面向鄉村振興的宅基地“三權分置”：政策解析、基本模式和實踐困境

夏柱智

(武漢大學，湖北 武漢 430072)

一、問題提出

2021年中央“一號”文件提出“三農”工作重心全面轉入鄉村振興。過去幾十年農村發展的經驗顯示，深化改革是鄉村振興的必要條件。2015年以來，中央開啟新一輪農村土地制度改革試點，聚焦于建設用地，焦點難點則是宅基地。2018年中央“一號”文件提出探索宅基地“三權分置”，試圖兼顧宅基地配置的公平和效率問題，在保障戶有所居條件下提高宅基地利用效率，在全國開啟了新一輪宅基地改革試點。目前國內學界的相關研究集中在關于其政策意義、實現路徑和法理解釋等三個方面。

一是政策意義研究。已有研究認為宅基地“三權分置”是農村宅基地改革的突破口，是鄉村振興的新抓手。宅基地流轉對增加農民財產性收入、激活鄉村振興、走向城鄉融合具有很大的意義。[1]現行宅基地制度重視公平分配，在市場經濟發展、社會結構變動、鄉村振興背景下，其弊端日顯。[2][3]推進宅基地“三權分置”，把宅基地使用權純化為自由流動的物權，可以兼顧福利保障和資產屬性，兼顧集體、農戶和社會主體的利益。[4]這類研究注重論證宅基地“三權分置”的意義，肯定三權分置的宅基地產權改革框架，是一種規范意義的研究。

二是實現路徑研究。宅基地“三權分置”屬于農村土地產權制度改革的范疇。一種觀點是把盤活、流轉宅基地的行為均歸為宅基地三權分置的實踐，關注宅基地流轉過程中分置出的物權化的宅基地使用權。……