科學(xué)推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化
——探析黃陵縣統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的實(shí)踐之路

田會(huì)芳

（中共黃陵縣委黨校，陜西 延安 727300）

1 新型城鎮(zhèn)化是國(guó)家現(xiàn)代化的重要標(biāo)志

新型城鎮(zhèn)化是關(guān)系現(xiàn)代化全局的大戰(zhàn)略?！笆奈濉睍r(shí)期是我國(guó)全面開啟建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程、向第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)進(jìn)軍的第一個(gè)五年，也是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的關(guān)鍵五年。

2019年末，我國(guó)城鎮(zhèn)常住人口84843萬(wàn)人，占總?cè)丝诒戎貫?0.60%，2018年末，黃陵縣城鎮(zhèn)人口82407人，城鎮(zhèn)化率62.5%。隨著以人為核心的新型城鎮(zhèn)化穩(wěn)步推進(jìn)，經(jīng)濟(jì)由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，新型城鎮(zhèn)化有了高質(zhì)量發(fā)展的新內(nèi)涵與新要求。新型城鎮(zhèn)化成為我國(guó)實(shí)現(xiàn)國(guó)家現(xiàn)代化的一個(gè)重要標(biāo)志。科學(xué)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化是解決“三農(nóng)”問(wèn)題的重要途徑，是推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的有力支撐，是擴(kuò)大內(nèi)需和促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)的重要抓手，對(duì)全面建成小康社會(huì)、加快推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化具有重大意義。

2 新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)過(guò)程中不容忽視的傾向性問(wèn)題

改革開放以來(lái)，黃陵縣城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施逐步完善，城鎮(zhèn)承載能力明顯提升，農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移有序推進(jìn)，形成了旅游服務(wù)區(qū)、能源化工區(qū)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)等功能相對(duì)獨(dú)立的空間布局，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化步伐加快，城鎮(zhèn)面積擴(kuò)展了約3平方公里，城鎮(zhèn)人口增長(zhǎng)了3.8萬(wàn)人以上。新時(shí)期，城鎮(zhèn)化推進(jìn)過(guò)程中三方面問(wèn)題不容忽視。

1）農(nóng)民渴望“進(jìn)城”，但顧慮重重。農(nóng)民進(jìn)城，基礎(chǔ)在戶籍，關(guān)鍵在社保，根本在就業(yè)。一是城鎮(zhèn)發(fā)展與產(chǎn)業(yè)培育不配套，進(jìn)城農(nóng)民就業(yè)沒(méi)著落。田莊鎮(zhèn)梁峁和隆坊鎮(zhèn)北河寨等偏遠(yuǎn)落后農(nóng)村的群眾，對(duì)進(jìn)城抱有很大希望，但無(wú)技能難就業(yè)，擔(dān)心搬遷后無(wú)法生活。二是土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題多。雙龍鎮(zhèn)大院子全村28戶農(nóng)民中有土地流轉(zhuǎn)意愿13戶，大多數(shù)農(nóng)戶對(duì)現(xiàn)在的土地收益較為滿意，認(rèn)為“家里有地，心中不慌”，不愿割舍故土。三是保障性住房房?jī)r(jià)高。保障性住房一套房子需要30萬(wàn)左右，對(duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō)是個(gè)不小的數(shù)目。隆坊鎮(zhèn)楊臺(tái)村68戶248口人，普遍認(rèn)為房子買不起、花費(fèi)大。2）土地指標(biāo)緊缺，人口城鎮(zhèn)化滯后。一是人口城鎮(zhèn)化滯后于土地城鎮(zhèn)化的發(fā)展，建設(shè)用地粗放，城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模擴(kuò)張，空間利用密度低，等級(jí)結(jié)構(gòu)不合理，土地利用效率低。農(nóng)村青壯年大量外出，舊莊基閑置，出現(xiàn)“空心化”。二是土地流轉(zhuǎn)緩慢，農(nóng)民持懷疑觀望態(tài)度，民間土地流轉(zhuǎn)費(fèi)過(guò)低，缺乏市場(chǎng)機(jī)制。3）公共服務(wù)滯后，資源環(huán)境超載。一是社會(huì)保障體系不完善，公共服務(wù)不能滿足管理和服務(wù)人口需要，出現(xiàn)“小馬拉大車”現(xiàn)象。橋山街道辦寇家洼等村，村民靠種地收入僅能維持日常生活，進(jìn)城后生活成本增加，缺乏基本保障。二是城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)模擴(kuò)張過(guò)快、占地過(guò)多，盲目“攤大餅”,資源環(huán)境壓力大。店頭礦區(qū)、工業(yè)園區(qū)，生態(tài)環(huán)境脆弱，能源不足、環(huán)境污染壓力陡增。

3 科學(xué)推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化之路

推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，必須堅(jiān)持以為核心，以科學(xué)規(guī)劃為龍頭，以綜合承載能力為重點(diǎn)，以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為支撐，以優(yōu)秀文化為內(nèi)涵，以公共服務(wù)為保障，以“縣城、重點(diǎn)鎮(zhèn)、新型農(nóng)村社區(qū)、中心村、特色村”為主體形態(tài)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、就業(yè)轉(zhuǎn)移和人口聚集相統(tǒng)一，形成布局合理、宜居宜業(yè)的新型城鎮(zhèn)化格局。

1）抓住一個(gè)核心：即人的城鎮(zhèn)化。推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，核心是人，目的是造福百姓。一是解決轉(zhuǎn)移人口“如何市民化”問(wèn)題。推進(jìn)城鎮(zhèn)公共服務(wù)全覆蓋，科學(xué)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)義務(wù)教育，解決進(jìn)城農(nóng)民子女上學(xué)問(wèn)題，深化醫(yī)療、養(yǎng)老等社會(huì)保障制度改革，加速推進(jìn)戶籍制度、土地制度、財(cái)政制度等二元制度改革。二是解決“人往哪里去”問(wèn)題。充分發(fā)揮縣城的輻射帶動(dòng)作用，以大帶小，把周邊的鎮(zhèn)村納入塊狀城市圈內(nèi)；發(fā)展重點(diǎn)鎮(zhèn)，提升人口聚集功能，將農(nóng)村化區(qū)和中心村，建成城鎮(zhèn)化的末端，鼓勵(lì)更多的人就地就近城鎮(zhèn)化。2）把握兩個(gè)關(guān)鍵：即科學(xué)規(guī)劃和提升城鎮(zhèn)綜合承載能力。一是把握科學(xué)規(guī)劃。按照黃陵縣“核心帶動(dòng)，一軸兩翼，河路為脈，多點(diǎn)拓展”的總體格局和“縣城強(qiáng)龍頭、重點(diǎn)鎮(zhèn)強(qiáng)支撐、特色鎮(zhèn)強(qiáng)輻射、新型社區(qū)強(qiáng)節(jié)點(diǎn)、新農(nóng)村強(qiáng)基礎(chǔ)”的思路，因地制宜、因勢(shì)利導(dǎo)，宜聚則聚、宜分則分，宜大則大、宜小則小，打造具有特色的新型城鎮(zhèn)化格局。二是提升城鎮(zhèn)綜合承載能力。積極構(gòu)建“景區(qū)就在城鎮(zhèn)、城鎮(zhèn)就是景區(qū)”的城鎮(zhèn)生態(tài)和人文環(huán)境，不斷健全城鎮(zhèn)功能，優(yōu)化社會(huì)化服務(wù)設(shè)施，提升承載能力和服務(wù)水平。做好宜居宜業(yè)兩篇文章，著力凸顯城鎮(zhèn)核心競(jìng)爭(zhēng)力。3）突破三個(gè)難點(diǎn)：即土地集約、建設(shè)資金和產(chǎn)業(yè)支撐。一是突破土地集約難點(diǎn)。土地集約實(shí)現(xiàn)農(nóng)民利益最大化，是城鎮(zhèn)化進(jìn)程中必須處理好的重大問(wèn)題。完善土地“確權(quán)、流轉(zhuǎn)、集中、征用”等環(huán)節(jié)，完善農(nóng)民承包地、宅基地流轉(zhuǎn)機(jī)制，深化農(nóng)村土地改革，鼓勵(lì)農(nóng)民住宅產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)，建立農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)的有效途徑，形成規(guī)?；?jīng)營(yíng)，促進(jìn)土地資源優(yōu)化配置。二是突破建設(shè)資金難點(diǎn)。通過(guò)財(cái)政資金引導(dǎo)，廣開籌資渠道，積極探索政府主導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、捆綁使用、提升效益的路子。吸引企業(yè)、銀行和民間資本等多方資本參與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。在搬遷安置房建設(shè)中，有效整合各行業(yè)、部門資金，讓利于進(jìn)城農(nóng)民，實(shí)現(xiàn)政策資金最大化、群眾負(fù)擔(dān)最小化、政府補(bǔ)償適量化。三是突破產(chǎn)業(yè)支撐難點(diǎn)。積極推動(dòng)城鎮(zhèn)化建設(shè)與產(chǎn)業(yè)集聚的協(xié)調(diào)發(fā)展，以產(chǎn)業(yè)集聚帶動(dòng)城鎮(zhèn)化，以城鎮(zhèn)化推進(jìn)產(chǎn)業(yè)集聚。利用現(xiàn)代技術(shù)促進(jìn)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型，大力發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、觀光農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)和特色農(nóng)業(yè)，提高土地效能。加快現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展，促進(jìn)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)合理布局、二三產(chǎn)業(yè)有機(jī)融合，為轉(zhuǎn)移農(nóng)民提供就業(yè)場(chǎng)所。4）突出四個(gè)重點(diǎn)：即保障基本公共服務(wù)、加快農(nóng)民市民化、提高發(fā)展質(zhì)量、注重文化傳承。一是保障公共服務(wù)。深化戶籍制度改革，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶籍登記管理制度，完善社會(huì)保障制度，按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展要求，在教育、醫(yī)療、住房、養(yǎng)老等方面，逐步健全城鎮(zhèn)居民一體化的社會(huì)保障體系。二是加快農(nóng)民市民化。農(nóng)民市民化是城鎮(zhèn)化最重要的特征之一。從黃陵縣實(shí)際出發(fā)，解決農(nóng)民市民化的路徑主要是進(jìn)城農(nóng)民的市民化和就近就地市民化。三是提高發(fā)展質(zhì)量。做優(yōu)黃陵縣城中心區(qū)、老城改造，徹底整治“城中村”和城鄉(xiāng)結(jié)合部，大力實(shí)施凈化、綠化、亮化、美化工程。充分利用互聯(lián)網(wǎng)、物流網(wǎng)技術(shù)，推進(jìn)交通、物業(yè)等管理數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、系統(tǒng)化，健全科學(xué)規(guī)范的管理長(zhǎng)效機(jī)制，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)管理全覆蓋。整合社會(huì)治安、消防保障、醫(yī)療服務(wù)、數(shù)字城管等公共服務(wù)信息資源，建設(shè)統(tǒng)一的城鄉(xiāng)應(yīng)急管理平臺(tái)，提高公共服務(wù)和綜合應(yīng)急保障能力。四是注重文化傳承。黃陵是中華始祖軒轅黃帝的陵寢所在地，在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化過(guò)程中，要注重傳承中華優(yōu)秀文化，注重城鎮(zhèn)自然遺產(chǎn)、文化資源的挖掘保護(hù)，注重城鎮(zhèn)文化個(gè)性的培育，注重市民文明理念的形成，將文化元素充分體現(xiàn)到城鎮(zhèn)的規(guī)劃建設(shè)、建筑風(fēng)格、功能區(qū)劃等方面，守住城鎮(zhèn)根脈。讓城鄉(xiāng)居民望得見山、看得見水、記得住鄉(xiāng)愁,使新型城鎮(zhèn)具有獨(dú)特的文化特質(zhì)與魅力。

習(xí)近平總書記指出：“人民對(duì)美好生活的向往,就是我們的奮斗目標(biāo)?！毙滦统擎?zhèn)化是涉及十四億人口的城鎮(zhèn)化，是以人為核心的城鎮(zhèn)化，構(gòu)建多元主體共同參與的現(xiàn)代化社會(huì)治理格局必須堅(jiān)持以人民為中心，使城鎮(zhèn)化的成果更多的惠及全民。