中國開發區土地集約利用研究

王超

摘 要：本文旨在分析中國開發區土地利用集約狀況，以2020年評價數據為底數，構建開發區土地利用參數對標模型，通過既有指標體系形成與之匹配的雷達圖，基于相似理論將此雷達圖圍合的面積進行標準化并轉化為百分制數值，以此作為集約總評值進行綜合分析，倒推開發區土地利用在雷達圖中可能出現的問題，并以河北、廣東兩省進行典型分析，探索最佳土地集約利用模型。研究結果表明：我國開發區土地利用強度逐年提高，投入力度穩步增長;開發區土地利用區域差異明顯，東部地區集約總評值116.9、東北部僅64.3，不同類型開發區的雷達模型雖有差異，但整體輪廓基本相似;河北、廣東兩省土地利用并無明顯區別，但產出效益卻有倍數之差。因此，廣東省開發區土地利用仍有一定閾值空間，相比之下，河北省土地利用較為粗放。

關鍵詞：開發區 雷達圖 對標研究 集約利用 典型分析

Study on Land Intensive Use in China Development Zone

——Take Hebei and Guangdong Provinces as Examples

WANG Chao

（1.Jiangsu Renhe Zhonghui Engineering Consulting Limited Company， Suzhou， Jiangsu Province， 215011 China;2.Hebei Provincial Natural Resources Utilization Planning Institute， Shijiazhuang， Hebei Province， ?050091 China）

Abstract： The purpose of this paper is to analyze the intensive situation of land use in development zones in China， to construct the benchmarking model of land use parameters in development zones based on the evaluation data in 2020， and to form the matching radar map through the existing index system， based on the similarity theory， the area enclosed by the radar map is standardized and converted into a percentage value， which is used as an intensive total value for comprehensive analysis， and the possible problems of land use in the radar map of the development zone are deduced backwards， based on the typical analysis of Hebei and Guangdong provinces， the best model of land intensive use is explored. It turns out that： the intensity of land use in China's development zones has been increasing year by year， and the investment has been increasing steadily; the regional difference of land use in development zones is obvious， the total value of intensive evaluation is 116.9 in the east and only 64.3 in the northeast， although the radar models of different types of development zones are different， the overall outline is basically similar; there is no obvious difference in land use between Hebei Province and Guangdong Province， but there is a multiple difference in output benefit. Therefore， the land use in the development zone of Guangdong Province still has a certain threshold space， in contrast， the land use in Hebei Province is more extensive.

Key Words： Development zone; Radar chart; Benchmarking study; Intensive utilization; Canonical analysis

開發區作為對外開放的重要平臺，承擔著社會經濟快速發展的重要使命，在我國工業化、城鎮化的發展歷程中做出了突出的貢獻。近年來，各地為了促進地方經濟發展，加快城鎮化建設步伐，大量設立開發區，頻繁調整開發區范圍，以致開發區數量過多且布局不合理，園區內土地閑置或低效利用，導致土地資源浪費嚴重，加劇人地之間的矛盾。為優化開發區空間布局，提高園區內土地利用效率，促進開發區土地集約利用，成為了眾多學者關注的焦點。其中，郭敏^[1]匯總分析了國內開發區土地利用主要指標并總結了各類評價函數構建方法;賀偉、王垚、張如軍^[2-4]等分別以典型開發區為例，通過構建集約利用評價模型對開發區集約利用作有益探索;吳雙、陳文波^[5]以開發區中觀尺度和企業微觀層面為切入點，主要研究工業用地集約利用的影響因素;王萌^[6]從政策及理論角度出發對開發區評價作分類研究;吳儒練、李洪義^[7]從旅游示范區出發對土地集約利用進行評價研究;為探索土地利用最佳集約度，為提高土地集約利用效果的同時防止因城鎮化發展帶來的利好效應而引起土地利用盲目集約、過度利用等問題，魯嘉頤、方斌等^[8]從縣域微觀角度以江蘇省為例對土地利用最佳集約度進行深入剖析;尹旭、李裕瑞等^[9]運用科學的方法對鎮域經濟和土地集約利用水平作進一步的辯證分析。本文通過梳理開發區土地集約利用自開展以來的各項參數，研究近年來開發區發展現狀，并以2020年全國評價數據為底數，構建多指標體系對標分析模型，通過雷達圖進一步闡釋我國開發區土地利用現狀，結合集約利用理論，深入剖析我國開發區在總體布局，用地結構、開發強度、投入產出等方面的主要問題，為決策者及后來的研究者提供可參考的依據。

1 研究背景

1.1開發區發展歷程

改革開放后，為改變中國落后面貌，充分運用外國資金及技術，促進本國經濟技術發展，鄧小平于1979年提出在深圳等4個城市試辦出口特區，經后期發展并調整擴增至6個經濟特區。黨中央自1984年決定開放大連等14個港口城市以來，先后在這些城市設立15個經濟技術開發區^[10]。由此，以劃定合適區域實行特殊優惠政策，吸引資本市場，推動科學研究，促進地方經濟發展的開發區管理模式在改革開放中拉開序幕。為響應國辦發明電〔2003〕30號文件要求，國務院3部委聯合整理并發布了《中國開發區審核公告目錄（2006版）》，并于2018年經6部委重新修訂后再次公布。據該目錄可知，截至目前，我國共有552家國家級和1991家省級開發區。

1.2集約利用理論探索

集約利用的概念是由大衛·李嘉圖在農業領域地租理論中提出并推廣開來的。核心思想是：通過增加生產資料和勞動力，使單位土地面積上產出值到達最佳的運營模式。根據邊際報酬遞減規律知，在收益和產出邊際值接近時，集約利用效果較為理想，超過閾值則過度集約形成投入浪費，未達到閾值則利用粗放形成資源浪費。由于各種因素的影響，力求集約利用效果最佳，尋找絕對閾值并不現實，因此在實踐過程中往往優先選擇靠近絕對閾值的參數作為實際依據。

1.3現行評價體系概述

為貫徹落實國發〔2008〕3號文件要求，前國土資源部于2008年開始部署開發區土地集約利用評價工作并制定配套的評價規程，現行評價規程為《開發區土地集約利用評價規程（2014年度試行）》（以下簡稱《規程》）^[11]。評價體系以自愿參評為原則，評價時點統一為評價年度上一年的12月31日。自2008年以來，歷經12年，自然資源部累計開展9次評價工作，涉及范圍廣，評價類型多，為全國開發區統籌管理提供了有力的數據支撐。

2 研究方法及模型構建

2.1研究方法

本文擬采用對標分析方法，通過構建雷達圖對中國開發區集約利用現狀進行結構分析。通過對各級各類開發區總體分析，選取典型省份進行對標分析，探索現行開發區發展水平及可能存在的結構性問題。

鑒于對標參數選取的相對性與合理性，本文以2020年全國參評國家級開發區均值作為對標依據，進行開發區評價指標分級分類討論。其中，對標指數計算公式如下：

[z3]?PI_i=X_i/E_X （1）

式中：PI_i為指標X_i的對標指數;X_i為研究指標值;E_X指標X_i對標值，即與X_i相匹配的2020年全國參評國家級開發區均值。

結合開發區評價體系標準，對全國開發區進行分區域、分管理類型、分評價類型展開研究，并抽取河北省和廣東省進行典型分析。

2.2模型構建

基于對標分析后形成的雷達圖所反映的整體特征雖然顯著，但仍然缺乏綜合評價標準，因此構建綜合評價模型，客觀反映各地域空間上開發區土地利用集約狀況十分重要。

本次研究不直接針對我國開發區土地利用現狀作集約效果評判，僅以我國開發區土地利用現狀為基礎，通過構建同一參考面并以相似理論為基礎對我國開發區土地利用內部結構進行解構，探索不同情況下土地利用效果的空間距離，嘗試運用逆推方法由里及表的探索我國開發區土地利用現狀的集約水平并提出一定層面的建議或意見。

模型構建思想：以研究體系中的數學期望作為本次評價參考面，基于評價年度現有指標體系通過半徑100內接正多邊形雷達圖圍合的面積作為相對值，經標準化并轉化為百分制后作為本次研究的集約總評值。具體模型體系如下：

P_i=A_i/[z4]E_A（2）

式中：P_i為評價模型A_i的集約總評值（集約總評值，即土地集約利用總體評價水平值）;A_i為評價體系中雷達圖圍合的面積;[z5]E_A為評價體系的參考面，即與A_i相匹配的評價體系中以半徑100內接正多邊形所形成的雷達圖面積。

3 發展現狀總體評價

以12年9次評價數據為底數，對全國開發區進行全面梳理，構建科學合理的評價模型，從時間和空間兩個維度對中國開發區發展現狀進行總體分析。從時間視角看，基于多指標體系下分析2007—2019年數據變化及年均增幅情況并進行高度提煉，參照自然資源部2021年《工業項目建設用地控制指標（征求意見稿）》（以下簡稱《控制指標》），分析研判開發區現狀發展水平，提出可參考的意見。從空間視角看，以2020年最新評價數據為基礎，將全國開發區評價劃分3大類型，著重探索不同區域、不同管理類型和不同評價類型開發區在多指標對標研究理論下各自雷達圖的特征表現，指出不同類型開發區的優勢和劣勢，提出可建設性意見。

3.1總體分析

由表1和圖1可知，2007—2019年中國參評國家級開發區工業用地綜合容積率年均增幅1.7%;綜合容積率年均增幅1.6%;建筑密度年均增幅1.9%;工業用地固定資產投入強度年均增幅6.5%。數據反映出開發區土地利用強度和投入效益參數均逐年增加，說明我國開發區土地利用集約度穩步提高，投入力度平穩增長。

根據2020年參評開發區評價數據顯示，2019年國家級開發區工業用地綜合容積率為0.93，綜合容積率為0.98，整體符合《控制指標》中容積率大于0.5～1.1的規定要求;其中建筑密度為32.8%，基本符合《控制指標》中建筑系數大于30%～40%的規定要求;其中工業用地固定資產投入強度8984.3萬元/ hm?，明顯符合《控制指標》中固定資產投資強度大于500萬～5590萬元/ hm?的規定要求。

由此反映以下問題：一方面，存在部分發展比較落后的國家級開發區土地利用指標與最新《控制指標》規定要求存在較大差距，且現階段國家級開發區的容積率和建筑系數整體水平偏低，只能基本符合《控制指標》的規定;另一方面，土地投入水平明顯高于《控制指標》的規定。總體表現為，土地建設投入分散，導致土地利用集約度偏低，可見我國開發區發展潛力仍然巨大，土地建設投入管理模式需進一步優化。

3.2類別分析

（1）分區域。從區域層面看（見圖2），東部地區集約總評值最高，為116.9;中部地區次之，為82.6。相比東部地區，中部地區減少41.5%，開發區土地集約利用梯度比較顯著。西部和東北部基本處于同一水平面，分別為68.1和64.3;相對于東部地區，東北部減少81.9%。基本可以判斷，我國開發區土地利用集約水平在區域層面差異仍然很大。

具體來看，我國4個區域中開發區土地利用結構和土地利用強度指標水平相差不大，但東部地區投入產出效果指標相對更好，由此帶來的集約總評值較高。因此，如何優化并提高投入產出效益是區域之間首先要考慮的核心要素。詳見圖2、圖3和表2。

（2）分管理類型。從不同管理類型的集約總評值可看出，經濟類開發區的集約水平相對較低但顯穩固，主要由于經濟類開發區基數大且土地利用水平相對適中;海關特殊監管區和高新類開發區土地集約利用水平基本持平。不同管理類型開發區土地集約利用水平相差不大。

通過圖5可以顯著發現，不同類型開發區的雷達圖特征各有差異，開發區的管理屬性特征比較明顯。其中，經濟類開發區的雷達圖比較規則，相對平衡;高新類開發區的工業用地率較低但與之對應的固投強度較高，表現為土地集約化程度更高;海關特殊監管區與高新類開發區的管理模式相反，但產出效果更為顯著。因此，單位土地投入較高所帶來的土地產出效益未必明顯，管理類型對這一特征的影響更大。詳見圖4、圖5和表2。

（3）分評價類型。不同評價類型的開發區集約總評值存在一定差異，但變化幅度相對較小。其中，工業主導型開發區的體量較大，集約水平更加平穩，因此受城融合型開發區的影響較小。

產城融合型開發區的雷達圖特征與高新類開發區有一定相似性，土地開發區的集中性較為明顯;工業主導型開發區與經濟類開發區的雷達效果相似度更高，屬于開發區主體部分，其外形規則而飽滿，屬于平穩型。詳見圖6、圖7和表2。

4 典型省份發展情況分析

4.1典型省份總體分析

從兩省整體情況看，河北省集約總評值為52.1，明顯低于全國平均水平且低于廣東省的108.4，占廣東省的48.0%。具體來看，河北省開發區土地利用雷達圖特征并不樂觀，其中土地利用強度、土地利用程度和投入水平相對較低，但產出水平相對更低，土地粗放利用嚴重，集約利用水平不高;廣東省土地利用強度、土地利用程度和投入水平均低于全國平均水平，但產出效益明顯高于全國平均水平。

觀點總結：河北省開發區土地利用雷達圖整體向土地利用程度的各類指標偏移且均被全國平均水平值包絡;廣東省開發區土地集約利用現狀則表現出相反的現象，即廣東省的雷達圖整體向產出效益中各類指標偏移且均突破全國平均水平值，而土地利用中各指標參數卻始終被全國平均水平值包絡。因此，廣東省開發區中的土地開發及投入強度稍有優勢，但其產出效益極為明顯，宏觀表現出的集約總評值也更高;河北省開發區的土地集約利用水平過于保守，土地利用模式亟須調整。詳見圖8、圖9和表3。

4.2國家級開發區分析

從兩省國家級開發區土地利用情況來看，河北省集約總評值為80.8，僅為廣東省216.4的37.3%。相對于全省的數據，兩省國家級開發區所表現出的特征則進一步拉大了兩省的差距，即由全省的48%降為37.3%，下降了10.7個百分點。從兩省的雷達圖可以看出，河北省國家級開發區土地集約利用指標雷達圖整體特征與全省情況表現雷同但特征更加顯著。其中，在其他土地利用指標與全國保持一致情況下，廣東省的土地產出效益尤為突出，其中綜合地均稅收Cvr對標值高達2.05、工業用地地均稅收Atil對標值達2.34，均遠高于全國對標平均水平1.00的標準;河北省國家級開發區綜合地均稅收Cvr對標值0.64、工業用地地均稅收Atil對標值0.62，低于全國對標平均水平1.00。詳見圖10、圖11。

觀點總結：通過分析兩省國家級開發區土地利用情況，究其本質并未改變兩省的基本特征，即與全省開發區土地利用情況基本相似，均屬于在同等開發利用強度下，存在顯著的產出差異且隨著政策的變動愈加明顯。由此可見，由于地域的優勢，在政策的加持下，我國不同省份開發區土地利用集約情況參差不齊，不平衡不充分發展的現狀仍然較為嚴重。

5 研究結論及建議

本文以2020年中國參評國家級開發區指標均值為對標對象，通過構建雷達圖深入剖析我國開發區土地利用集約現狀在結構方面的特點及可能存在的不足，并進一步研究典型省份開發區土地利用發展情況，探尋開發區土地集約利用最優模式，提出可參考性意見。其中，主要研究觀點及建議如下。

（1）自開發區評價實施以來，歷經12年累計完成9次大規模評價工作。經2007—2019年數據分析可知，我國開發區土地利用強度逐年提高，投入力度穩步增長。參考2021年《控制指標》規定，我國開發區土地利用強度基本符合規定，土地開發力度仍然艱巨，土地投入力度較強但相對分散，需進一步優化管理模式，提高投入效率。

（2）通過2020年參評國家級開發區分類分析可知：第一，東部地區土地產出效益最好，集約利用程度最高，其他地區局部雖有差異但整體參數輪廓具有高度相似性，均表現為土地開發強度高投入產出效益不明顯，建議在充分構建優質集約管理模式情況下，加大投入力度，提高土地集約利用。第二，海關特殊監管區土地集約利用效果最好，高新類開發區土地利用集約度相對適中，經濟類開發區工業屬性較強但投入產出效益特征并不明顯。第三，通過最新評價成果對標指數雷達圖顯示，《規程》中評價類型的劃定標準與實際參評開發區數據特征基本一致，局部指標參數有一定差異性但整體特征并不顯著。

（3）通過抽取典型省份開展開發區土地集約利用研究，發現兩省在土地集約利用方面存在較大差異。就廣東省而言，在與河北省同等開發利用強度下能夠實現可觀的產出，參照邊際效應理論，廣東省開發區土地集約利用仍有一定閾值空間，進一步優化土地利用方式，改善土地利用結構十分必要。相比之下，河北省開發區土地利用情況并不樂觀，土地粗放利用現象明顯，建議在政策、管理和布局等方面進行多極優化。

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