鄉鎮機構改革視角下探索構建簡約高效的基層治理體系

摘要：黨十八大召開之后，國家黨中央和國務院提出了精簡機構編制的問題，強調從嚴管控機構的編制規模，將行政體制改革進行到深層次。行政機構需要切實轉變職能重心，加強編制人員的素質審查力度，提升基層行政組織的服務能力，確立人民滿意型政府的建設道路。本文結合近年來國家鄉鎮機構改革以來的變化和發展，探究了如何提升基層行政機構的服務能力，推動行政機構的綜合服務能力，探索創新的行政機制改革道路。

關鍵詞：機構改革;機構編制管理;基層治理體系

一、引言

黨的十八大以來，國家在鞏固鄉鎮機構改革的過程中制定了一系列的基層政府服務能力建設策略，確定新時期環境下的鄉鎮行政機構的建設道路，為基層政府的綜合服務能力建設提供明確的方向。這是推動全國鄉鎮經濟社會持續快速健康發展的必然要求，對下一步持續推動鄉鎮機構編制的管理和創新都具有很強的指導意義。

二、鄉鎮機構改革概念

按照黨中央等組織的指導思想對鄉鎮黨委等基層行政機構的組織結構、職能進行調整，使之更加適合鄉鎮的社會發展，這一過程就被稱為鄉鎮機構改革。其改革的范圍涉及到鄉鎮層級的政府機構職能劃分問題、機構的編制問題等。

三、當前鄉鎮機構存在問題及分析

（一）編制分配不盡合理

目前大部分鄉鎮三產仍以勞動密集型企業為主，外來人口較多，而部分鎮（街道）行政、事業編制數仍按照上輪鄉鎮政府機構改革的標準、口徑核定，在編制資源有限的條件下，無法滿足當前鄉鎮工作實際需要。

（二）結構性缺編現象顯現

當前環境下，基層行政機構幾乎全部滿編，但機構改革后，中層以上職數收緊，年輕干部晉升渠道變窄。年輕干部長期得不到提拔重用，勢必影響工作積極性，導致“人浮于事”，也可能出現年輕干部外溢，呈現出人員力量不足的結構性缺編現象，降低工作效率和機構運作效能。同時，按照“超編滿編單位人員只出不進”的要求，結合歷史原因，干部老齡化、思想意識落后等問題導致工作上缺乏創新能力，特別是運用互聯網信息技術等新興科技手段對群眾進行服務的能力亟需提升。

（三）機構設置與現實運作不一致問題突出

各鄉鎮在實際工作中存在未嚴格遵守三定規定，仍按照以往“七站八所”的模式運行的情況，導致現行機構設置成了鄉鎮干部放置編制的虛設機構，有礙于基層行政運行效能提升，影響基層整體的現代化水平，也阻礙了基層社會的整體建設。

四、對策建議

（一）深化政府機構改革，建立高效的運轉機制

一是應當落實權利下放政策。鄉鎮機構改革需要落實權利下放的政策，按照權責一致的原則確保鄉鎮基層機構具備足夠的行政處理權限，為精簡之后的機構提供足夠的行政服務發揮空間。按照法律規定合理的劃分鄉鎮機構的職責，避免出現傳統時期的責利不均衡現象，也杜絕基層行政機構服務流程繁瑣的情況。二是組織實施機構改革評估。持續跟進各鎮（街道）“三定”規定落實情況，重點關注職能轉變是否到位，職責劃轉后是否承接到位等，確保將本次機構改革的各項要求落到實處。

（二）優化編制資源配置，提高編制資源使用效益

一是應當制定動態化的編制管理系統，按照鄉鎮的實際需求和行政村的規模制定編制數量，確保基層機構的編制水平和基層的管理環境相適應。二是組建編制周轉中心。通過各區單位的精簡壓縮回收編制制度組建編制周轉中心，確保各鄉鎮的行政機構編制動態分配，各編制人員可以在鄉鎮之間相互流轉。三是拓寬事業單位的人員招聘途徑。目前有很多鄉鎮事業單位存在人員超編和人員結構失衡的問題，對此可以制定“退三補一”的制度為鄉鎮機構注入新的人員，調整當地機構的人員結構。

（三）優化晉升交流機制，提升干部工作熱情

一是增加人員晉升的途徑。適當的拓寬行政事業單位的人員晉升途徑可以激發積極性，能夠促進鄉鎮干部團隊的整體進步，還能夠激發基層干部人員的個人潛力。二是創造新的干部流通通道。鄉鎮機構需要完善考核制度，定期選擇人員赴上級部門學習，增加鄉鎮干部群體的交流機會，提升鄉鎮干部的綜合素質。除此之外，選擇優秀的干部人員進入到鄉鎮機構參與鍛煉，一方面緩解鄉鎮年輕干部缺乏問題，提升創新能力，另一方面可以增加基層干部人員的工作經驗，讓年輕干部“沉下去”，切實增長才干、發揮水平。

（四）加大政策傾斜力度，完善保障激勵機制

一是制定嚴格的人員限定條件，提高人員的素質。鄉鎮公務員招聘活動需結合鄉鎮的實際情況適當提高限定條件，加強本地區的人員數量，降低人員流動性。二是增加基層人員的用人通道。基層機構的干部人員可以從鄉村公務員中招聘，提拔鄉村干部，將其從農民的身份變成干部身份，既可以借助鄉村干部的豐富經驗，又能夠增加基層機構對鄉村的了解。

行政、事業編制數嚴格控制、中層職數收緊等也更考驗著鎮（街道）負責人選人用人的能力和水平。如何實現人崗相適、人盡其才不僅要考慮現在，更需要用長遠的、發展的眼光。深化基層機構改革可以優化機構的資源配置，提升基層人員的流動性，提高對企業、基層和群眾的服務效率。全面深化基層機構改革，任重而道遠，還需策馬揚鞭。

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作者簡介：

徐麗（1990—），女，浙江嘉興人，上海交通大學國際與公共事務學院2019級MPA研究生，研究方向：公共管理。

上海交通大學 國際與公共事務學院? 徐麗