大慶流通環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)管實證分析及對策研究

馬三喜，李婭嬌

（黑龍江八一農(nóng)墾大學馬克思主義學院，黑龍江 大慶 163319）

一、大慶市流通環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)管現(xiàn)狀

（一）監(jiān)管部門

隨著我國經(jīng)濟水平和物質(zhì)生活的發(fā)展，為了順應(yīng)社會發(fā)展的需要，大慶對食品安全監(jiān)管工作在一步步摸索中前進，食品流通環(huán)節(jié)監(jiān)管的主要部門也發(fā)生了多次變化，從新中國成立初期的行業(yè)監(jiān)管、1982 年《食品衛(wèi)生法（試行）》規(guī)定衛(wèi)生部門監(jiān)管、1998 年后的質(zhì)監(jiān)部門監(jiān)管到2003 年后的工商部門監(jiān)管、食藥部門監(jiān)管，2018 年大部制改革繼續(xù)推進，將食藥監(jiān)管、市場監(jiān)管整合成立市場監(jiān)管部門，食藥監(jiān)管部門的食品生產(chǎn)、流通、餐飲環(huán)節(jié)監(jiān)管工作交由市場監(jiān)管部門負責，結(jié)束了食品安全監(jiān)管縣區(qū)“沒腿”的尷尬局面，畜牧部門和農(nóng)業(yè)部門合并成立農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門，負責食用農(nóng)產(chǎn)品的種養(yǎng)殖環(huán)節(jié)監(jiān)管，出入境檢驗檢疫職責和隊伍劃入海關(guān)，海關(guān)負責進口食品企業(yè)備案注冊和進口食品檢驗檢疫工作，食品安全監(jiān)管工作仍未達到“從農(nóng)田到餐桌”的一體化監(jiān)管。目前，大慶市級及各縣區(qū)局市場監(jiān)督管理局承擔著轄區(qū)內(nèi)流通環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)管工作職能。

（二）監(jiān)管對象

目前，大慶市流通環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)管的對象為：在冊食品經(jīng)營企業(yè)33，025 家，其中批發(fā)企業(yè)1209 家，零售企業(yè)28，427 家，批發(fā)兼零售企業(yè)3282 家，其他類型企業(yè)101 家，企業(yè)類型標注為空白的6 家。超市類企業(yè)28，124 家，食用農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)營企業(yè)5231 家（以上為2019 年3 月大慶市市場監(jiān)督管理局統(tǒng)計數(shù)據(jù)）。

（三）適用的法律

經(jīng)過2014 年、2018 年兩次機構(gòu)改革，《食品安全法》在2018 年經(jīng)過了修正，隨著三局合一，食品流通環(huán)節(jié)監(jiān)管適用法律法規(guī)、規(guī)章條例范圍更加廣泛，目前，大慶市食品流通環(huán)節(jié)監(jiān)管工作主要依據(jù)法律、法規(guī)11 部，規(guī)章、條例12 部，地方性規(guī)章、條例3 部。食品流通環(huán)節(jié)適用法律法規(guī)、規(guī)章條例較多，存在一種行為違反多種法律、處罰程度各不相同的情況，對于這種情況如何認定違法行為的法律適用，按照哪一法律條款進行處罰存在較大爭議。

（四）監(jiān)管環(huán)節(jié)和措施

大慶市流通環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)管主要采取事前許可、事中監(jiān)管、事后處罰，監(jiān)管措施較多樣化。（1）行政許可。大慶市各縣區(qū)市場監(jiān)督管理局負責《食品經(jīng)營許可證》《食品小經(jīng)營核準證》申辦材料的審核、現(xiàn)場核查及證件下發(fā)工作。（2）日常監(jiān)管。大慶市各縣區(qū)市場監(jiān)督管理局負責對轄區(qū)內(nèi)的食品經(jīng)營企業(yè)進行日常走訪檢查，大慶市市場監(jiān)督管理局每月對全市范圍內(nèi)的食品經(jīng)營企業(yè)采取“雙隨機”方式進行檢查，將檢查結(jié)果通報企業(yè)所在地縣區(qū)局，加強對存在問題企業(yè)的監(jiān)管力度。（3）抽樣檢驗及核查處置。大慶市市場監(jiān)督管理局每年年初制定全年抽檢計劃，通過專項抽檢，如食用農(nóng)產(chǎn)品專項抽檢、標簽專項抽檢、預(yù)包裝食品專項抽檢、節(jié)日性食品專項抽檢等發(fā)現(xiàn)流通環(huán)節(jié)食品存在的主要問題。（4）投訴舉報核實。市民可以通過12315 投訴舉報熱線對食品經(jīng)營業(yè)戶的違法行為及侵犯消費者合法權(quán)益的行為進行投訴舉報，由投訴舉報中心交由各縣區(qū)市場監(jiān)督管理局及市級綜合執(zhí)法支隊進行核實，一經(jīng)核實情況真實將對企業(yè)進行行政處罰。（5）行政處罰。地市及各縣區(qū)市場監(jiān)督管理局發(fā)現(xiàn)違法線索，經(jīng)核實的投訴舉報線索，國家、省局、市政府轉(zhuǎn)辦督辦違法案件，不合格檢驗報告核查處置等經(jīng)查實的違法行為，由大慶市綜合執(zhí)法支隊進行行政處罰。

二、大慶市流通環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)管案件分析

（一）案件分類

以2015—2018 年大慶市食品藥品監(jiān)督管理局、2019 年大慶市市場監(jiān)督管理局食品流通環(huán)節(jié)查處案件作為樣本，5 年共有案件116 件，年分別為23 件、17 件、11 件、5 件和60 件。通過對5 年食品流通環(huán)節(jié)案件進行分析，一定程度可反映出大慶市流通環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)管情況及存在的主要問題。案件來源可以分為投訴舉報、日常監(jiān)督、抽樣檢測。投訴舉報，其中有產(chǎn)品廠家打假人員、職業(yè)打假人、消費者舉報三種情況；日常監(jiān)督、抽樣檢測，案件又分為大慶市市場監(jiān)督管理局下屬大慶市食品藥品檢驗檢測中心檢測（下稱自行檢測）和委托有檢測資質(zhì)的公司檢測（下稱委托檢測）兩種。

（二）采取的主要措施

1.加大食品抽樣檢測及核查處置。通過2015—2019 年的案件來源情況進行分析，抽樣檢測發(fā)現(xiàn)案件，占案件總數(shù)的40.3%。目前，全國范圍內(nèi)的食品抽檢不合格報告統(tǒng)一上傳國家食品安全抽樣檢驗信息系統(tǒng)，再由生產(chǎn)、經(jīng)營企業(yè)所在地市場局同時啟動核查處置，嚴格按照核查處置時限完成不合格食品的召回、整改、處置等內(nèi)容。

2.嚴厲打擊假冒食品。假冒食品是在制造過程中逼真地模仿其他產(chǎn)品的外部特征，假借知名或他人品牌的食品外包裝進行冒名銷售，假冒食品不具有真實性，嚴重的侵害了人民群眾對于購買食品知情權(quán)。大慶市通過市場聯(lián)合檢查、聯(lián)合執(zhí)法等方式，對流通環(huán)節(jié)存在假冒食品進行打擊。

3.加強流通環(huán)節(jié)食用農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)管。流通環(huán)節(jié)食用農(nóng)產(chǎn)品從業(yè)者素質(zhì)參差不齊，部分從業(yè)者經(jīng)營的食品缺少基本的入市檢驗，較易出現(xiàn)食品安全問題。大慶食用農(nóng)產(chǎn)品集散地有兩處，分別為大慶農(nóng)產(chǎn)品中心批發(fā)市場和大慶農(nóng)批城，大慶市80%蔬菜、水果都是由上述市場批發(fā)進入各超市、商店。針對這種情況，大慶市重點對大慶農(nóng)產(chǎn)品中心批發(fā)市場和大慶農(nóng)批城進行檢查，檢查入市食品的產(chǎn)地證明及檢驗合格證明材料，并加大抽檢力度。

（三）取得的成效

1.核查處置流程逐步規(guī)范。統(tǒng)一系統(tǒng)管理、規(guī)定完成時限、生產(chǎn)流通環(huán)節(jié)同時啟動核查處置，有效地縮短了核查處置時間，能夠在一定程度上控制問題食品的繼續(xù)流通。同時，規(guī)范的核查處置流程，防止了部分基層市場監(jiān)管部門辦案過程中程序違法情況的發(fā)生。

2.假冒食品案件呈下降趨勢。通過多年來對于假冒食品案件的重點打擊，加之公安部門、廠家打假人員的配合協(xié)作，假冒食品案件基本呈逐年下降趨勢，情況向好發(fā)展。

3.食用農(nóng)產(chǎn)品查處力度顯著。2019 年，大慶市市場監(jiān)督管理局共抽檢食用農(nóng)產(chǎn)品800 批次，其中不合格26 批次，向各地市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、市場監(jiān)管局移送線索26 條，查處案件35 件，占全年查處案件的30.2%。

三、構(gòu)建大慶市食品安全監(jiān)管長效機制的對策

（一）健全監(jiān)管機制

1.加強部門間互通協(xié)作。提高食安辦行政級別，將其與市場監(jiān)管部門脫鉤，成立單獨部門同各監(jiān)管部門平級，強調(diào)食安辦的權(quán)威性，使之充分發(fā)揮溝通協(xié)調(diào)作用，完善和推進食品安全長效監(jiān)管體制建設(shè)，食安辦有權(quán)對各食品監(jiān)管部門進行檢查、考評、督促，將結(jié)果與績效考核獎勵相掛鉤。

2.加強區(qū)域之間協(xié)作機制。對需要跨地區(qū)辦理的案件，目前多是向當?shù)鼐职l(fā)函調(diào)查的形式完成情況收集工作，協(xié)助調(diào)查時間長短、情況收集是否有效均取決于當?shù)鼐峙浜铣潭?，故導致一些案件辦理時間拉長、當?shù)仄髽I(yè)情況調(diào)查不清等情況的出現(xiàn)。要建立規(guī)范性的區(qū)域間協(xié)作機制，明確合作范圍、工作程序、協(xié)查時限、雙方權(quán)利義務(wù)等內(nèi)容，提高協(xié)查工作效率。

3.加強市縣區(qū)兩級事權(quán)劃分。盡快推進機構(gòu)改革，制定好全市食品安全監(jiān)管事權(quán)劃分清單，明確市、縣區(qū)兩級食品監(jiān)管工作責任和義務(wù)，市局職能重心放在行政指導和檢驗檢測等方面；各縣區(qū)局職能重心放在行政許可、日常監(jiān)管、專項檢查等具體執(zhí)法職能上，通過市縣區(qū)兩級聯(lián)動，提升基層執(zhí)法水平，從基層抓好食品安全工作。

（二）加強隊伍建設(shè)

1.提高監(jiān)管人員信息化水平。黨的十九大報告特別指出要“實施食品安全戰(zhàn)略，讓人民吃得放心”，食品安全戰(zhàn)略目標中期目標是在2035 年我國基本實現(xiàn)現(xiàn)代化任務(wù)時，應(yīng)基本完成包括食品安全治理在內(nèi)的國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。[1]實現(xiàn)治理能力的現(xiàn)代化要充分利用互聯(lián)網(wǎng)資源、大數(shù)據(jù)手段，開展監(jiān)管工作。不能僅僅依靠執(zhí)法人員“用腿管”“用嘴管”，要借助“互聯(lián)網(wǎng)+”“物聯(lián)網(wǎng)+”，建設(shè)共享開放的政務(wù)信息資源支撐體系和跨部門的智慧綜合應(yīng)用體系，利用監(jiān)管平臺對監(jiān)管業(yè)戶進行時時監(jiān)控，依據(jù)人工智能技術(shù)收集數(shù)據(jù)、信息，提高對食品安全出現(xiàn)問題的發(fā)現(xiàn)和分析能力，對存在違法行為的業(yè)戶重點排查。

2.培訓專業(yè)化隊伍。建設(shè)年輕化專業(yè)化隊伍，根據(jù)專業(yè)背景和工作崗位，在市、縣區(qū)層面遴選食品安全監(jiān)管業(yè)務(wù)能手，建立儲備人才數(shù)據(jù)庫，通過對法律法規(guī)解讀、實戰(zhàn)模擬訓練、疑難案件剖析等方式開展業(yè)務(wù)培訓，提高執(zhí)法隊伍的專業(yè)性，提升監(jiān)管水平。

（三）完善監(jiān)管體系

1.完善檢測體系。首先，加大經(jīng)費的投入。將食品檢驗檢測工作作為監(jiān)管工作的重要手段，通過政府加大對檢測機構(gòu)的經(jīng)費投入，更新先進的檢驗檢測設(shè)備、高薪招收高素質(zhì)的檢驗檢測技術(shù)人員、優(yōu)化檢測單位檢測環(huán)境、利用好發(fā)揮好快檢技術(shù)，保證食品檢驗檢測工作順利、快速、有效地開展和實施。其次，充分利用快檢手段。在食品日常監(jiān)督過程中廣泛開展快檢工作，將快檢結(jié)果作為行政行為的重要依據(jù)。再次，與第三方檢測機構(gòu)合作。監(jiān)管部門可以利用政府采購服務(wù)、第三方服務(wù)外包等形式，借助技術(shù)過硬、資質(zhì)完備的第三方檢測機構(gòu)，協(xié)助做好食品安全檢測工作。

2.完善信用體系。充分利用現(xiàn)有的企業(yè)信用檔案，建立食品流通企業(yè)安全信用信息數(shù)據(jù)庫，將食品流通企業(yè)日常檢查情況、違法情況、企業(yè)年報情況、表彰情況等全部錄入信用檔案，按信用檔案中企業(yè)的情況對企業(yè)進行分級管理，根據(jù)信用等級標準確定當年的監(jiān)督檢查頻次；建立信用信息公開機制和公開網(wǎng)站，定期向公眾公開企業(yè)評價等級、失信行為、受到懲處情況以及誠信守法經(jīng)營、獲得表彰獎勵等信息；開展誠信示范創(chuàng)建活動，推動建立行業(yè)信用記錄，加強行業(yè)誠信自律和約束引導機制建設(shè)。

3.完善追溯體系。對于全鏈條食品監(jiān)管，食品監(jiān)管部門共同開展食品信息追溯平臺建設(shè)，編制大慶市食品溯源地圖和數(shù)據(jù)庫。平臺主要對食品、種養(yǎng)殖、進口、生產(chǎn)、流通、餐飲進行全過程記錄。當前，預(yù)包裝食品追溯情況較好，追溯問題主要存在于食用農(nóng)產(chǎn)品方面，大慶本市的食用農(nóng)產(chǎn)品種養(yǎng)殖環(huán)節(jié)監(jiān)管職責歸農(nóng)業(yè)農(nóng)村局負責，將本市種植的水果、蔬菜、糧食種植、肉類產(chǎn)品養(yǎng)殖情況及流入生產(chǎn)、流通、餐飲等環(huán)節(jié)的去向做好統(tǒng)計記錄，并上傳數(shù)據(jù)庫。非本地種養(yǎng)殖的食用農(nóng)產(chǎn)品流入生產(chǎn)、流通、餐飲環(huán)節(jié)的，流入企業(yè)的做好登記記錄。食品追溯體系根據(jù)企業(yè)經(jīng)營模式、經(jīng)營產(chǎn)品種類進行區(qū)別管理。

（四）規(guī)范執(zhí)法辦案

1.細化自由裁量基準。自由裁量基準對在法律法規(guī)無法細化的情況下結(jié)合大慶實際對監(jiān)管執(zhí)法工作進行細化，制定市級食品行政處罰自由裁量基準。首先，遵從過罰相當原則，對違法情節(jié)的行政處罰條款的處罰幅度加以細化，進一步明確模糊化、彈性化的條款，有限保證處罰結(jié)果的過罰相當、教育和處罰相結(jié)合。其次，遵從正當公平原則，引入政府機關(guān)以外的人員（如食品經(jīng)營業(yè)戶、社會管理和法學領(lǐng)域?qū)＜?、民眾等）共同參與，保障裁量基準更加民主科學，確保違法行為得到公平公正的處罰。

2.制定執(zhí)法辦案指導意見。對現(xiàn)行依據(jù)法律、法規(guī)和規(guī)章進行梳理，出臺相應(yīng)的實施細則和解釋。在市級層面應(yīng)對違法行為認定根據(jù)地方實際情況制定統(tǒng)一的認定標準，防止出現(xiàn)同一違法行為兩種處罰類型。努力實現(xiàn)行政執(zhí)法的合法性和合理性，減少執(zhí)法人員的隨意性，保證案件程序合法、法律適用準確、處理結(jié)果公平公正。

（五）強化社會共治

1.普及法律法規(guī)知識。食品從業(yè)人員素質(zhì)參差不齊，很多對于相關(guān)法律法規(guī)知識并不了解，對其在經(jīng)營行為中負有的責任和義務(wù)并不清楚，有些違法行為發(fā)生后其認為行為并不違法。作為政府部門應(yīng)當加強對從業(yè)人員的普法宣傳，在辦理食品經(jīng)營許可證前進行嚴格的從業(yè)人員培訓，并對培訓情況進行考核。在日常巡查、監(jiān)督檢查過程中加強對法律知識的宣傳教育，定期開展法律宣講，通過電視專題節(jié)目、政府網(wǎng)站、微信公眾號、宣傳冊等方式，以案件曝光、情景劇、漫畫等形式，將枯燥復(fù)雜的法條變得通俗易懂，深入淺出的講解法律法規(guī)和相關(guān)知識，增強經(jīng)營者主體意識。

2.加快非政府組織建設(shè)。除了政府監(jiān)管和經(jīng)營者自律，某些階段需要非政府組織來協(xié)調(diào)政府與經(jīng)營者之間的關(guān)系，這時作為第三方力量的行業(yè)協(xié)會就要加入到市場調(diào)控的工作中來。[2]監(jiān)管部門應(yīng)引導大慶市食品行業(yè)協(xié)會建立，對外能夠促進該行業(yè)進一步發(fā)展，形成統(tǒng)一的聲音將存在的困難與政府溝通，對內(nèi)能夠有效地約束行業(yè)內(nèi)部各成員單位，幫助監(jiān)管企業(yè)作好行業(yè)內(nèi)部的管理工作。協(xié)會工作正規(guī)化后要獨立運行，開展行業(yè)培訓、行業(yè)自律、協(xié)會管理的活動。

3.加強公眾參與、輿論監(jiān)督。公眾對公共事務(wù)有知情權(quán)和言論自由，媒體將公眾的聲音統(tǒng)一起來，對政府部門行使行政權(quán)力起到監(jiān)督作用。媒體作為社會的參與者、社會事件的發(fā)現(xiàn)者和揭露者，對食品安全監(jiān)管工作起著非常重要的作用。尤其目前自媒體迅速發(fā)展，要善于引導和運用輿論監(jiān)督作用，真正反映公眾的意見，進行公正的輿論監(jiān)督，不僅要對于食品違法行為進行監(jiān)督，還要對食品監(jiān)管執(zhí)法行為進行監(jiān)督，暢通投訴渠道、建立獎勵機制，通過輿論監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)存在的不足，糾正存在的問題，促進監(jiān)管工作的進步。