)事件應(yīng)對法》等內(nèi)容進行完善，對突發(fā)事件中的志愿者權(quán)益予以保障，根據(jù)突發(fā)事件的危急、嚴重程度進行等級的劃分，確定使用志愿者的類別、數(shù)量，合理配置志愿者，規(guī)定突發(fā)事件的志愿者使用上由政府部門調(diào)配，確實保障志愿者的權(quán)益。

（二）注重非注冊志愿者的權(quán)益保護

非注冊志愿者往往是臨時針對突發(fā)性事件提供志愿服務(wù)活動，這部分非注冊志愿者提供的志愿服務(wù)具有針對性，如洪水、地震等突發(fā)事件。在這些事件中非注冊志愿者提供服務(wù)具有危險性，需要注重對其權(quán)益的保護。一是需要完善針對突發(fā)事件的非注冊志愿者的登記制度。可以借助支付寶、微信小程序等平臺進行針對突發(fā)事件的志愿服務(wù)登記，能夠快速實現(xiàn)非注冊志愿者的異地登記，也能夠讓政府部門統(tǒng)一調(diào)配志愿者；二是借助社交網(wǎng)絡(luò)平臺實現(xiàn)非志愿者的管理。非注冊志愿者容易實施個人活動而出現(xiàn)人身損害的現(xiàn)象，通過借助網(wǎng)絡(luò)平臺的方式實施統(tǒng)一篩查登記管理，能夠集中資源的同時，便于了解與管理非注冊志愿者，也能夠落實對非志愿者的保護措施。

（三）健全志愿者保險制度

第一，在《志愿服務(wù)條例》中明確志愿者強制保險制度，要求用人單位、志愿服務(wù)組織要為志愿者購買意外險或者健康保險，特別是突發(fā)公共衛(wèi)生事件中需要未志愿者購買健康險；第二，設(shè)計符合志愿者服務(wù)特點的保險種類，保險公司需要不斷的創(chuàng)新，針對志愿服務(wù)的財產(chǎn)險、第三者責任險的險種創(chuàng)新，志愿服務(wù)組織、政府部門與保險公司合作，強化針對志愿者侵權(quán)責任的險種設(shè)計，不僅能夠分散風險，也能夠保證志愿者的人身、財產(chǎn)安全；第三，設(shè)立專項的基金。政府通過財政資金的方式設(shè)立專項基金，對于突發(fā)公共事件中需要召集志愿者的，志愿者出現(xiàn)人身傷亡，由專項基金進行賠償，避免志愿者出現(xiàn)損失后得不到有效的賠償。

（四）健全志愿者損害的救濟途徑

志愿者在提供服務(wù)的過程中遭受損害的，可以采用非訴訟的方式救濟，志愿服務(wù)組織介入調(diào)解的方式，對志愿者與服務(wù)對象之間的糾紛進行調(diào)解，或是采用人民調(diào)解的方式進行調(diào)解。需要發(fā)展針對志愿者提供服務(wù)而發(fā)生的損害法律援助制度，針對志愿者提供服務(wù)而發(fā)生損害產(chǎn)生的糾紛，采用法律援助的方式幫助志愿者進行維權(quán)。