生態(tài)利益分配的法治考量

項波 孟春陽

摘 要：環(huán)境治理上的困境也是環(huán)境法進化和發(fā)展的機遇。生態(tài)利益分配的失衡導致區(qū)域環(huán)境不正義問題、城鄉(xiāng)環(huán)境不正義和群體環(huán)境不正義現(xiàn)象。生態(tài)利益分配的失衡與失范是生態(tài)環(huán)境問題的實質(zhì)。生態(tài)利益的分配不是利益的剝奪和限制，其是以利益的維持和增進為目的，法律上權(quán)利是利益分配法律實現(xiàn)的慣常路徑，利益是權(quán)利的核心要素，權(quán)利行使以保障利益實現(xiàn)為目的。因此，生態(tài)利益應(yīng)以權(quán)利為路徑來建構(gòu)相應(yīng)分配機制，要借助權(quán)屬制度，確立權(quán)利的享有、權(quán)利的行使以及損害賠償請求權(quán)制度來實現(xiàn)生態(tài)利益的法律實現(xiàn)。

關(guān)鍵詞： 生態(tài)環(huán)境問題;生態(tài)利益分配;環(huán)境權(quán)利;法治邏輯

“法律以利益中心，是圍繞利益進行制度安排”。利益作為法律規(guī)制的邏輯起點，決定著法律制度的內(nèi)容。自習近平總書記提出生態(tài)文明的新思想，構(gòu)建生態(tài)文明的新體系，生態(tài)利益被納入法律利益譜系[1]。以之為視角審視生態(tài)環(huán)境的問題，以之為目的尋求利益的合理分配，為發(fā)展和完善以行為抑制為中心的生態(tài)環(huán)境法治體系提供了新的研究路徑。

一、生態(tài)利益分配的失衡與失范：生態(tài)環(huán)境問題的實質(zhì)

在生態(tài)學研究層面，生態(tài)環(huán)境問題表現(xiàn)為生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)的破壞與功能的失衡。當生態(tài)環(huán)境問題進入法治領(lǐng)域，研究重心即從生態(tài)環(huán)境問題的外在社會表現(xiàn)，轉(zhuǎn)向生態(tài)環(huán)境問題背后所蘊含的生態(tài)利益分配問題。

（一）生態(tài)利益失衡導致的問題

“環(huán)境問題若不與社會正義聯(lián)系起來，就不會得到有效的解決”[2]，“由單純關(guān)注環(huán)境狀況向社會結(jié)構(gòu)的調(diào)整和社會過程的優(yōu)化轉(zhuǎn)變”[3]。生態(tài)環(huán)境問題的社會學研究誕生了大量的環(huán)境正義的理論與經(jīng)驗性研究[4-6]。洪大用教授用環(huán)境正義理論分析我國生態(tài)環(huán)境問題，認為我國在三個層面上存在環(huán)境不公的問題：區(qū)域環(huán)境不正義問題、城鄉(xiāng)環(huán)境不正義和群體的生態(tài)利益分配失衡問題。

第一，區(qū)域環(huán)境不正義問題。主要表現(xiàn)在我國東、中、西部的生態(tài)利益稟賦的強弱與生態(tài)利益分配的不對等性。由于天然稟賦和地域特征，生態(tài)利益的生成存在原生的差異，受發(fā)展政策和發(fā)展策略的影響，地域的分配失衡表現(xiàn)為：“（1）城市環(huán)境整體上有所改善的同時，環(huán)境污染向農(nóng)村擴散，農(nóng)村環(huán)境狀況不斷惡化;（2）東部地區(qū)與西部地區(qū)在獲取資源利益與承擔環(huán)保責任上的不協(xié)調(diào)”[3]。生態(tài)利益稟賦優(yōu)勢并沒有給農(nóng)村和西部帶來發(fā)展的優(yōu)勢，反而由于政策傾斜和話語壟斷，陷入了資源詛咒，在這種情勢下，發(fā)展沖動與發(fā)展能力的斷裂，造成西部的不計后果的生態(tài)利益使用，導致了進一步的生態(tài)利益的貧瘠，陷入貧困與環(huán)境惡化的惡性循環(huán)。

第二，城鄉(xiāng)環(huán)境不正義問題。表現(xiàn)在城市和農(nóng)村在資源配置、資金支持、政策傾斜方面的不足。農(nóng)村廣漠的地區(qū)也是生態(tài)資源豐富地域，區(qū)域生態(tài)利益總量的優(yōu)勢并沒有給農(nóng)村營造良好的生態(tài)環(huán)境。與農(nóng)村環(huán)境保護不力形成鮮明對比的是，“中國污染防治投資幾乎全部投到工業(yè)和城市”[7]，“對城市居民實行一種政策，對農(nóng)村農(nóng)民實行一種政策，形成中國特有的二元社會結(jié)構(gòu)”[8]，從而產(chǎn)生了政治話語、利益分配的二元分野。在權(quán)力和制度的共謀下，社會二元體制的接受和認可，形成了生態(tài)利益分配的二元體制。城鄉(xiāng)環(huán)境問題的差異是“我國城鄉(xiāng)二元社會體制社會治理下的社會問題的集中凸顯”[9]。“城市是公共資源和公共權(quán)力配置中的中心，而農(nóng)村則被放在次要和邊緣的位置”[10]，這既“反映了我國現(xiàn)行環(huán)境法律與政策中存在的問題，也在深層次解釋了農(nóng)民利益在環(huán)境領(lǐng)域被忽視乃至被損害的事實”[11]。

第三，群體的生態(tài)利益分配失衡問題。表現(xiàn)為經(jīng)濟強勢人群與經(jīng)濟弱勢人群的生態(tài)利益享有差異。由于不同的利益群體的社會地位與決策影響力的差異，其在社會運行過程中參與利益博弈的機會與能力并不均等，必然導致利益分配的差異趨向，“主導群體已經(jīng)掌握了社會權(quán)力，不愿意別人分享”[12]。經(jīng)濟上的強勢人群利用資源的優(yōu)勢主導社會的發(fā)展和利益的分配，“當決定使用資源的人忽視或低估環(huán)境破壞給社會造成的損失時，就會出現(xiàn)環(huán)境退化”，“這些權(quán)利集團才是人類真正侵害自然之本源價值的力量和危險性的根源”[13]。經(jīng)濟強勢人群的生態(tài)權(quán)益與義務(wù)的不對等，超出了一般社會主體的期待。對話語權(quán)的掌握和利益分配權(quán)的主導，“最小抵抗路徑”成為污染排放和污染轉(zhuǎn)移的選擇，“對于許多窮人來說，最緊迫的問題是解決今天或明天或下周的工作、食品及醫(yī)療問題”[14]，生存和急于擺脫貧困的要求，使其經(jīng)濟上的弱勢陷入抵抗環(huán)境污染的無力，被動的甚至主動的接受和適應(yīng)生態(tài)利益的掠奪，從而形成了制度選擇中的群體歧視。

（二）生態(tài)利益問題的實質(zhì)是法律表達的缺失

社會學用環(huán)境正義的范式分析生態(tài)環(huán)境問題的社會表現(xiàn)，指出以“最小抵抗路徑”確認污染的轉(zhuǎn)移和生態(tài)利益的分配，是一種“制度性的種族歧視”[15]或“生態(tài)的殖民主義”[16]。區(qū)域、城鄉(xiāng)、群體等成為生態(tài)利益分配的關(guān)鍵要素，話語的缺失使本就被邊緣化的弱勢群體再度邊緣，成為污染轉(zhuǎn)移的受害者。從表象來看，生態(tài)環(huán)境問題源于政策的誘導、地域的稟賦、經(jīng)濟強弱等因素。但實質(zhì)層面，生態(tài)利益分配過程中的失范與失衡的根本在于制度的缺失和缺陷造成了一系列的環(huán)境社會問題。

早期人們并沒有意識到生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)屬性對于人類生存與發(fā)展的意義，出于物質(zhì)增長的需要最大化的利用生態(tài)環(huán)境的經(jīng)濟屬性，對于生態(tài)屬性忽視和對生態(tài)利益的自由獲取與先占，使人們的行為最終失控，一些具有科研價值的物種滅絕，不可逆轉(zhuǎn)的變化和功能的喪失嚴重危及人類自身的生存與發(fā)展。生態(tài)利益的整體失范和失控使我們付出慘重的代價。隨著生態(tài)環(huán)境問題的社會表現(xiàn)，環(huán)境時代的來臨，環(huán)境法治如火如荼地開展，人們從生態(tài)環(huán)境問題產(chǎn)生的原因規(guī)制人們的行為，采用了“頭疼醫(yī)頭腳疼醫(yī)腳”的治理辦法，關(guān)注于外在的事物，而忽視了法律應(yīng)當關(guān)注的內(nèi)在利益層次和利益的糾葛，將生態(tài)環(huán)境問題歸結(jié)為工業(yè)發(fā)展、科技發(fā)展所帶來的危害，視為人口爆炸、生產(chǎn)方式改變等附帶社會問題，生態(tài)利益作為環(huán)境法律調(diào)整的核心，沒有受到應(yīng)有的關(guān)注和重視。而生態(tài)利益內(nèi)容的相對模糊和社會結(jié)構(gòu)的斷裂與階層的固化，生態(tài)利益分配按照社會主體自身能力自由獲取和自由使用，也使生態(tài)利益的保護時常處于一種失范的狀態(tài)。這種失范和失控帶來盲目和無序，使這樣一個利益雜合的社會更加混亂，環(huán)境社會問題的出現(xiàn)正是對先占先得、自由獲取的分配形式的回應(yīng)。

在生態(tài)利益的存在為社會所公認以后，利益的有限性使其成為新的社會爭議點。生態(tài)利益作為經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)和前提，物質(zhì)財富的增加離不開生態(tài)利益的消耗。但生態(tài)利益并不是可以無限消耗適用，以滿足社會主體的物質(zhì)和精神的需要。不同的主體有著不同的利益追求，但生態(tài)利益是社會主體共同的利益需求，“一個群體的利益實現(xiàn)得越多，另一群體獲得利益就越小”[17] 。生態(tài)利益的有限性與人們需求廣泛性的沖突，使生態(tài)利益并不能滿足社會主體的共同需要，公共需求與個人需求的交織，使生態(tài)利益在利用的過程中在不同社會主體之間產(chǎn)生了廣泛的沖突，表現(xiàn)為個人利益與公共利益、環(huán)境公益與環(huán)境公益、環(huán)境公益與環(huán)境私益、環(huán)境公益與經(jīng)濟公益、環(huán)境公益與經(jīng)濟私益、環(huán)境私益與經(jīng)濟私益等沖突;在社會生活中體現(xiàn)為：城市與農(nóng)村之間、窮人與富人之間、沿海發(fā)達地區(qū)與內(nèi)地欠發(fā)達地區(qū)之間的沖突。歸根到底，環(huán)境沖突實質(zhì)上是優(yōu)勢區(qū)域和弱勢區(qū)域、優(yōu)勢群體和弱勢群體、優(yōu)勢個體和弱勢個體之間的沖突”[18]。社會主體之間的零和博弈使生態(tài)利益分配需要通過“環(huán)境主張的繼承——環(huán)境主張的表達——競爭環(huán)境主張”的社會建構(gòu)過程[19]，這一社會問題也成功上升到政治問題、經(jīng)濟問題與法律問題，“必須以新的爭執(zhí)、經(jīng)濟的觀點來制定辦法，才能有效地解決問題”[20]。在競爭生態(tài)利益的過程中，政治上話語權(quán)和資源的優(yōu)勢轉(zhuǎn)為資源分配上的優(yōu)勢，城鄉(xiāng)、區(qū)域、群體之間形成了傾向性的生態(tài)利益分配格局，在制度的終極價值追尋中和環(huán)境保護人人有責的倫理觀念中，淡化了部分的義務(wù)和責任。在現(xiàn)代化進程中，生態(tài)利益分配的失范與失衡妨礙了社會有序良性發(fā)展以及民眾的安居樂業(yè)。

生態(tài)利益分配秩序的混亂、制度的缺失和缺陷，使生態(tài)利益分配必須置于特定的政治經(jīng)濟文化的背景下，形成應(yīng)充分體現(xiàn)和保障各方的正當利益的法律規(guī)范體。環(huán)境法律體系以實現(xiàn)環(huán)境正義為基本價值，承載著環(huán)境秩序建構(gòu)和生態(tài)利益分配秩序重建的歷史使命，通過對利益雜合的社會關(guān)系的調(diào)整，回應(yīng)社會發(fā)展的需要。

二、權(quán)利抑或義務(wù)：生態(tài)利益分配的法治路徑

強調(diào)利益是法律調(diào)整的核心，法律即是圍繞利益所展開的制度、規(guī)范以及規(guī)則的安排。在生態(tài)環(huán)境問題被重新解讀為生態(tài)利益分配的失范和失衡的基礎(chǔ)上，那么探索生態(tài)利益分配的法治路徑就是當下要研究的關(guān)鍵問題。

（一）權(quán)利義務(wù)之爭：利益分配的法律路徑

法律通過利益的激烈、誘導抑制、剝奪來規(guī)范人們的行為活動。利益作為法律調(diào)整的核心，通過法律表達外化法律權(quán)利與法律義務(wù)。義務(wù)是利益的剝奪與限制，權(quán)利是利益的維持和賦予，在調(diào)整利益分配過程中，選擇何者為法律建構(gòu)的基點體現(xiàn)了不同的社會治理理念，并由此產(chǎn)生法律的本位之爭。權(quán)利本位認為“法的真諦在于對權(quán)利的認可和保護”[21]，“在對法律體系進行廣泛解釋時，權(quán)利處于起始的位置，權(quán)利是法律體系的主要的和中心的環(huán)節(jié)，是規(guī)范的基礎(chǔ)和基因”[22]。現(xiàn)代的法律以權(quán)利為出發(fā)點，構(gòu)建法律主體的權(quán)利，從憲法、民法到其他法律，權(quán)利規(guī)定都處于主導地位，并領(lǐng)先于義務(wù)，即使是刑法，其邏輯前提也是公民、社會或國家的權(quán)利”[23]。義務(wù)本位則將法律的重心置于不同法律主體的義務(wù)設(shè)計上，強調(diào)義務(wù)的遵守和履行。20世紀在我國法學理論界就兩者何為法律的本位進行過深入辨析，最終達成共識，認為從義務(wù)本位走向權(quán)利本位是法律的發(fā)展規(guī)律[24]，利益的分配不是利益的剝奪和限制，而是利益的維持和賦予。

“生態(tài)環(huán)境問題的政治化、社會化是法治變革、環(huán)境法治形成與發(fā)展的先導和前奏”[25]，而生態(tài)環(huán)境問題歸根到底是由于生態(tài)利益分配的失衡與失范所致，那么將生態(tài)利益的分配納入法治軌道，建立一個共同的利益博弈框架，權(quán)衡各方的利益需求，實現(xiàn)生態(tài)利益分配的相對均衡和公平，就需要在這個利益博弈框架內(nèi)考量，究竟是以生態(tài)利益剝奪和限制形成的義務(wù)為路徑，還是以生態(tài)利益的維持和賦予形成的權(quán)利為路徑。因生態(tài)利益物質(zhì)載體的問題，使本已明晰的權(quán)義本位之爭，在生態(tài)利益分配的法治過程中再起波瀾。

權(quán)利本位論認為在生態(tài)利益的法律表達過程中，應(yīng)著眼于生態(tài)利益的維持和賦予，著眼于環(huán)境權(quán)利的保障和實現(xiàn)[26];通過普遍賦予權(quán)利、捍衛(wèi)權(quán)利的方式來維護環(huán)境公共利益[27]，環(huán)境權(quán)利是實現(xiàn)環(huán)境公共利益最為核心的手段，環(huán)境義務(wù)從屬于環(huán)境權(quán)利[28] ，將生態(tài)利益通過分配機制產(chǎn)生了各類不同環(huán)境權(quán)利類型。權(quán)利本位論認為義務(wù)本位在設(shè)定普遍義務(wù)的前提下，由政府來執(zhí)行法律，強制公民來履行義務(wù)，而 “政府失敗”是環(huán)境保護領(lǐng)域突出的問題，法律的主體預(yù)設(shè)是“經(jīng)濟人”還是 “生態(tài)理性經(jīng)濟人”， 其仍以合理追求自己利益為基本出發(fā)點，對于強制性的義務(wù)有一種天然的規(guī)避性，而且義務(wù)本位到權(quán)利本位順應(yīng)了法律發(fā)展的歷程，此時強調(diào)義務(wù)本位的適用，有悖于法律發(fā)展的大局。義務(wù)本位論是在批判權(quán)利本位的過程中建立起來，其認為：“權(quán)利路徑面對人類環(huán)境危機無能為力，通過賦予主體環(huán)境權(quán)的方式不可能實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展”[29]、“環(huán)境權(quán)利手段無法應(yīng)對環(huán)境危機，普遍負擔環(huán)境義務(wù)才是實現(xiàn)環(huán)境保護的法律手段”[30]，或是弱化環(huán)境權(quán)利的作用，提出生態(tài)利益的實現(xiàn)應(yīng)當“以環(huán)境義務(wù)為主，環(huán)境權(quán)利僅是輔助、補充手段”[31]。義務(wù)本位論者展開“批駁”的主要理由有：環(huán)境權(quán)利的主體、內(nèi)容模糊、客體不清，且其性質(zhì)與法律權(quán)利的屬性不符;環(huán)境權(quán)利的個人主義取向使之不能有效保障環(huán)境公共利益;環(huán)境權(quán)利的保護模式不具有可操作性等[32]。

（二）權(quán)利本位：生態(tài)利益分配的路徑確認

1.權(quán)利是利益分配法律實現(xiàn)的慣常路徑。

權(quán)利本位從價值層面探討法律產(chǎn)生的根源和動力，探討法律存在的基礎(chǔ)以及規(guī)范合理性的邏輯起點，義務(wù)本位從法的技術(shù)的角度探討，講法律作為社會自控工具，從實證法的角度闡釋法律的重心是賦予義務(wù)而非利益的分配和權(quán)利的設(shè)計。兩者從不同的視角看待法律現(xiàn)象，得出各自的結(jié)論，論說各自存在的合理性和批判對方的不足，但是正如上文提到的盲人摸象一般，事實與價值的分野導致了兩者的不同，但兩者之間并不相悖，只是側(cè)重點不同而已。

那么何者為生態(tài)利益表達的本位？要回答這個問題，還要回到何為“本位”，何為現(xiàn)代法律的“本位”，在法律本位已經(jīng)確立并形成共識的情況下，貿(mào)然逆潮而上提出義務(wù)本位，雖與以往法律形態(tài)的義務(wù)本位的內(nèi)容有著截然不同的觀點，但仍刺痛了大家的敏感神經(jīng)。而且正如權(quán)利本位論者對義務(wù)本位的批判所言，本位層次的探討是回答法律的起點和本源，是價值層面的內(nèi)容，更傾向于回答應(yīng)當是什么的應(yīng)然狀態(tài)，可以從實證法的法律原則、法律規(guī)則的內(nèi)容去深入探究和闡釋，如何更能接近于法的本源，是一個從應(yīng)然狀態(tài)——實然架構(gòu)——應(yīng)然狀態(tài)的邏輯論證的循環(huán)過程。從這點來看，相比權(quán)利本位對價值的探究，義務(wù)本位從實證法為研究的基點，從法律的表象出發(fā)，以法律規(guī)范的主體數(shù)量來探究法律的本源，忽視了法律規(guī)范所承載的價值和理念。

利益作為法律的核心，以法治邏輯闡釋利益的法律表達時，利益雖然不能等于權(quán)利，但利益也是權(quán)利的關(guān)鍵要素。當探究環(huán)境法的人文關(guān)懷時，探究人際、代際、種際、區(qū)際環(huán)境社會問題時，用環(huán)境正義范式分析法律時，生態(tài)利益都居于研究的核心，其法律表達關(guān)注是在不同法律主體之間如何有序的合理的分配，是利益的賦予而不是利益的剝奪。在秩序形成的過程中，法律促進其中有利因素，通過利益分配來引導和誘導理想狀態(tài)的出現(xiàn)，才能形成整個社會主體從事該項事業(yè)的合力。從法的價值和法的核心分析，環(huán)境法應(yīng)以權(quán)利為本位展開制度建設(shè)。雖然環(huán)境權(quán)利本位的研究仍存在諸多問題，不確定性和模糊性充斥其中，但是隨著人們對生態(tài)利益認識的加深，權(quán)利本位也會越加成熟。

2.權(quán)利是協(xié)調(diào)正當利益沖突的橋梁和基礎(chǔ)。

生態(tài)利益物質(zhì)載體具有共有性和整體性的特征，其在特定的時間和空間上可以特定為具體的物質(zhì)指向，但在統(tǒng)一時空范圍內(nèi)也存在不同主體之間的正當利益訴求，一方利益的實現(xiàn)以另一方利益的損害為基礎(chǔ)，那么他們之間發(fā)生沖突該當如何處理。

在當前的民事法律體系中，正當利益之間的沖突是以權(quán)利為依據(jù)構(gòu)建糾紛的解決機制，通過權(quán)利邊界的明晰、權(quán)利行使的限制和權(quán)利損害的救濟來協(xié)調(diào)和解決正當利益之間的沖突。在生態(tài)利益沖突的體系中，因權(quán)利指向的不明，區(qū)域之間、主體之間的生態(tài)利益沖突并沒有建立相應(yīng)的權(quán)利基礎(chǔ)，需要政策導向來確立相應(yīng)的救濟機制，對于受損的利益主體，獲得相應(yīng)的經(jīng)濟補償并不是源于其權(quán)利基礎(chǔ)，而是源于法律所確定的受益主體的義務(wù)。這對于生態(tài)利益的受益主體而言，是一種施舍或恩賜，受損主體一方面沒有基于生態(tài)利益維護而獲取相應(yīng)的權(quán)利;另一方面又因經(jīng)濟上的弱勢處于一種更加弱勢的政治地位。因此需要轉(zhuǎn)換路徑，在生態(tài)利益分配上，各主體之間處于一個平等的地位，經(jīng)濟上的強弱不應(yīng)也不宜成為分配偏好的緣由。生態(tài)利益的維系和增進需要付出相應(yīng)的社會成本和發(fā)展成本，這些成本需要轉(zhuǎn)換為生態(tài)方面的利益訴求，誕生相應(yīng)的獲取救濟的權(quán)利基礎(chǔ)，從而轉(zhuǎn)換正當利益沖突時的調(diào)整理念，使生態(tài)利益受損主體獲取相應(yīng)的救濟是理所當然的，是有法律權(quán)利作為基礎(chǔ)的。

三、權(quán)利類型：生態(tài)利益分配的法律表達

（一）生態(tài)利益分配的法治理念

多樣化的利益主體和不同利益訴求使利益雜合的社會呈現(xiàn)了利益分化和利益沖突的現(xiàn)象，是以約束人們行為的法律其主要的任務(wù)在于通過“利益識別、利益沖突、利益選擇、利益協(xié)調(diào)、利益整合及利益表達的邏輯過程，達成利益平衡的共識與合意”[33]，法律作為最強有力的利益分配方式，規(guī)范利益分配之亂象，形成有序的良好社會局面是其基本的社會功能。“社會正義原則的主要問題是社會的基本結(jié)構(gòu)，是一種合作體系中的主要社會制度安排。這些原則要在這些中掌握權(quán)益與義務(wù)的分配，決定社會生活中利益和負擔的恰當分配”[34]。

亞里士多德將正義分為分配正義、矯正正義，其中分配正義是基于比例上的正義，由數(shù)值相等和比值相等兩種形式，“以應(yīng)該付出恰當價值的事物授予相應(yīng)收受的人”[35]，“‘數(shù)量相等是你所得的相同的事物在數(shù)目上和容量上與他人所得的相等;‘比值相等是根據(jù)各人的真價值，按比例分配與之相衡稱的事物”[35]。矯正正義建立在平等基礎(chǔ)上，“法律一視同仁，所注意的只是造成損害的大小。到底誰做了不公正的事，誰受到不公正的待遇，誰害了人，誰受了害，由于這類不公正是不均等， 所以裁判者就盡量讓它均等”[36]。有學者提出環(huán)境法是遵循矯正正義理念建立起來的，如果從對在“強人類中心”的人類對生態(tài)環(huán)境利用的行為來看，確實如此。但法律在引導人類行為時，主要通過利益的剝奪或賦予的方式來進行，法律是現(xiàn)代社會中分配規(guī)則的基本載體，法律是在“承認利益的多樣性、價值的多元性、民主的多維性”[37]。在多元社會主體之間進行合理的利益分配，實現(xiàn)“比例相等”。生態(tài)利益的分配規(guī)則融入法律制度之中，“制度利益也就成為法律制度的一個不可分割的屬性，脫離于立法時平衡的各種利益，成為獨立存在物”[38]。

（二）生態(tài)利益分配的權(quán)利類型

“制度是通過向人們提供一個穩(wěn)定的日常生活結(jié)構(gòu)來減少不確定性”[39]，生態(tài)利益分配的法律表達是為了通過制度框架和行為規(guī)則減低不確定性和社會系統(tǒng)的復雜性[40]。利益是權(quán)利的核心要素，權(quán)利行使以保障利益實現(xiàn)為目的，生態(tài)利益的法律表達也要借助權(quán)屬制度，結(jié)合權(quán)利的享有、權(quán)利的行使以及損害賠償請求權(quán)予以闡述。

1.生態(tài)利益的享有。

生態(tài)利益作為公共利益的重要組成部分，承載了國家對人民的公共給付與公共服務(wù)功能，承載著人民對公共利益的分享與期待。生態(tài)利益的價值性特點使其可以作為公共財產(chǎn)權(quán)益而存在，就公共財產(chǎn)權(quán)益目前存在“公法所有權(quán)”學說，其認為“如果說生態(tài)利益是所有權(quán)標的，那么這種所有權(quán)盡管具有財產(chǎn)屬性，卻不得保留私益的全部特點，這是一種必須依賴于國家力量的行政所有權(quán)，它的特點是由事物的公共用途決定的，使得行政主體有義務(wù)將其保管并用于公用”[41]。但是行政主體并不是生態(tài)利益的所有權(quán)人，雖然行政主體為生態(tài)利益的持續(xù)供給，承擔著相應(yīng)的管理義務(wù)，但這種義務(wù)源于法律賦予的職權(quán)。來自于生態(tài)利益所獲取的收益，諸如環(huán)境保護稅、生態(tài)環(huán)境損害賠償金、資源權(quán)益金等雖有行政主體實際征收，但應(yīng)當上交國庫，不允許行政主體享有，行政主體對生態(tài)利益不享有私法上的收益權(quán)，即使存在公法上的收益權(quán)，也必須受到法律的嚴格規(guī)制。公共財產(chǎn)受益權(quán)的形成必須由法律賦予相應(yīng)的行政權(quán)力為支撐，其收益只能依法用于完成、維系或擴大公共財產(chǎn)給付目的[42]。

基于公共信托理論和環(huán)境公共信托理論，生態(tài)利益為全民所有，為了減少紛爭，高效地管理和保護公共資源，把生態(tài)利益所有權(quán)轉(zhuǎn)移為國家，國家所有即全民所有，國家因此而獲取了生態(tài)利益所有權(quán)，也承擔保護生態(tài)利益的積極義務(wù)和消極義務(wù)。鑒于“公共財產(chǎn)的實質(zhì)是人民作為國家肌體的血庫而存在”[43]，應(yīng)當在法律中明確生態(tài)利益所依附載體生態(tài)系統(tǒng)資源屬于國家所有，由國務(wù)院代表國家行使所有權(quán)。

2.生態(tài)利益的行使。

處分權(quán)是所有權(quán)中最重要的權(quán)能，其彰顯了所有權(quán)的強大的支配性。在經(jīng)所有權(quán)同意的情況下，所有權(quán)與處分權(quán)可以適當?shù)姆蛛x。所有權(quán)不是處分權(quán)的權(quán)利來源，其他私法和公法的權(quán)利，如抵押權(quán)的行使和司法強制執(zhí)行，也會有處分的權(quán)能。處分權(quán)涉及財產(chǎn)權(quán)益的分配，其本質(zhì)是有權(quán)處分，經(jīng)過法律的授權(quán)同樣可以達到有權(quán)處分的目的。生態(tài)利益國家所有權(quán)和行政主體的合法處分權(quán)可以分開。因生態(tài)利益是關(guān)涉生存權(quán)和發(fā)展權(quán)的正當利益，其與人們的日常生活、經(jīng)濟生產(chǎn)等密切相關(guān)，損耗生態(tài)利益的社會主體的多重身份，國務(wù)院在代表國家行使國家所有權(quán)時存在難以逾越的障礙，是以可以借鑒《物權(quán)法》53條的規(guī)定，授權(quán)國家機關(guān)行使具體的處分權(quán)，在各個社會主體之間對生態(tài)利益進行合理分配。國家機關(guān)在對生態(tài)利益進行處分時，應(yīng)遵循生態(tài)利益的公共屬性，通過環(huán)境標準和總量控制方式的確定，確定生態(tài)利益的利用極限;通過生態(tài)紅線制度確保生存權(quán)有關(guān)的生態(tài)利益，以保障人民生活的最低生態(tài)要求;通過財產(chǎn)權(quán)手段的合理利用，實現(xiàn)與發(fā)展權(quán)有關(guān)的生態(tài)利益的利用最大化，在各個社會主體之間進行分配時，應(yīng)當遵循公開透明的原則，避免出現(xiàn)權(quán)力尋租或者假 “公共利益”之名，損害公民公共給付需求;為保證生態(tài)利益能夠持續(xù)穩(wěn)定的供給，在確保發(fā)展過程中對生態(tài)利益載體生態(tài)系統(tǒng)損害最小化的同時，也要充分利用物質(zhì)、精神等激勵措施，使更多社會主體參與到生態(tài)利益的增進中來，從而形成生態(tài)的全民共治局面。

3.生態(tài)利益的損害賠償請求權(quán)。

生態(tài)利益是不特定多數(shù)人的公眾基于生態(tài)環(huán)境的生態(tài)服務(wù)功能而享有清潔、健康的環(huán)境所獲得的利益，可以為不特定多數(shù)人中的每個個體所切實享有，但又超脫于個體之外，具有公共性和不可分割性[42]。生態(tài)利益的損害主要表現(xiàn)為生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)性破壞和功能性損害兩個方面。大多數(shù)結(jié)構(gòu)性破壞是不可逆轉(zhuǎn)的變化，更多的生態(tài)利益損害表現(xiàn)為功能性損害，諸如水、大氣、土壤等其原本功能性喪失。生態(tài)利益作為“自由獲取的資源”，沒有得到應(yīng)有的關(guān)注，致使生態(tài)物品總是被濫用。生態(tài)環(huán)境損害賠償請求權(quán)就是生態(tài)利益受到侵害時，權(quán)利就其非經(jīng)濟性需求和公益性經(jīng)濟需求要求獲得救濟的請求權(quán)，也是公眾享有的環(huán)境受益權(quán)、環(huán)境資源行政決策監(jiān)督參與權(quán)的保障。生態(tài)利益損害賠償請求權(quán)主體的確定依賴生態(tài)利益的所有權(quán)和使用權(quán)主體。國務(wù)院作為生態(tài)利益的所有權(quán)人，其不僅享有生態(tài)利益分配時的收益，更強調(diào)與國家和國家機關(guān)維持人民最低生活環(huán)境需求的消極義務(wù)和提供良好生態(tài)環(huán)境的積極義務(wù)。因此當生態(tài)利益受到損害時，國務(wù)院可以自己行使也可以通過法律授權(quán)下級政府行使生態(tài)環(huán)境損害賠償請求權(quán)，既是應(yīng)有的法定權(quán)利，也是其應(yīng)盡的法律義務(wù)。

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（責任編輯：王鐵軍）