新規劃體系下的市縣國土空間總體規劃思考和探究

張超

（梅州市土地整治中心，廣東 梅州 514000）

1 引言

隨著社會的不斷發展與進步，我國國土已按照新的規劃體系進行空間布局。在新規劃體系下，不同層面的國土空間規劃內容和特點也不盡相同。目前，以大尺度空間特點為主的國家和省級層面國土空間規劃的內容已較為明確，而市縣層面的國土空間總體規劃內容尚未明確，當前面臨國土空間規劃混亂、管控重疊、審批交織復雜等情況[1]，這也成為眾多學者的研究熱點。然而，目前對于市縣層面國土空間規劃的研究大多聚焦于規劃內容的完整性和科學性，對市縣國土空間規劃編制工作體系并未進行系統研究。

2 市縣國土空間總體規劃體系解構

在新規劃體系下，城鄉土地規劃已成為市縣國土空間總體規劃的主要內容，但已進行城鄉土地規劃的市縣覆蓋面低，相關宣傳及研究工作較為落后，市縣國土空間總體規劃對城鄉土地的管制較弱，無法達到合理管控效果[2]。城鄉土地利用能否充分協調調動決定著市縣國土空間總體規劃工作的實施效果。從核心任務、規劃層級、管理程序三個方面對新體系進行分析，充分解構不同的規劃層次，將對市縣國土空間總體規劃體系內容與編制體系的完善有重要作用[3]。

2.1 市縣國土空間總體規劃體系的核心任務

市縣國土空間總體規劃體系主要以城鄉土地利用規劃的精準管控為核心任務，其精準管控包括對城鄉土地建設空間的控制指引和強制管控[4]。同時，市縣國土空間土地利用規劃以實現規劃區域空間的底線和分類管控為核心目標[5]。這易導致規劃區域空間規模與城鄉土地利用規劃出現矛盾，最終讓市縣國土空間總體規劃與實施現狀產生沖突，具體如圖1 所示。

圖1 土地利用規劃劃定控制線的沖突示意圖

2.2 城鄉土地利用規劃體系的層級邏輯

城鄉土地利用規劃體系一般分為市、縣、鄉鎮三個層級，在整個規劃體系內部通過任務分解和指標自上而下傳遞以實現建設用地、耕地等規模指標的控制、安排等重要任務[6]。城鄉土地利用規劃體系不只以最下層級的詳細規劃作為實施管理的依據，而是任意層級的市縣規劃都能作為國土空間規劃的管理依據[7]。在市縣國土空間層面進行城鄉土地利用規劃時，中心城區及其外圍空間、鄉鎮區域的規劃經細化后可直接用于實際規劃管理，具體如圖2 所示。

圖2 城鄉土地利用規劃體系層級邏輯示意圖

市縣國土空間土地規劃既要完成對城鄉土地利用的精準管控，又要實現規劃區域空間的底線和分類管控，由于層級管控方式的橫向平行關系，在國土空間總體規劃編制時會出現與空間布局相沖突的情況，對國土空間總體規劃產生影響[8]。但在實際國土空間總體規劃編制過程中，管理層面又表現出縱向交錯關系，能夠通力配合，共同作用于市縣國土空間總體規劃。

一般市縣國土空間總體規劃的步驟是先“城鄉規劃許可”，后“建設用地審批”[9]。市縣國土空間總體規劃開始前，首先根據城鄉土地利用規劃將總體規劃范圍紅線反饋至市縣國土空間利用規劃，然后確定反饋的總體規劃范圍紅線有無突破有條件建設區，若有突破則及時調整。因此，從市縣國土空間總體規劃程序來說，城鄉土地利用規劃一定程度上能指引市縣國土空間利用規劃，發揮領頭羊作用。具體如圖3 所示。

圖3 城鄉土地利用規劃管理程序的流程示意圖

3 市縣國土空間規劃探究

3.1 市縣國土空間總體規劃編制原則

市縣國土空間總體規劃編制需要總體安排和綜合部署，在具體實施過程中要遵循一定原則。結合相關學者的研究成果，本文總結了當前市縣國土空間總體規劃編制需遵循的一般原則，具體如表1 所示[10]。

表1 市縣國土空間總體規劃編制原則

3.2 市縣國土空間總體規劃體系構建

市縣國土空間總體規劃構建要符合生態文明體制改革的相關要求，以空間規劃為基礎，結合用途管制的國土空間開發規劃，構建可適應提升國土空間治理能力和治理體系現代化要求的市縣國土空間總體規劃體系[11]。通過探索，建立“總體規劃—專項規劃”的行動體系，完善“市—縣—鄉鎮—村莊”等不同層級空間規劃的銜接協調機制。通過市縣國土空間總體規劃體系的構建，解決各類國土空間規劃自成體系、內容沖突、缺乏銜接協調等突出問題。

市縣國土空間總體規劃體系在整個國土空間規劃體系中具有承上啟下的作用，在規劃過程中其規劃層級的構建要綜合考慮各方因素，具體流程如圖4 所示。

圖4 市縣國土空間規劃體系構建流程

3.3 市縣國土空間片區詳細規劃

市縣國土空間片區規劃需對片區內轄域空間的開發與保護做出詳細安排，其規劃內容既是對市縣國土空間規劃內容的落實與深化，也是為最終應用的詳細國土空間規劃提出指引與要求。市縣國土空間片區規劃的主要內容如表2 所示。

表2 片區國土空間主要規劃內容

目前，在新規劃體系下，全國各地市縣國土空間總體規劃編制工作有序進行，浙江省安吉、桐鄉和縉云等縣市作為國土空間總體規劃編制的先行試點，已取得一定進展。在詳細國土空間規劃層級上，由于規劃內容實現了“多規合一”，此時土地利用規劃將被這一層級取代成為國土空間總體規劃編制的管理依據。詳細國土空間規劃的主要內容如表3 所示。

表3 詳細國土空間規劃主要內容

相比于市縣國土空間規劃、片區國土空間規劃，詳細國土空間規劃內容更加詳細，編制范圍實現全覆蓋，具體如表4 所示。

4 結論

隨著規劃體系的不斷改革，我國國土空間總體規劃編制工作處在“邊編制，邊探索”階段，相應的編制規范指引未正式形成。本文基于相關研究成果，對新規劃體系下的市縣國土空間總體規劃進行思考與探究。結合當前新規劃體系下國土空間總體規劃實際情況探討了市縣國土空間總體規劃的相關內容，提出市縣國土空間總體編制的體系和內容深度的建議，希望能對今后市縣國土空間總體規劃編制工作提供參考。

表4 國土空間規劃編制體系的各層級內容