供給側改革視角下對前海土地租賃管理的思考

孫靜靜　陶金

摘 要：為了推動土地管理的改革創新，探索建立差別化的土地供應新模式，前海在國有土地租賃方面開展了積極的嘗試，并已取得階段性成效。為了進一步提高土地租賃與土地出讓的互補性，健全和完善土地一級市場，結合前海土地租賃的典型案例，對土地租賃管理進行多維度分析，并從供給側改革視角，就適用范圍、租賃期限、土地權利等方面，提出前海未來土地租賃管理的優化建議。

關鍵詞：供給側改革;土地租賃;土地供應;土地制度

中圖分類號：F301.24? ? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2021）03-0143-03

從2015年11月10日習近平總書記在中央財經領導小組第十一次會議上提出“供給側結構性改革”概念，到2016年中央一號文件首次明確實施“供給側結構性改革”，土地作為供給側的核心要素，全國各省市都在積極探索和實踐土地的供給側結構性改革，推動土地利用方式轉變和質量提升。

2010年8月26日，國務院批復《前海深港現代服務業合作區總體發展規劃》，規劃中提出前海要創新開發建設模式。作為深圳特區中的特區，為了在“一張白紙上畫出最美最好的圖畫”，前海結合供給側結構性改革，探索多元供給模式，構建差別化土地供應體系，按步驟、有節奏、分批次實施了出讓、作價出資、土地租賃等多樣化土地供應方式，重點探索推行了1.5級土地開發建設模式，通過租賃土地供應，進行過渡建筑建設，在短期內形成產業聚集，吸引人氣，也為將來的二級開發留有空間和基礎。

一、前海土地租賃現狀

前海作為新城新區，是從一片空地開始開發建設，傳統的土地出讓、二級開發模式難以在短時間內滿足產業及城市配套的切實需要。為充分利用土地資源、及時展現前海面貌，前海積極探索并實施土地租賃工作，通過該方式相繼完成了前海企業公館、深港青年夢工場創新商務中心、前海會議中心等項目的土地租賃，取得了良好的社會效應以及帶動作用，并于2017年1月正式出臺《深圳市前海深港現代服務業合作區土地租賃管理辦法（試行）》（以下簡稱《前海土地租賃辦法》），2019年4月進行了適應性修正，進一步規范前海合作區土地租賃活動，促進土地資源的合理高效利用。

從上述案例來看，目前前海土地租賃的承租人均為前海管理局下屬的全資子公司——深圳市前海開發投資控股有限公司，其中前海企業公館是與萬科合作，采用BOT的方式，由萬科投資建設運營后移交給前海投控，夢工場由政府投資，創新商務中心、前灣會議中心則是完全由前海管理局的全資子公司進行開發運營。由此可見，前海對土地租賃還處于嚴格控制階段，是在政府控制范圍內進行閉環操作，土地租賃尚未成為市場化的土地供應方式。

二、對前海土地租賃的思考

1.制度解析。為了進一步研究前海土地租賃的現狀特點，對前海土地租賃辦法簡要分析[1]如表2所示。

從制度約定來看，目前前海對土地租賃只是一種過渡性安排，對實施要求和適應范圍嚴格控制，承租人只有占有、使用和收益的權利，沒有處分權，不能進行轉讓、出租、抵押或者用于其他經濟活動。若要真正實現土地租賃與土地出讓有效互補，還需進一步擴大適用范圍，根據不同的土地租賃方向來采取與之相適應的風險防控措施。

2.與土地出讓的比較。目前前海土地供應仍是以出讓為主，租賃為輔，土地租賃相比較于土地出讓，約束和限制條件很多。有很多學者認為，土地出讓獲得的是物權，受物權法保護，土地租賃是一種債權，是甲乙方的合同關系[2]。結合實際來看，確實有一定道理，土地使用權人對出讓獲得的土地視同為資產，對使用期限理解的不深刻，認為到期后理所當然可以續期。而土地承租人則只將租賃用地作為一項投資成本，考慮的是租賃期限內的投資回報[3]。上述看法也是目前土地供應市場的主流觀點，這也是目前土地租賃在全國范圍內發展緩慢的主要原因。

3.政府與承租人對土地租賃的理解。土地租賃市場能否健康發展，最核心是取決于供給側的政府以及需求側的企業/承租人對土地租賃的訴求和關注點[4]。從供給側來看，目前政府對土地租賃的核心訴求是短期內能夠快速見成效，同時合同到期又能夠及時收回土地進行二次開發、高效利用。因此，政府對承租人的選擇、租賃用地使用權的限制以及使用年期確定等持有非常謹慎的態度，這也是目前前海租賃用地承租人均是政府下屬的全資公司的核心原因。從需求側來看，企業雖然不需要支付一大筆土地出讓金，但是其能享有的土地權利卻非常有限，同時由于合同期較短，企業能否續租存在很大不確定性，對土地的投入也會慎之又慎，企業會將土地租金作為一個核心成本來安排經營策略，以至于企業可能更加關注短期利益，而忽略長期經營發展。

三、從供給側角度對土地租賃管理的初步建議

由于土地資源的稀缺性，目前大部分核心城市核心區域的土地一級市場均以賣方市場為主，即政府在土地供應方面處于主導地位。因此，土地租賃市場能否健康發展，關鍵在于政府要從供給側進行改革創新，提高市場的接受度[5]。本文結合前海土地租賃的實際情況，對從供給側進行土地租賃管理創新有以下幾點初步建議。

1.擴大土地租賃的適用范圍。對土地租賃的適用范圍不能僅僅限制在臨時用地、短期過渡利用、創新產業用房等個別用途上，建議可采用負面清單制，對寫字樓、商業、酒店、高檔公寓、商品住宅等用地，是政府土地財政的重要來源，同時需求方一般要有足夠的支付能力，項目本身能夠保值、增值，更適用于土地出讓的方式，對該類用地建議限制采用土地租賃。除此之外，對產業發展用地、租賃住房、醫院、學校以及其他公共服務及配套類項目，均可嘗試采用土地租賃的方式，讓市場化企業充分參與到租賃市場。

2.延長租賃用地使用年限。對房地產開發來說，主要成本是土地成本+建安成本，針對一個項目，其建安成本均有相應的標準，彈性空間較小。當土地租賃期限較短時，項目投資收益可能僅僅能覆蓋建安成本，導致企業對土地成本幾乎沒有承受能力。因此，為了提高企業的接受度，引導企業積極參與，延長租賃用地使用年限是一個關鍵性舉措。

3.采用多元化的租金繳納方式。目前前海土地租賃，均要求一次性繳納全部年期的租金。此方式雖可有效地防止企業后續由于各種原因欠繳租金的問題，但卻不能有效地發揮租賃供應土地降低企業負擔的優勢。前海土地租賃可根據租賃項目的性質多元化租金繳納方式，采用短期租賃的，可按年度或季度支付租金。采用長期租賃的，可以約定不同的土地租金支付時間、租金調整的時間間隔和調整方式。某些特殊的開發建設項目，因前期開發建設，無法產生收益，前期可以采用零租金，后續進入到實質運營再調整租金。

4.增加租賃用地的土地權利。目前根據土地租賃辦法，承租人只有占用、使用和收益的權利，如果在使用期限內，承租人由于經營發生變化，希望進行轉讓、抵押或者用于其他經濟活動，都將會受到嚴格限制。同時如果承租人經營良好，租賃到期后想繼續使用，也存在很大的不確定性。租賃權利無法充分保障承租人的合理權益。因此，為了推動租賃用地的高效利用，就需合理增加相應得到土地權利，如轉讓、出租、抵押等，同時為了進一步增強承租人信心，在滿足一定條件后，還應給予承租人續租的權利或土地出讓優先權，讓承租人有足夠的動力持續安排經營活動。

5.打破土地租賃和土地出讓的制度壁壘。土地租賃的核心目的是讓更多的企業能夠充分參與到土地開發建設和運營過程中，同時給予新興產業、準盈利性行業、公益性行業具有可持續發展的空間，與土地出讓形成良好的互補關系。在土地開發經營過程中，不排除一些企業或行業由于發展勢頭良好，土地租金或地價承受能力進一步增強，也希望能夠獲得更多的土地權利，未來能夠享受土地保值增值的紅利。在此情形下，政府也可考慮將租賃用地轉為出讓用地，一方面能滿足勢頭良好企業的發展需要，另一方面也可以體現土地價值，增加政府土地出讓收入。同樣，對出讓用地，未來可能由于企業經營或者行業發展的變化，企業重資產持有土地已經形成了沉重的包袱，也可考慮將土地出讓轉為土地租賃，政府收回土地使用權，而企業只需支付少量的土地租金即可繼續使用土地。通過打通土地租賃和土地出讓的制度壁壘，構建相互轉化機制，形成互利共贏。

總之，前海作為特區中的特區，按照中央對深圳建設中國特色社會主義先行示范區的要求，可以在土地管理方面，大膽創新探索，突破國有土地租賃市場長期發展緩慢的困局，在有效控制風險的基礎上，將土地租賃管理進行多維度的拓寬，從供給側改革，引導社會需求，激發市場活力，讓境內外知名企業積極參與到前海土地租賃中，因地制宜使之各得其所、各揚其長，真正實現土地租賃和土地出讓的相輔相成、共同發展。

參考文獻：

[1]? 深圳市前海深港現代服務業合作區管理局.深圳市前海深港現代服務業合作區土地租賃管理辦法（試行）[EB/OL].深圳政府在線，2019-05-15.

[2]? 劉璐，高圣平.土地一級市場上租賃供地模式的法律表達[J].上海財經大學學報，2012，（4）：19-26.

[3]? 王海玲.土地有償使用方式的分析比較[J].國土經濟，2002，（1）：22-24.

[4]? 王涯茜.國外土地租賃制度與土地權利分配研究[J].合作經濟與科技，2012，（10）：14-16.

[5]? 葉劍平，李嘉.供給側改革背景下集體土地租賃的制度困境、經濟動因與破解[J].貴州社會科學，2017，（6）：128-135.

Abstract：In order to promote the reform and innovation of land management and explore the establishment of a differentiated new model of land supply，Qianhai has made active attempts in state-owned land lease and has achieved phased results.In order to further improve the complementarity between land lease and land transfer，improve the land primary market，it conducts a multi-dimensional analysis of land lease management combined with the typical cases.From the perspective of supply-side reform，it proposes optimization proposals for future land lease management of Qianhai on the application scope，lease term and land rights，etc.

Key words：supply-side reform;land lease;land supply;land system

[責任編輯 百 合]