基于政策工具視角下體育助力鄉(xiāng)村振興的研究
——以湖南省為例

李旭雯，涂偉仕，黎 躦

前言

人民日益增長(zhǎng)的美好需求與不平衡不充分發(fā)展之間的主要矛盾是當(dāng)今社會(huì)所面臨的主要矛盾，也是實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的主要短板，為此習(xí)近平同志在黨的十九大報(bào)告中提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，加快推動(dòng)農(nóng)村現(xiàn)代化的步伐。體育在鄉(xiāng)村振興以及脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)中有獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)，國(guó)家頒布《關(guān)于體育扶貧工程的實(shí)施意見》和《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)民體育工作的指導(dǎo)意見》政策提出農(nóng)民體育工作是實(shí)現(xiàn)全民健身國(guó)家戰(zhàn)略的重要組成部分，為實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化和助推實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)保障。湖南省政府在響應(yīng)國(guó)家政策，制定了一系列的政策促進(jìn)鄉(xiāng)村體育的發(fā)展，而各種具體政策都需要選擇恰當(dāng)?shù)恼吖ぞ撸拍艿玫搅己玫膱?zhí)行并保證實(shí)現(xiàn)預(yù)設(shè)目標(biāo)。因而，從政策工具角度認(rèn)識(shí)湖南省體育和鄉(xiāng)村的政策，梳理政策關(guān)注的權(quán)重，為體育促進(jìn)鄉(xiāng)村的發(fā)展有重大意義。

政策工具是可以用來(lái)實(shí)現(xiàn)一個(gè)或者多個(gè)政策目標(biāo)的手段，恰當(dāng)政策工具的選擇對(duì)于公共政策的成功有重要作用。近幾年，我國(guó)學(xué)者對(duì)體育政策的研究逐漸升溫，從作用、效力、主體、客體等維度構(gòu)建分析框架，對(duì)我國(guó)的體育政策文本進(jìn)行量化統(tǒng)計(jì)分析；有學(xué)者借助NVivo軟件，利用操作層、戰(zhàn)略層、戰(zhàn)術(shù)層政策工具挖掘當(dāng)前我國(guó)體育政策的傾向；還有學(xué)者從供給型、環(huán)境型需求型政策工具維度探尋國(guó)外體育政策，并為我國(guó)體育政策提供參考。但以政策工具為理論基礎(chǔ)對(duì)體育促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的研究尚未出現(xiàn)。本文基于政策工具的視角，對(duì)湖南省頒布的相關(guān)體育政策進(jìn)行研究，結(jié)合體育維度和鄉(xiāng)村維度構(gòu)建三維分析框架，理順體育助力鄉(xiāng)村振興的發(fā)展規(guī)律，呈現(xiàn)發(fā)展的聚焦點(diǎn)，為湖南省鄉(xiāng)村振興的持續(xù)發(fā)展提供依據(jù)。

1 研究對(duì)象與方法

確保政策的有效性和權(quán)威性，通過以下檢索形式查找政策：第一，以“政策工具”、“鄉(xiāng)村體育”、“農(nóng)村體育”、“鄉(xiāng)村振興”等中文關(guān)鍵詞，通過中國(guó)知網(wǎng)、萬(wàn)方等期刊數(shù)據(jù)庫(kù)搜索引擎檢索，收集相關(guān)學(xué)術(shù)論文和期刊；第二，通過訪問湖南省體育局、湖南省人民政府、中共湖南省委等網(wǎng)站以“脫貧”、“全民健身”、“健康”為關(guān)鍵詞擴(kuò)寬政策的搜索范圍，整理湖南省層面體育政策文本和鄉(xiāng)村政策文本。最終選取8份湖南省層面與體育和鄉(xiāng)村振興相關(guān)的意見、規(guī)劃、計(jì)劃和綱要作為研究對(duì)象（如表1）。

表1 湖南省頒布政策的名稱

2 體育助力鄉(xiāng)村振興政策三維分析框架構(gòu)建

2.1 政策工具X維度

在體育領(lǐng)域運(yùn)用較為廣泛的是Roy Rothwell和Walter Zegvelad的政策工具分類方法，根據(jù)政策工具作用面的不同，將政策工具劃分為供給型、環(huán)境型和需求型，此種分類方法目標(biāo)針對(duì)性與內(nèi)容指向性較合理。因此，本文以供給型、環(huán)境型和需求型政策工具建立X維度。

供給型政策工具是指政府直接投入人才、信息、技術(shù)和資金等相關(guān)要素，主要表現(xiàn)形式有體育資金投入、體育場(chǎng)地設(shè)施提供、體育信息服務(wù)和體育人才培養(yǎng)；環(huán)境型政策工具是指政府通過間接影響體育助力鄉(xiāng)村振興發(fā)展的環(huán)境因素，這事實(shí)上表現(xiàn)為外部的影響力與滲透力，主要包括體育目標(biāo)規(guī)劃、稅收優(yōu)惠、金融支持、法規(guī)管理、策略性措施；需求型政策工具是指政府通過體育的關(guān)注刺激市場(chǎng)的繁榮，從而拉動(dòng)體育助力鄉(xiāng)村振興的持續(xù)發(fā)展，這可降低外部因素的干擾，具體表現(xiàn)形式為政府外包、政府采購(gòu)、市場(chǎng)塑造、體育海外交流。

2.2 體育領(lǐng)域Y維度

體育領(lǐng)域Y維度的分類是三維分析框架構(gòu)建的關(guān)鍵。因鄉(xiāng)村的封閉性導(dǎo)致鄉(xiāng)村體育區(qū)別于城市體育，鄉(xiāng)村體育的分類不能直接沿用早期體育學(xué)者提出的各種分類方式。從相關(guān)體育政策中提煉出的關(guān)鍵詞有：體育人口、體育組織、體育場(chǎng)地設(shè)施、體育信息、體育產(chǎn)業(yè)、體育文化。而體育設(shè)施服務(wù)、體育活動(dòng)服務(wù)、體育指導(dǎo)服務(wù)、體育組織服務(wù)、體質(zhì)監(jiān)測(cè)服務(wù)、體育信息服務(wù)為公共體育服務(wù)的構(gòu)成要素。因此，本文將體育人口、體育組織、體育場(chǎng)地設(shè)施和體育信息統(tǒng)稱為公共體育服務(wù)，并將體育維度劃分為公共體育服務(wù)、體育文化和體育產(chǎn)業(yè)三個(gè)方面。

2.3 鄉(xiāng)村領(lǐng)域Z維度

本文立論于《湖南省鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》政策，依據(jù)“產(chǎn)業(yè)振興、人才振興、文化振興、生態(tài)振興、組織振興”的指導(dǎo)思想，將鄉(xiāng)村分為產(chǎn)業(yè)、人才、文化、生態(tài)、組織五個(gè)方面。

2.4 政策文本內(nèi)容編碼

本文根據(jù)政策頒布時(shí)間順序?qū)?個(gè)政策文本依次編碼，編碼方式為：政策編號(hào)—一級(jí)條款編號(hào)—二級(jí)條款編號(hào)—三級(jí)條款編號(hào)（無(wú)編號(hào)就用數(shù)字0代替）—分析類別，最終形成政策文本內(nèi)容分析單元編碼表（如表2）。值得注意的是，在三維分析框架里，編碼均涉及到政策工具X維度，并未同時(shí)體現(xiàn)在體育領(lǐng)域Y維度和鄉(xiāng)村領(lǐng)域Z維度。

表2 政策文本內(nèi)容分析編碼表

2.5 三維分析框架的構(gòu)建

本文以政策工具X維度為主，以體育領(lǐng)域Y維度和鄉(xiāng)村領(lǐng)域Z維度為輔結(jié)合在一起，形成三維分析框架（見圖一），這對(duì)于探討我國(guó)體育助力鄉(xiāng)村振興的發(fā)展具有重要價(jià)值。

圖一 三維分析框架

3 結(jié)果與分析

3.1 政策工具X維度總體構(gòu)成分析

表3 X維度政策工具的分布情況

表3所示，供給型政策工具、環(huán)境型政策工具和需求型政策工具的運(yùn)用存在明顯的差異與分化，供給型政策工具占政策工具總體的24.1%，環(huán)境型政策工具占71.09%，需求型政策工具占4.81%。由此說(shuō)明現(xiàn)階段湖南省政府主要通過依靠環(huán)境型政策工具，結(jié)合適量的供給型政策工具及少量的需求型政策工具來(lái)實(shí)施各項(xiàng)體育政策。

3.1.1 供給型政策工具不足

從供給型政策工具內(nèi)部看，體育人才培養(yǎng)的占比最高，占比47.5%；其次是體育場(chǎng)地設(shè)施提供和體育信息服務(wù)，占比22.5%。原因在于人才是強(qiáng)化社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要保障，政府通過政策深化體育人才戰(zhàn)略建設(shè)，依托體育人才推進(jìn)戰(zhàn)略發(fā)展。而在湖南省地區(qū)“互聯(lián)網(wǎng)+”形式尚未得到充分的開發(fā)和利用，體育賽事信息和體育健身知識(shí)的推廣存在一定的缺失，且基礎(chǔ)體育設(shè)施仍存在供給量不足、供給方式單一、分配不均等問題。因此，運(yùn)用最直接的方式完善湖南省基礎(chǔ)體育設(shè)施的建設(shè)，提升體育信息服務(wù)效率。

3.1.2 環(huán)境型政策工具過溢

環(huán)境型政策工具內(nèi)部分布不均，其中，策略性措施占比41.53%，法規(guī)管理占比25.42%，體育目標(biāo)規(guī)劃占比24.58%。策略性措施占比高表示湖南省政府加強(qiáng)體育強(qiáng)省建設(shè)的迫切性和重要性，在此背景下，法規(guī)管理的使用是維護(hù)穩(wěn)定的關(guān)鍵，體育目標(biāo)規(guī)劃的使用是政策制定的主要方向，這突出湖南省政府能對(duì)政策的實(shí)施上起到宏觀把握、微觀指導(dǎo)的重要作用。而金融支持和稅收優(yōu)惠僅分別占比5.93%和2.54%，可見湖南省政府目前未充分重視金融支持和稅收優(yōu)惠的激勵(lì)和誘導(dǎo)作用。

3.1.3 需求型政策工具嚴(yán)重缺失

從需求型政策工具內(nèi)部看，政府外包占比50%，體育海外交流和市場(chǎng)塑造各占比25%，究其因是湖南省政府能夠調(diào)控處理體育場(chǎng)館資源，促使相關(guān)企業(yè)、學(xué)校的部分體育場(chǎng)館對(duì)人們免費(fèi)開放，以此提升公共體育服務(wù)的質(zhì)量。因此，今后在制定相關(guān)政策時(shí)應(yīng)注重此類政策工具的研究，把握和平衡好各政策工具的運(yùn)用。

3.2 不同體育領(lǐng)域的政策工具組合狀況分析

表4 X—Y維度的占比情況表

表4所示，公共體育服務(wù)占比49.51%，體育產(chǎn)業(yè)占比40.78%，這說(shuō)明政策工具向公共體育服務(wù)和體育產(chǎn)業(yè)方面有所傾斜，這是因?yàn)楣搀w育服務(wù)是衡量小康社會(huì)的指標(biāo)之一，政府完善公共服務(wù)體系利于滿足人們的體育需求，并提供均等服務(wù)的機(jī)會(huì)；這是因?yàn)轶w育產(chǎn)業(yè)作為當(dāng)今的朝陽(yáng)產(chǎn)業(yè)，政府通過環(huán)境型政策工具創(chuàng)造營(yíng)造良好的發(fā)展環(huán)境，從戰(zhàn)略角度推動(dòng)體育產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和運(yùn)行。

而體育文化占比最低，僅9.71%，究其原因?yàn)椋汉象w育文化不斷吸收淳樸重義、勇敢尚武、經(jīng)世致用、自強(qiáng)不息的湖湘文化，在“吃得苦，霸得蠻”的精神實(shí)質(zhì)下不斷發(fā)展壯大。以湖南省湘潭縣石鼓鎮(zhèn)銅梁村為例，梁村舉行了全國(guó)首屆農(nóng)民體育趣味體育活動(dòng)，該活動(dòng)以“全民健身，活力中國(guó)”為主題，以“體育+農(nóng)事”的形式，旨在傳承和弘揚(yáng)農(nóng)耕文明和優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，凝聚愛農(nóng)支農(nóng)的強(qiáng)大力量，助力實(shí)施鄉(xiāng)村振興。

3.3 不同鄉(xiāng)村領(lǐng)域的政策工具組合狀況分析

表5 X—Z維度的占比情況表

表5所示，組織所占比例最高，達(dá)29.3%，其次是生態(tài)、產(chǎn)業(yè)和人才，分別占比28.28%、20.2%、16.16%，文化所占比最低，為6.06%。具體來(lái)說(shuō)，鄉(xiāng)村組織是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的組織保障和堅(jiān)實(shí)堡壘，是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理有效的抓手和載體，能為共同目標(biāo)把單個(gè)人的行為及力量匯聚起來(lái)；鄉(xiāng)村生態(tài)是百姓極為關(guān)心、政府極為關(guān)注的難點(diǎn)問題，生態(tài)直接關(guān)乎到廣大村民的根本福祉，加強(qiáng)鄉(xiāng)村環(huán)境治理，創(chuàng)造良好的鄉(xiāng)村生活環(huán)境具有重要作用。因此，政府希望通過有方向性、有針對(duì)性的環(huán)境型政策工具，來(lái)規(guī)避常規(guī)問題和矛盾，讓良好生態(tài)、組織和產(chǎn)業(yè)成為鄉(xiāng)村振興的支撐點(diǎn)。

4 結(jié)論與建議

4.1 結(jié)論

1.湖南省政府在政策工具的選擇上更傾向于環(huán)境型政策工具的使用，且多為策略性措施、法規(guī)管理和體育目標(biāo)規(guī)劃；供給型政策工具不足，但注意到體育人才培養(yǎng)、體育場(chǎng)地設(shè)施提供、體育信息服務(wù)的使用；需求型政策工具嚴(yán)重缺席，主要表現(xiàn)在政府外包的運(yùn)用上。

2.湖南省政府更加傾向于公共體育服務(wù)和體育產(chǎn)業(yè)兩個(gè)方面，而體育文化方面的運(yùn)用相對(duì)較少。其中，公共體育服務(wù)在整個(gè)X維度發(fā)展較為均衡；體育產(chǎn)業(yè)側(cè)重于環(huán)境型工具；體育文化整體表現(xiàn)均不足。

3.湖南省政府更加注重生態(tài)、組織的建設(shè)。整體來(lái)看，生態(tài)、組織和產(chǎn)業(yè)的環(huán)境型政策工具明顯高于供給型和需求型政策工具；人才的供給型政策工具明顯高于環(huán)境型和需求型政策工具；而文化在整體表現(xiàn)均不足。

4.2 建議

1.提高需求型、供給型政策工具的使用程度

通過政府職能轉(zhuǎn)變、社會(huì)資金投入，充分發(fā)揮市場(chǎng)和社會(huì)的聯(lián)動(dòng)性作用，并通過宣傳典型體育人物的優(yōu)秀事跡等方式來(lái)提升知名度和影響力，借鑒其他省市的成熟經(jīng)驗(yàn)與先進(jìn)做法來(lái)彌補(bǔ)需求型政策工具嚴(yán)重缺失的現(xiàn)狀。此外，還應(yīng)適當(dāng)降低環(huán)境型政策工具的使用程度，雖然環(huán)境型政策工具決定著政策的發(fā)展路徑，但策略性措施的可操作性更為重要，我們應(yīng)該清楚的認(rèn)識(shí)到偏向運(yùn)用環(huán)境型政策工具將在一定程度上影響其他政策工具的發(fā)揮。因此，在均衡政策工具利弊的基礎(chǔ)上，只有三類政策工具的有效配合才能使政策產(chǎn)生最佳效果，這是未來(lái)政府工作的應(yīng)有之義。

2.加強(qiáng)鄉(xiāng)村體育文化的重視

體育文化建設(shè)是我國(guó)體育發(fā)展的方向，湖南省政府應(yīng)充分發(fā)揮體育文化的優(yōu)勢(shì)，針對(duì)村民對(duì)體育需求的變化，實(shí)現(xiàn)體育的健身、教育和文化的多重價(jià)值；并為村民組織體育文化活動(dòng)提供足夠的空間和載體，促進(jìn)村民的文化自信，對(duì)發(fā)揚(yáng)湖湘文化、增強(qiáng)體育文化的核心價(jià)值觀凝聚力，以及促進(jìn)湖南省體育文化軟實(shí)力發(fā)展起著舉足輕重的作用。