中國侵害未成年人案件強制報告制度制定過程分析

摘要：本文以多源流理論分析中國侵害未成年人強制報告制度的制定過程，發(fā)現(xiàn)侵害未成年人案件多發(fā)暴露“報告難”引起的問題流，地方出臺強制報告制度的政策流，國民情緒與政治目標的政治流，匯聚打開了政策之窗，進而國家層面出臺了侵害未成年人強制報告制度。[1]三條源流缺一不可，但也存在著問題識別不夠完善、政策需要有一定強制性、政治精英作用有待加強、機會之窗開啟與問題大小直接掛鉤等問題。

關鍵詞：多源流框架;強制報告制度;侵害未成年人犯罪

一、問題的提出

近年來，侵害未成年人的案件屢屢見諸報端，引起社會公眾的極度憤慨和高度關注。根據最高檢統(tǒng)計數據，2017至2019年，檢察機關起訴侵害未成年人犯罪分別為4.76萬人、5.07萬人、6.29萬人，后兩年分別同比增長6.8%、24.2%。司法辦案發(fā)現(xiàn)，案件發(fā)現(xiàn)、報案不及時，嚴重影響了打擊犯罪和救助未成年人的效率和效果。事實上，我國執(zhí)業(yè)醫(yī)師法、反家暴法等對發(fā)現(xiàn)侵害未成年人犯罪報案舉報都作出相應規(guī)定，但由于過于原則等原因，落實中出現(xiàn)一些問題。2018年以來，縣級、市級和省級層面的侵害未成年人強制報告制度紛紛出臺落地，并取得較好效果，但由于該項制度牽涉部門與人員較多且各地規(guī)定不一，社會各界也期待能夠出臺國家層面的強制報告制度。2020年5月7日，最高檢、國家監(jiān)委、教育部等九部門出臺《關于建立侵害未成年人案件強制報告制度的意見（試行）》，這標志著國家層面的侵害未成年人強制報告制度正式建立。雖然該制度的出臺得到了社會各界的一致肯定，但這樣一項好的制度為何直到2020年才正式確立，制定過程中存在哪些不足？本文基于多源流框架，分析國家層面侵害未成年人強制報告制度這項政策出臺的前因后果，并嘗試厘清該項政策出臺的主要動因與內在機理，以期為相關領域政策制定優(yōu)化提供啟示。

二、理論基礎

（一）多源流理論的主要內容

上世紀八九十年代，美國著名政策學家金登參考借鑒了科恩、馬奇等人的垃圾桶決策模型，提出了多源流理論，較為系統(tǒng)全面地分析和闡述了政策問題如何引起政策主體的注意、政策議程怎么設定以及政策主體如何制定政策和備選方案等長期被人們忽視的問題。在金登看來，問題流、政策流、政治流三條溪流的匯合貫穿了整個政策過程。

1.問題流：問題如何被確認與界定。關于問題溪流的形成，金登認為必須首先將問題

從狀況中識別出來，而問題之所以引起政府官員的關注，取決于三個因素：社會指標（反映某種狀況的重要程度或重大變化）、焦點事件（體現(xiàn)為一次危機事件或一種社會符號）以及信息反饋（正式或非正式途徑）。

2.政策流：政策制定主體針對議程中的政策問題提出的各種設想和對策。在該源流中，多種想法和建議彼此之間相互融合或沖突，由政府官員、專家學者和利益集團組成的政策共同體往往會選取更具有實踐性和易接受性的設想并加以完善，發(fā)展成為更具體的政策方案。

3.政治流：在政策制定的過程中，對圍繞政策問題、方案及其設計的一系列政治因素的考量過程，主要包括國民情緒、公眾輿論與游說活動等。政策主體在制定公共政策的過程中，需要充分考慮這些政治影響因素，盡可能多地爭取各方的支持。

4.機會之窗：以上三條源流彼此獨立，按照各自規(guī)律和特征發(fā)展。在某一個關鍵時間點上三流匯合，問題最終被提上政策議程。這個關鍵時間點金登將其定義為“機會之窗”。機會之窗是解決公共問題的寶貴機會，政策倡導者必須抓住稍縱即逝的機會，積極參與競爭，提出符合自己政策主張與利益的方案，積極推動三條源流的融合。若政策倡導者未能把握好機會之窗開啟的機會，就只能等待機會之窗再次開啟。

（二）適用力分析

多源流理論是在西方政治制度下對政策議程設置的探討，金登沒有就該理論是否適用于其他政治制度做出說明。在中國政治制度框架下運用該理論，需要進行修正，使其具備適用性。隨著民主化的深入發(fā)展，一個日漸開放與多元的中國社會提供了多源流理論必要的“試驗場所”[2]。多源流理論引入我國以后，國內學者利用其對諸多公共政策出臺進行了探討，涉及環(huán)境保護、社會治安、公共服務等方面，這些研究表明多源流理論“總體上在中國具備適用性”[3]，對中國的“現(xiàn)實政策的解釋性很強”[4]。

在中國情境使用多源流理論，需要對該模型作出一定的修正。綜觀國內學者的研究，這種調整主要在兩個方面：一是三種源流之間有明顯的互動與融合趨勢，而非彼此獨立運作;二是政治源流應該起主導作用。經過修正和完善的多源流理論，能夠應用到我國侵害未成年人強制報告制度制定過程的分析中。

三、多源流理論下“侵害未成年人強制報告制度”的制定過程

（一）問題流凸顯：案件數量增長和惡性案件曝光

根據多源流分析框架，指標異常、焦點事件和突發(fā)情況中的任一或多個融合都可能推動社會問題進入政策主體視野，進而得到納入政府議程的機會。首先，侵害未成年人犯罪案件數量持續(xù)上升，案件發(fā)現(xiàn)、報案不及時嚴重影響打擊犯罪以及救助未成年人的效率和效果。及時舉報將問題直接暴露在政策制定者面前，迫使政策主體快速關注，將其納入政策議程。案件數量上升、焦點事件曝光推動此問題再次進入問題流，被列入正式議程。

（二）政策流接踵：從原則性規(guī)定、到地方制度推出再到國家層面政策出臺

回顧國家層面該項制度的制定過程，大致可以劃分為三個階段。

第一階段：2018年4月之前，散見于各部法律中的原則性規(guī)定。對中國來說，強制報告制度是一個舶來品，發(fā)端于美國，并很快被世界其他國家采納。我國《執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》、《反家庭暴力法》、《未成年人保護法》、《國務院關于加強農村留守兒童關愛保護工作的意見》等中均有條文提到教育機構、醫(yī)療機構等單位及工作人員在工作中發(fā)現(xiàn)未成年人遭受或疑似遭受侵害，應當及時向公安機關報案。雖然這些法律法規(guī)中用到“應當”二字，但因描述相對簡單、缺少不報告的懲罰追責，更像是倡導性規(guī)定，發(fā)揮的作用有限。

第二階段：2018年4月至2020年5月，地方層面侵害未成年人強制報告制度紛紛落地。2018年4月，蕭山區(qū)檢察院聯(lián)合當地公安、衛(wèi)生部門率先在全國建立了強制報告制度。此后，全國多地檢察機關推動建立了市級[5]、省級層面的強制報告制度[6]。

第三階段：2020年5月至今，國家層面的侵害未成年人強制報告制度正式出臺。2019年12月，最高檢在新聞發(fā)布會上表示，正聯(lián)合相關部門著手建立全國層面的強制報告制度。

（三）政治流呼吁：重視未成年人保護工作

1.國民情緒。對于國家來說，未成年人是未來與希望;對家庭來說，孩子更是核心與紐帶。侵害未成年人案件屢屢發(fā)生，嚴重刺激了公眾的神經，經過主流媒體的推動和公眾人物的聲援，要求解決未成年人遭受侵害的呼聲日益高漲。

2.專家建議。2015年之前，強制報告制度就已經進入了國內學者的視野，有學者提出，未成年人保護工作涉及到方方面面，是一項復雜的系統(tǒng)工程，僅依靠單個部門，難以及時發(fā)現(xiàn)未成年人權益受侵害的情況。[7]因此，需要全社會共同參與，建立有效的強制報告制度，才能及時對受害的未成年人進行救助。[8]在2018年的全國兩會上，全國人大代表余瑞玉提出了建立侵害未成年人強制報告制度的意見。

3.執(zhí)政黨的執(zhí)政理念和工作要求。未成年人健康成長，事關民生福祉、社會穩(wěn)定和國家發(fā)展，是黨的初心使命所系，也是奮斗的全部所在。加強未成年人保護始終是國家治理的重點、社會關注的焦點。

4.檢察機關的推動。侵害未成年人案件發(fā)現(xiàn)、報案不及時問題，最先發(fā)現(xiàn)單位是公安機關、檢察機關，而此類問題導致的取證困難、影響指控、未成年人身心持續(xù)受傷害等問題，也是公安機關、檢察機關接觸最多，感受最深。全國層面侵害未成年人強制報告制度，正是在最高檢未檢機構單獨設立后牽頭其他單位制定的。

（四）機會之窗開啟：國家層面出臺侵害未成年人強制報告制度

近年來侵害未成年人案件數量增長和惡性案件曝光（問題流）、地方紛紛出臺強制報告制度（政策流），以及政黨理念與未成年人專門辦案機構變動，都預示著出臺國家層面的侵害未成年人強制報告制度勢在必行。不同于過去地方強制報告制度推出后才做宣傳，國家推出此項制度前預告多次，給相關報告主體單位做好了心理預期，打開機會之窗。

四、問題與啟示

侵害未成年人強制報告制度作為檢察機關推動長期存在的社會問題自下而上進入政策議程的典型案例，對研究我國現(xiàn)階段政策制定過程的調整與轉變具有重要價值。該項制度出臺的必要性在于--若及時舉報，則可避免繼續(xù)侵害，可以起到保護未成年人、震懾犯罪的效果。然而在該項制度出臺前，能否被舉報充滿不確定性，一方面由于監(jiān)護人受到傳統(tǒng)觀念束縛而不希望公權力部門介入，另一方面由于醫(yī)療、教育等單位或工作人員無舉報意識或怕惹禍上身。當及時報告成為義務，不報要被追責，可以大大提高及時舉報的確定性。通過分析，在問題流、政策流、政治流和機會之窗等方面存在如下問題與啟示。

（一）問題流：問題識別不夠完善。侵害未成年人案件數量逐年并不是近年來才突然上升，媒體在前幾年也已經開始報道此類案件。但在此前，此類問題并未定義為一個社會問題，可能僅僅是一個司法辦案量的問題。但隨著社會的發(fā)展，社會、政策環(huán)境的變化，僅靠司法辦案可能難以妥善解決問題，因為他本身是一個社會問題。在社會問題愈演愈烈的情況下，社會問題愈加依賴新聞媒體和社會公眾等外部力量的發(fā)現(xiàn)與推動。

（二）政策流：政策需要有一定強制性。當原有的原則性、倡導性規(guī)定已不能及時的解決社會問題，就需要細化政策，給政策加以強制性。在地方層面出臺該制度時，我們也發(fā)現(xiàn)，一開始僅有檢察、公安、衛(wèi)健部門會簽，到后來教育、民政加入，再到國家層面國家監(jiān)委也成為會簽單位。這不僅意味著報告主體的增多會給未成年人以更大更密的保護網，更意味著這項政策的強制性更強，可執(zhí)行度更高。

（三）政治流：政治精英作用有待加強。在國家層面侵害未成年人強制報告制度制定過程中，檢察機關發(fā)揮了很大的作用，無論是中央或地方，該項政策均是由檢察機關發(fā)現(xiàn)問題、牽頭調研起草會簽，其他部門處于相對被動地位。如何調動其他報告責任單位的積極性，也是該政策執(zhí)行中需要解決的重要問題。

（四）機會之窗：機會之窗開啟與問題大小直接掛鉤。侵害未成年人強制報告制度也暴露了我國決策議程中的“小鬧小動作，大鬧大動作”的弊端，即社會問題只有造成了較大的社會影響，才能引起政策制定者的足夠關注，進而引發(fā)政治流。但也要看到，我國政府在面對社會熱點問題的敏感度和回應性越來越強，政策系統(tǒng)也正在朝著民主化和開放化的方向轉型。

參考文獻：

[1]侵害未成年人強制報告制度是指賦予報告義務的相關單位或者人員，在工作中發(fā)現(xiàn)未成年人遭受侵害或者疑似遭受侵害，或者面臨不法侵害危險時，要立即向公安機關報案或者舉報，違背報告義務的，應當承擔相應責任的特殊工作機制。

[2]范逢春、姜曉萍，農業(yè)轉移人口市民化政策轉型的多源流分析：構成、耦合及建議[J]，四川大學學報，2015（5）：17-25。

[3]黃俊輝、徐自強，《校車安全條例（草案）》的政策議程分析———基于多源流模型的視角[J]，公共管理學報，2012（3）。

[4]李建華、謝敏，金登多源流模式理論及其啟示———評述多源流模式理論[J]，湖南工業(yè)大學學報（社會科學版），2010（5）。

[5]2018年7月，杭州市檢察院聯(lián)合公安、教育、衛(wèi)計等部門制定了《關于侵害未成年人案件強制報告制度的意見》，這是全國首個市級層面強制報告制度。

[6]2019年3月，湖北省檢察院聯(lián)合教育、公安、民政、衛(wèi)健等部門制定了《關于建立侵害未成年人權益案

[7]吳鵬飛，我國兒童虐待防治法律制度的完善[J].法學雜志，2012（10）：20-21.

[8]陳少宏，完善我國未成年人權益受侵害的報告制度[J]，華章，2013（19）：26、30.

作者簡介：

儲俊蕾（1992—），女，安徽淮南人，上海交通大學國際與公共事務學院2019級MPA研究生，研究方向：公共管理。

上海交通大學 國際與公共事務學院? 儲俊蕾