地方政府債務對地區經濟增長的影響分析
——基于城投債視角

戴 玲，蔣鈺琦

(安徽大學 經濟學院，安徽 合肥 230601)

一、文獻綜述

自2008年爆發金融危機以來，為了減輕消極影響，促進中國經濟的發展，政府實施了積極的財政政策即“四萬億計劃”來穩定經濟的平穩增長，中央提出的四萬億有大部分需要地方政府來配合完成，導致地方政府債務持續攀升。同時，隨著我國城鎮化的不斷發展，尤其是提出以人為本的新型城鎮化，要求更高的基礎設施與人民需求和城鎮化相匹配，財政支出增大。根據財政部公布的數據顯示，中國地方未償債務截至2020年7月底已達24.17萬億元，相比于2020年初的15.32萬億元，增加了8.32萬億元。在中國地方政府債券中，一般債券和專項債券分別占51.6%和48.4%，地方政府債務規模增長迅速，風險不斷上升，受到了越來越多的社會關注。本文將以城投債余額作為地方政府債券的代理指標，建立模型來分析地方政府債務給地區經濟增長帶來的影響。

通過對以往研究成果的分析，可以發現與地方政府債務對地區經濟增長相關的效應研究存在爭議，大致可以分為三類，分別是正面促進作用、負面阻礙作用和非線性關系。地方政府債務對地區經濟增長具有積極的促進作用。凱恩斯認為調節經濟的重點就是要放在需求的管理方面，而政府債務是需求管理的重要途徑之一，政府債務的增加有利于管理需求，刺激經濟增長。鄧曉蘭和黃顯林認為經濟增長效應與國債水平關聯性很強，應該維持合理的赤字水平與國債規模。[1]亞當·斯密認為政府債務過重就會增加稅賦，稅負過重會導致商人以及工廠會將貨幣資本轉移到稅負較輕的國家，對國家造成損失。白景明總結了財政赤字與政府債務的關系，他認為政府發行債務是彌補財政赤字的主要手段，償還債務會推高財政赤字。[2]地方政府債務規模和經濟增長之間呈現先上升后下降即倒U型的非線性趨勢。毛婕和黃春元的研究認為，如果債務水平沒有達到閾值，那么地方政府舉債就會起到明顯的積極作用，從而促進經濟的發展；如果債務水平達到閾值以上，那么地方政府舉債的負面作用占優勢，地方債務對經濟增長作用放緩，甚至抑制經濟增長。[3]通過分析地方政府債務與經濟增長二者間的關系，國內外學者發現，應該將地方政府債務控制在一個合理范圍之內(平衡點或拐點之前)，雖然對平衡點是多少還存在爭議，但普遍認為不能為了經濟增長無休止的擴大債務。[4]

由于我國政府債務數據是不公開，不確定的，獲取的難度相對比較大，得到的數據比較分散，從而對研究造成了一定的影響，部分學者債務規模數據來源于國家審計署分別于2011年及2013年發布的35號公告和32號公告，時效性較差，截至2017年12月末，地方政府債券的存量為14.74萬億元，在這之中，超過90%的存量為城投類公司債，總計13.41萬億元。在我國債券市場發展期間，城投債不僅將大量資金提供給了地方政府，而且使其資金短缺的問題得到了有效解決，成為地方政府融資的重要途徑之一，對經濟的影響引起了越來越多的學者關注。基于城投公司的資產負債表，宋敏系統的分析了城投債的借債規模，并對城投公司存在的經營風險進行了探究。[5]通過對江蘇省城投債發行規模的實證分析，張思云和湯潔分別指出，在未來的幾年內，本省可以將城投債風險控制到合理的范圍之內。[6-7]基于城投債的交易規模，王永欽與陳映輝對我國地方政府的債務問題進行了分析，并發現其主要障礙是預算軟約束。[8]通過對城投公司各項經營管理與財務指標的考量，丁繼平對地方政府的還債水平進行了定量分析，從而達到判斷和評價城投債風險的目的。[9]本文將基于城投債視角，根據各省每年發行債券日及發行年限，計算出每年該省的債券余額量，以我國30個省份的城投債余額規模為代理指標，通過實證分析地方政府債務給地區經濟增長帶來的影響。

二、地方政府債務和地區經濟增長的基本關系

擁有財政收入的政府及其所屬預算單位以信用為原則以承擔還本付息為前提發行的債券，就是地方政府債務。政府通常以土地為杠桿獲得企業大規模借債，企業作為借債人會享有稅收利好或以低價獲得土地使用權的權利。[10]政府債務是一種特殊的財政收入，在政府的財政收入不足以滿足城市建設和產業發展時，政府會舉借債務使得財政收入增加，刺激經濟增長，但隨著地方政府債務規模的擴大，對地區經濟增長的促進作用會出現放緩趨勢，當地方政府債務達到國際警戒線60%以上時，甚至會對地方發展起到阻礙作用。[11]同時，中國的地區發展存在顯著的失衡問題，因此，地方政府債務也會對地區經濟增長造成不同的影響，隨著人均城投債余額的提高，全國人均GDP也隨之提高；東部省份的經濟發展程度高，償債能力較高，中西部省份的經濟發展程度較低，償債能力相對較低；全國的人均城投債余額跟人均GDP在前期成正比，但隨著人均城投債余額的增加，人均GDP出現了下降的趨勢，存在倒U型關系。[12]

綜上所述，地方政府債務和地區經濟增長的基本關系可以概述為三點：(1)地方舉借債務既可以彌補財政赤字促進經濟增長，又可能加大財政壓力阻礙經濟增長，產生的影響的不同取決于資金的使用方向、使用效率以及地方政府的債務承受能力。[13](2)如果地方政府債務控制在合理范圍內，則可以起到改善民生應對危機的作用。如果濫用地方政府資金，使其突破合理范圍，則會加大財政壓力，擠出私人投資，糾正市場失靈的作用由正轉負。[14](3)發展程度不同的地區，由于資金使用方向、資金使用效率以及地區償債能力的不同，地方債務產生的效果也會有所不同。[15]

三、實證模型、變量說明與數據來源

(一)計量模型構建

在對地區經濟增長的影響進行分析時，本文選取了30個省級政府的420個樣本量的債務數據，并將面板數據模型運用到了其中。通過對現有文獻資料的收集與整理，發現在地方政府與經濟增長之間，可能存在非線性關系，也就是倒“U”型關系。所以，本文將二次項加入了模型，并建立了下述模型：

pcgdpit=α+βpcdebtit+γpcdebt2it+θXit+ui+λt+εit

(1)

其中，pcgdp代表人均國民生產總值，pcdebt代表人均城投債余額，i代表省份，t代表年度，X為其他解釋變量，包括稅負水平、城鎮化率、負債率、居民消費價格指數等因素。

被解釋變量pcgdp：本研究將pcgdp(人均國內生產總值)運用到了其中，用來表示經濟增長；核心解釋變量debt：在表示地方政府債券時，本文采用了人均城投債余額這一指標。

其他解釋變量：(1)城鎮化率urban(城鎮人口/總人口)，城鎮化率高代表城市的基礎建設投入高，一般來說債務水平更高。(2)居民價格消費指數cpi，反映一個家庭消費物品的價格變化和地方經濟的膨脹水平。(3)財政收入revenue，衡量一國政府財力的指標。(4)財政支出spending，政府可支配的貨幣額，與城鎮的基礎設施投資需求成正比。

表1 各變量的描述性統計

(二)回歸結果與穩健性檢驗

根據發改委的解釋，我國省份按政策劃分為東、中、西部。東部、中部、西部的經濟發達程度依次變弱。本文重點通過東部和中西部來劃分以體現地區的差異性。

表2各地區固定效應回歸結果

全國 東部 中西部Pcdebt2.528980???2.827133???2.452043(0.347277)(0.490406)(1.517867)Pcdebt2-0.000040???-0.000066???-0.000173(0.000015)(0.000020)(0.000177)Cpi502.490162-285.064449632.048941(563.164383)(1201.082876)(599.916933)revenue8.048838???12.911719???8.730302???(0.755373)(1.634748)(2.232976)spending-4.147326???-9.080054???-3.588418???(0.631108)(1.464004)(1.177200)urban83257.940???86647.1113???80656.1230???(4194.290348)(8699.087295)(7365.762579)_cons-5.85319e+0430291.994591-6.95245e+04(58433.902376)(1.24352e+05)(61939.696015)

根據實證結果可知，全國各地區的地方政府債務的一次項都是正值，二次項都是負值，二者間存在明顯的倒“U”型。整體來看，地方政府債務規模會對促進地方經濟增長有正向作用，但超過閾值，則會起反作用，阻礙經濟的發展。[16]計算得出，全國的人均債務余額為2 355元，東部省份的人均債務余額為3 411元，中西部省份的人均債務余額為1 547元，說明當前我國各地的政府債務情況并不相同。東部地區經濟發展程度高，經濟結構更優化，經濟運行環境更完善，有利于更好地消化債務，化解債務風險，保持合理的債務比率，所以人均債務承受水平較高。相比于東部，中部和西部地區經濟發展程度較低，抗債務風險能力低于國家水平，人均償債能力較弱。[17]表2還顯示，財政收入前系數為正，說明財政收入在某種意義上促進經濟增長，財政支出前系數為負，說明財政支出在一定范圍內對一個地方的經濟發展起負作用，城鎮化率前的系數為正，說明一個地方的城鎮化是推動一個地方經濟發展上起到了不可替代的作用。居民消費指數前面系數在全國和中西部時為正，在東部省份為負，說明居民消費指數對地方經濟發展沒有顯著影響。

利用債務率對人均債務余額進行替換，并利用人均GDP增長率對重負基準進行替換。同時全面檢驗了以上基準回歸結果的穩健性。上述結果可以得到核心解釋變量的估計系數的符號和顯著性在任何一種計量模型下的結果均符合基準回歸結果，也就是說，本文采用的模型與核心解釋變量具有良好的穩健性。

四、結論和政策建議

從上文的分析中，可以得到以下結論：(1)地方舉債規模控制在合理范圍內，對于有效擴大投資，優化產業結構起積極作用，但當地方債務突破平衡點時，對地方經濟的促進作用會放緩甚至會起阻礙作用。(2)我國地區間存在顯著的差異，東部地區經濟發展水平較高，承受債務風險的能力比較強；中部與西部地區的經濟基礎欠發達因而債務風險承受能力較弱。

通過以上的研究結果可提供以下政策建議：在債務規模可控的前提下，第一，適當的債務發行能夠有效地促進地區經濟增長，因此地方政府債務發行的方式應該向公眾開放，朝著正常化和透明度的方向進行改革；由于過高的地方債務規模將對地區經濟發展帶來負面阻礙影響，所以地方政府債務處理機制和規模預警的建立是必須且必要的。[18]第二，可以適當提高經濟發展水平較低的地區的債務規模，按時發放中央的債務補助資金，利用債務來拉動經濟的增長。第三，按照地方政府不同的發債目的，基于對地區財政資金支出結構的協調，合理控制經濟建設支出，并將債務資金對地區經濟增長的促進作用充分發揮出來。第四，完善官員業績考核制度，避免出現為了盲目追求業績大肆舉債投資的現象；再者對地方官員在任期間有無逾期債務或違約行為進行調查，并判斷其舉債的合理性。除此之外，還要加快地方債務責任制度的建立與健全，對主體的債務責任予以明確，進一步豐富評估、審計和問責制方法，從而改善系統防范債務風險。