“雙重遵從”原則下的境外檔案管理

張 磊 李艷平

（中國港灣工程有限責任公司，北京 100027）

“一帶一路”倡議下，國有企業加快實施“走出去”戰略，在境外“投棋布子”。在此過程中產生了大量檔案，這些境外檔案是境外國有資產的重要組成部分，在政治環境復雜、法律規范限制、保管和運輸成本高的情況下，檔案管理面臨諸多挑戰，主要表現如下：

1）檔案管理機制“松耦合”。境外檔案管理基本實行“統一領導、分級管理”的工作機制，駐外機構大多配備兼職檔案員，但檔案資料難以集中保管，尤其是項目檔案多存于項目所在地。這種管理機制盡管明確了基本的職責分工，卻沒有強制性約束，實際運行中，管理架構比較松散，管理效能低。

2）檔案管理制度“寬容忍”。母公司根據國家相關規定制定本單位駐外機構檔案管理辦法，但考慮屬地法律法規、業主要求和軟硬件環境差異等因素，制度要求普遍寬泛。

3）檔案信息化建設“慢響應”。境外機構業務運行中雖會產生大量電子文件，但受業務管理平臺多、數據分散、企業信息化建設與檔案業務建設脫節等因素限制，母公司檔案數字化管理平臺推廣受阻。

1 境外檔案管理的現實制約

為有效指導中資企業科學開展境外檔案管理工作，專家提出“雙重遵從”原則，即境外檔案管理要在遵從所在國家或地區相關法律的基礎上，遵從我國檔案規定。因此，所在國家或地區相關法律法規對境外檔案管理工作會產生一定的制約，主要表現下以下幾方面：

1）檔案保管期限。駐外機構在確定檔案保管期限時需要滿足所在國家或地區專業法律中的有關規定。如一些國家或地區對企業注冊登記、稅務等檔案的保管期限有非常明確的要求。

2）檔案保管地和流向。不同國家或地區對檔案的保管地和流向有明確規定。如吉布提稅法規定，需要建立當地賬用于所在國家稅務稽核、申報納稅等，相關檔案原件要留存當地。

3）檔案載體。受信息化快速發展的影響，一些國家或地區在某些領域已經開始施行無紙化，如波蘭政府不頒發紙質的注冊登記證書，企業隨時可上網查詢。目前，很多國家和地區也以產生電子文件居多，這種形勢下，如果還強調所有載體檔案雙套制歸檔，可能會給駐外機構增加一定負擔。

2 “雙重遵從”原則下的境外檔案管理

所在國家或地區法律法規對駐外機構檔案管理的制約與中資企業檔案工作要求并非不可協調，雙重遵從原則就是調和劑，它有利于中資企業將合法合規的要求融入駐外機構檔案管理中，它的有效發揮將幫助中資企業在境外依法、有效的管理檔案。

1）基于屬地法律約束的檔案制度建設。為帶動“走出去”企業境外檔案工作整體提升，國家檔案局印發《企業境外檔案管理辦法》（檔發〔2018〕13號）。辦法提出了所在國家或地區法律規則優先原則，即我們通常說的“雙重遵從”。舉例來說，為滿足所在國家或地區對于檔案資料保管期限的限制，駐外機構相關檔案的保管期限就應不低于規定的年限。當然，在滿足所在國家或地區法律優先的前提下，各駐外機構不能以所在國家的法律為借口拒絕母公司合理的檔案工作要求，因為國內的母公司是受本國法律約束的，而駐外機構有義務遵守母公司的規定。此外，《企業境外檔案管理辦法》還提出了“四個有利于”原則和劃分等級管理原則，這也是開展境外檔案工作的重要準則。“四個有利于”原則強調的是境外檔案工作的開展必須有利于維護國家利益和企業合法權益、有利于工作、有利于保密、有利于應對突發事件[1]。劃分等級管理原則，即將涉及企業資產與產權、商業秘密、債權債務等內容的檔案列為重要檔案，應急時優先搶救。各母公司一是應參照《企業境外檔案管理辦法》，結合公司業務運行實際，制定相關制度，將《辦法》的有關內容細化為本企業的檔案工作規范。二是應完善境外檔案管理。基于所在國家或地區法律法規和駐外機構運營需要，開展業務調研，制定“體檢表”，研究提升方案，規范公司境外機構檔案工作，維護公司合法權益。三是應統一含涉密、敏感信息等內容的重要檔案管理模式，明確重要檔案管理要求，優化流程，形成統一的管理標準。駐外機構應根據母公司檔案管理要求，以充分遵從所在國家或地區法律規定為前提，將檔案歸屬、流向、使用和移交等在公司章程或協議中進行明確，確保公司權益。同時以問題為導向，提煉所在國家或地區有關檔案的法規條款，梳理中國檔案標準體系，研究駐外機構業務特點，提出具有中國特色的檔案工作標準，以項目為依托向所在國家或地區推廣中國檔案學思想與智慧。

2）“雙套制”模式下的檔案實體管理。“雙套制”自提出便被普遍遵從，為有效保護境外資產，中資企業還要求其駐外機構將重要檔案向國內移交。但從運回成本、運輸風險等方面考慮，境外檔案移交國內阻礙重重。因此《企業境外檔案管理辦法》針對不同環境和形式對檔案保管提出要求：可以配備符合檔案安全保管要求場所的，其檔案資料可就地保管；所在地不具備檔案安全保管條件的，應將檔案存于就近的安全場所；上述條件不具備的，將重要檔案運回國內母公司；上述要求都無法達到的，應及時將檔案數字化掃描件移交國內母公司。此項規定充分體現了境外檔案管理方式的靈活性，實際操作中，將數字化副本通過加密方式移交母公司成為駐外機構的首選。

3）“單套制”模式下的業務流程重塑。檔案管理“雙套制”是文件載體轉換時期必經的一個階段，但它本身也存在一些不足：伴隨無紙化辦公等系統的普及，駐外機構很多業務數據在信息系統中進行處理和傳輸，不再有紙質文件產出，這種情況下，要求將電子數據紙質化后歸檔顯然不科學。而隨著相關標準規范的完善，電子檔案管理模式逐步成熟，對于原生電子檔案實行“單套制”條件已經具備。

“單套制”模式要求各單位提升電子檔案數據質量的管控能力。從全生命周期角度看，數字檔案的原始性需要延伸至電子文件生命的全過程，檔案內容、結構信息、背景信息與形成者表達內容是否一致決定數字檔案是否真實。這就要求各單位強化對本單位各業務系統建設統一規劃，將檔案管理要求融入相關業務制度和管理流程，建立并逐步完善檔案、投資、資產、商法、信息化、科技、風險等業務主管部門協同治理機制，以“雙重遵從”為指引，重塑業務流程，通過一體化組織和一體化控制實現各類數據主動流入“檔案池”，同時積極推進檔案管理系統的開發和應用，構建知識庫。

就技術方面而言，區塊鏈技術中智能合約、保密算法、時間戳等技術可以有限防偽保密，并對文件的全生命周期做到透明可追溯，各單位可以此為題進行積極探索。

“雙重遵從”原則提出已久，在不增加駐外機構業務負擔的前提下，如何科學有效的應用這一原則，還有待探索。同時，我國的外部環境風云變幻，不確定性因素明顯增加，檔案在維護國家安全、解決國際爭端、增強文化軟實力中的地位越來越重要。面對風險和挑戰，檔案工作者要勇于探索和嘗試，推動檔案事業有效應對“新世情”。