非傳統安全挑戰歐洲

尹繼武 姜靜雅

飽受新冠病毒肆虐的歐洲，又罩上了恐怖主義的陰霾。2020年11月3日，奧地利首都維也納中心城區發生槍擊，槍手將槍口朝向新一輪“封城”前聚集街頭的民眾。2020年10月29日，法國尼斯市圣母大教堂發生恐怖襲擊事件。同月18日，巴黎郊區一名教師因在課堂上援引《查理周刊》中的諷刺漫畫而被斬首。

疫情下，歐洲頻發的恐怖襲擊事件引發全世界對歐洲安全形勢的擔憂，難民與宗教矛盾重新成為恐怖主義的重要原因。難民危機究竟給歐洲帶來何種問題？歐洲還能安全嗎？

難民正在撕裂歐洲

歐洲恐怖主義并非突發和孤立的，而是自2001年“9·11”事件開始積累至今。2015年，歐洲遭遇二戰后最嚴重的難民危機。大量來自敘利亞等中東國家的難民，前赴后繼通過歐洲南部邊界進入歐洲，加劇了歐洲社會內部移民、宗教、文化等沖突，滋生了歐洲恐怖主義。

2020年11月8日，在奧地利維也納，人們點燃蠟燭哀悼維也納槍擊事件遇難者。新華社

中東恐怖主義者利用難民身份進入歐洲并犯罪，尤其是“伊斯蘭國”在中東地區的潰敗瓦解，更激發其流散在外的追隨者對歐洲的報復心理。

部分難民遭遇的社會化難題同樣不容小覷。難民在融入新環境的過程中持續遭遇歧視。他們普遍缺乏社會歸屬感，對政府極度不信任，很有可能因為不滿自身處境，仇視社會，或被極端分子利用，成為潛在的恐怖主義事件制造者。實際上，歐洲很多移民后裔，特別是一些青壯年移民，由于社會認同缺失、政治不滿等原因，更容易受極端思想蠱惑，發生激進化、極端化轉變。

此外，歐洲國家對中東難民的接納面臨協調困境，助長了歐洲社會的分裂和激進化。在難民涌入和安置時期，歐洲國家之間各自為政，極大挫傷了歐盟的領導力和凝聚力。以難民分攤矛盾為例。歐盟以緊急情況為由，對各國接收難民的配額作出規定，卻遭到斯洛伐克、捷克、匈牙利與波蘭等中東歐國家的反對。北歐國家如丹麥、瑞典加強了邊境審查，甚至暫時關停與南部鄰國的邊境。

歐盟難民政策存在內在矛盾

歐盟共同的移民、避難和邊境政策，是其實現“自由、安全與正義的區域”目標的應有之義。歐盟共同庇護體系（CEAS）是歐盟難民庇護政策的核心，隨著歐洲一體化進程不斷演變，形成了以“兩條例”（《都柏林條例》、《指紋數據庫條例》）和“三指令”（《接收條件指令》、《庇護程序指令》、《資格指令》）為核心的法規系統，規定難民應該向“第一抵達國”提出庇護申請，建立難民指紋數據庫，并對接收、安置庇護申請者提出歐盟統一的最低標準。2015年開始的難民危機，對原本緩慢發展的歐洲難民政策形成極大的制度挑戰。

歐盟既往難民政策中的不合理性被危機放大，亟待改革。

一方面，歐盟難民政策與難民流動規律不相吻合，使南歐“前線國家”負擔過重。比如，希臘、意大利、西班牙等南歐國家地理位置鄰近中東，成為大量難民的“第一抵達國”。然而，這些國家的經濟情況本不理想，治理能力有限，大量難民滯留使這些國家社會資源緊缺，社會秩序動蕩，接納難民能力幾乎飽和。

另一方面，秉持開放、自由、人權等基督教理念，歐洲移民政策本來具有包容開放的特征，然而，歐洲恐怖主義事件頻發、右翼勢力崛起，使得歐洲難民政策難以同時兼顧開放的難民政策與封閉的邊境管控間的內在矛盾。

多國呼吁歐洲采取多重措施應對恐怖主義威脅。新華社

重大內部分歧使歐洲統一政策面臨瓶頸，難以維系。這表現在不同國家出于各自利益訴求而有不同的政策選擇。德國、法國等歐盟中心國家表現出對接受難民的較強意愿。默克爾領導下的德國推行“全面開放”的難民政策，并希望推動歐盟難民政策改革，實行難民分攤政策等，這在很大程度上是因為其將難民視為能推動經濟社會發展的勞動力，愿意加以吸收。與之相反，波蘭、捷克、奧地利等中東歐國家則堅持不接收難民立場，既是擔心難民影響本國就業和治安，又是源于其本身在宗教、文化等方面敵視難民。

從歐洲一體化來看，整個歐洲的安全問題早已緊密相連，但隨著本世紀歐盟不斷東擴，歐盟成員國數量大大增加，成員國間存在多元政治制度、文化心態，使制定統一的歐洲難民政策愈發艱難。

有挑戰有契機，

歐洲安全前景未明

新冠肺炎疫情、難民問題與恐怖主義，令非傳統安全議題對歐洲的挑戰凸顯，歐洲共同體主義與國家主義對壘愈發嚴重。解決這些問題，歐盟既需要改革難民制度，回應建立平等社會的訴求，又迎來加強非傳統安全合作的契機。

為解決難民政策的內在矛盾，歐盟委員會于2020年9月提出了新的歐洲移民和庇護法案，旨在完善難民安置人數的分配，加強對歐洲邊界的保護，減少進入歐洲的非法移民，以緩解歐洲國家壓力。

然而，恐怖主義與新冠肺炎疫情的雙重挑戰為新法案落地帶來困難。中東難民惡劣的生存狀況使其罹患新冠肺炎的幾率大增，控制疫情與保障人權兩難，歐洲國家接納中東難民的意愿與效率將大打折扣，難民準入門檻勢必提高。

此外，歐洲國家必將收緊反恐政策，以維護社會秩序，受制于新冠肺炎疫情，政府治理能力恐將受限。歐洲國家反恐的一系列集體行動，效果還有待觀察。

（摘自七一網 七一客戶端/《半月談》）