認知偏差下的基層信訪工作困境

郝曉錦

摘 要：信訪制度是我國具有特色的制度設計，為中國特色社會主義建設發揮了重要作用。現階段的信訪制度在實際的運行過程中遭遇到了一系列的困境，基層信訪工作效率低下是其中的問題之一。基層信訪工作是信訪人與基層政府互動的過程，在雙方互動的過程中，由于他們自身持有不同的認知，而這些認知的差異造成了雙方現實互動的矛盾，成為造成基層信訪工作問題的原因之一。

關鍵詞：信訪制度;信訪工作;認知偏差;基層政府

中圖分類號：D63-3? ? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2021）03-0146-03

近年來，基層信訪工作遭遇了一定的挑戰，基層政府在處理信訪工作時往往顯得力不從心。具體表現為基層政府處理信訪工作效率低下，信訪量不斷攀升，更有甚者在解決信訪人的信訪案件前反而更容易與信訪人之間形成新的矛盾，使原本難以處理的問題變得更加雪上加霜。基層政府這些問題的產生，一個重要原因便是基層政府與信訪人在信訪過程中持有不同的認知。信訪制度在現實運行過程中是多種行為角色參與的過程，不同行為者持有不同的利益與立場。而對于信訪制度的觀察與認知，不同的行為主體具有很強的主觀性，信訪人繼承了在社會動員時代流傳下來的以群眾路線為核心的樸素的認知內容，而基層政府則在壓力型體制下堅持遵循以秩序鞏固為核心的原則。這就使得由認知沖突而造成的行為者之間的矛盾不可避免。改革開放以來，我國現代化水平大幅度提高，社會多元豐富發展，不同行為者所持的利益立場以及所追求的利益內容更加豐富，使得矛盾糾紛更為復雜，秩序維護成本提升。在訴諸信訪渠道的過程中，不同行為者對于信訪制度功能的過度解讀往往也加劇了信訪問題的復雜性。

一、信訪人的樸素認知與信訪制度的運行

2005年國務院出臺的《中華人民共和國信訪條例》是目前最為權威和規范的官方文件，該條例確認了信訪案件處理的“屬地管理、分級負責”原則，即在信訪案件的處理中，地方政府要有主導作用。這就意味著幾乎絕大多數的信訪案件應該在基層得到終結。但現實信訪工作的運行是基層接收案件易，解決案件難，有較多的案件積壓在基層難以得到有效解決。觀察這些解決難度較大的信訪案件，可以發現信訪人和信訪部門都占據一定的“理”，盡管各方對于“理”的認知標準不同。各方持有的“理”有著不同價值理念的引導，也正是這些不同的價值理念引發了一些超越規范的行為，造成了信訪案件難以解決的尷尬局面。在難以解決的信訪案件中，信訪人大多采用了一些不合信訪文件所規范的行為，這些行為包括了重復上訪、越級訪、超級上訪、集體上訪、極端上訪、謀利型上訪等。信訪人這些五花八門的行為選擇體現一種“問題化”的思維模式，他們認為，只有盡可能地將信訪案件影響力擴大、涉及面拓寬，對信訪部門造成一定的壓力，才能引起信訪部門的足夠重視，信訪人的訴求才能得到最大程度的解決。這些行為展現了人民群眾的智慧，也為他們在信訪過程中贏得了一定的主動性，但歸根結底，其行為背后折射的是他們對于信訪制度樸素的認知，這些認知來源于建國初期的社會動員時代，是群眾路線的衍生產物。

具體來說，信訪人的樸素認知具體有以下三點。

首先，政府在普通民眾的心目中是一種“全能國家”的形象，即政府對民眾負有無所不包的職能。這種印象是“單位制”時代人民群眾對于政府和單位組織認知的一種延續。在單位制時代，人們生活在各種單位組織之中，人們進行任何活動都是組織進行協調和組織，矛盾糾紛也是需要單位組織進行出面調解的。隨著改革開放之后市場經濟的興起，單位制逐漸瓦解，矛盾糾紛的調解工作轉移到社會與政府的身上。普通群眾對于矛盾糾紛的調節繼承了單位制時代的認知，政府成為民眾心目中新的“單位”的繼承者，政府“全能國家”的形象也就在民眾中悄然樹立了。造成政府“全能國家”認知的另一原因是群眾路線。群眾路線的內涵是，要同人民群眾保持密切的聯系，傾聽民眾的意見，與人民群眾建立良好的溝通。這些溝通大到國家政策，小到家長里短都應該是黨和政府積極聽取的內容。黨和政府這種從對象到內容的廣泛聽取，加強了政府在群眾心目中的“全能”印象。這種“全能”印象使得信訪工作中具有了一種全能責任的不可逃避性。也就是說，群眾找到黨和政府進行溝通，相關部門沒有任何理由進行回避。信訪人找到信訪部門進行信訪活動，信訪部門當然也是不能直接拒絕的。這也正是信訪量劇增，造成信訪洪峰的因素之一。人民群眾遇到矛盾糾紛時并不會對自身所要進行訴求的案件進行規范的分類，因為他們認準政府會解決一切問題，所以也會堅決地選擇信訪渠道。近年來，本該由司法機構處理的涉訴信訪等問題被堆積到了政府信訪部門中，也正是由于群眾對于政府“全能國家”的印象而進行了主觀偏好的選擇，以至于有學者提出削弱甚至取消信訪制度的觀點。

其次，信訪人對于不同層級的政府是差序信任的，對最為基層的政府組織往往信任度最低。這一認知也與群眾路線有著一定的關系。群眾路線是一種思想和方法論，是一種可以被感知和傳承的精神，并不是針對任何一項具體工作的特有產物，所以任何具體文獻都不能夠對其進行清晰界定。這使得群眾路線的落實具有一定的模糊性，這種模糊性會引發可塑性，也就是說同樣是解讀群眾路線，可能人民群眾解讀出的是一種內容，而基層政府對其解讀出的又是一種內容。而雙方在解讀的過程中又會加入自身立場的主觀偏見，最終的結果是不可避免造成了信訪人與基層政府因為認知偏差而產生對抗的局面，信訪人因此對基層政府信任度急劇降低。在應星的研究中，可以發現在實際的信訪工作中，信訪人在信訪過程中會因不信任基層政府而對基層政府做出的調解結果不認同，如果基層政府在與信訪人的互動中出現一些過于強硬的行為，便會促使個別信訪人在上訪過程中出現以“氣”相爭的局面。這種以“其氣相爭”的局面很難在雙方的雙向互動中得到調解。在這個雙方互相博弈的過程中，本來起初單一、較容易解決的問題會慢慢發展成為難以理清的復雜矛盾，一件信訪案件變成多件信訪案件，出現越維穩越不穩的情況，也就是信訪悖論的發生。

最后，信訪人還持有一種“認同即可為”的認知。信訪人認為是只要在認同國家的前提下，信訪人做出一些輕微的過激行為不僅不會受到嚴厲的懲罰，反而會得到國家的體諒。在信訪制度創立運行的早期階段，就出現了群眾在中央的號召下對地方政府進行監督和檢舉，以遏制官僚主義風氣的行為。這樣的三方互動就可以視為創造了一種基層民眾認同且配合中央同基層政府進行博弈的行為模式。而現在的信訪人采取一些“非常手段”給基層政府施壓似乎也是在過去的行為模式中尋求新的出路。信訪人采用的一些重復上訪、越級上訪、集體上訪、纏訪鬧訪等手段，都不是信訪條例里規范允許范圍內的行為，但通常在不造成嚴重社會秩序威脅的情況下又不會受到基層政府的強力壓制，其中的原理便是信訪人和基層政府都默認他們要面對的問題只是局限在具體的信訪訴求之中，對于中央的權威雙方是認同的。即使是信訪人受到基層政府懲罰，其措施也不是特別嚴厲，對于信訪人來說這樣的成本是可以接受的。如果繼而能受到中央的關注，就是在這場三方博弈中取得了巨大的勝利。

二、基層政府的困境

在信訪治理中，按照屬地原則，基層政府扮演的角色是信訪案件的主要受理者與矛盾糾紛的主要調解者，意味著絕大部分的信訪案件在基層政府的職權范圍內理應得到解決。基層政府是行政機構的最底層組織，它既要面臨來自上級政府的壓力，又要面對群眾的監督。各方的壓力使得基層政府往往具有自身的矛盾性。一方面，基層政府有其自身運作的邏輯，基層政府的運作機制是由一整套由中央以及上級政府制定出來的規范化的程序來約束的。另一方面，基層政府在實際工作中要面對的外在環境具有復雜性，要妥善處理與人民群眾的關系，不能全然只堅持工作的規范性而不顧及其他影響，這種矛盾性使得基層政府進行信訪工作時顯得困難重重。

在實際工作中，基層政府首先受到來自信訪人的壓力，這種壓力來源于雙方對于信訪工作的認知不同。基層政府作為行政組織，有其自身的運作邏輯。在信訪工作中，基層政府作為行政組織，只要做到行政程序的規范性，那么行政結果具有合法性，就能免于在結果調查中因行為不當而受到上級部門的責罰。基層政府工作的規范性，體現在它的行政行為符合上級部門的文件要求，基層政府進行信訪工作便要受到中央制定的《信訪條例》以及地方制定的各種《規定》《辦法》等正式文件的指導。也就是說，基層政府的責任由明確的規范文件來界定，這些責任是有限的、清晰的。這與信訪人樸素的認知是截然不同的。在日常生活中，群眾生活所觸及的一切似乎基層政府都在有意無意地參與進來，但鑒于認知水平和信息的不流通性，群眾無法進行準確的認知，對基層政府建立起來的通常是模糊的印象。在信訪人的印象中，基層政府的職能十分廣泛，且承擔著無限責任。同時，信訪人還具有實質正義的追求，他們并不注重案件處理的過程，他們認為自身在糾紛中完完全全屬于受害者，從而只注重案件處理的結果。只有自己的訴求最終得到滿足，那么政府行為的公正性才不會被懷疑。這兩種認知上的不一致導致信訪人與信訪部門在面對同一案件的案情分析與結果判定是不同的，基層政府的協調意見難以被信訪人所接受，信訪案件的解決也就變得十分困難。而個別的信訪者甚至會采取進京上訪的行為，便是透露出了信訪者對于基層政府深深的不信任。

在壓力型體制下，中央以及上級政府相對于基層政府來說處在絕對控制性的地位，基層政府還要面臨來自上級政府的壓力。這具體體現在上級政府對于下級政府的績效考核中，信訪工作在上級政府的考察中擁有“一票否決”的地位，所以也是基層政府最為重視的工作之一。上級政府將信訪工作視為評判基層政府維穩工作的標準，維穩工作的內在價值指向是鞏固地方秩序，這既是國家植入信訪制度中的價值內涵之一，也成了基層政府在實際工作中不容妥協的硬性指標。所以只要涉及信訪工作，基層政府的神經便總是被牽動著。有些信訪人正是抓住了基層政府的這一“痛點”，采用一些特殊手段來與基層政府進行博弈。例如挑選特定的時間段進行越級訪，給所在地的基層政府在上級領導心目中造成不良印象來逼迫基層政府向其“就范”，以滿足他們的訴求。如果基層政府“開了口子”，用金錢和各種額外福利來補貼信訪人，往往還會形成誘導效應，不良行為會被紛紛效仿，使基層政府在信訪工作中處于更加被動的局面。更有甚者，甚至形成了謀利型上訪，使本該是發揮矛盾糾紛化解的信訪渠道變成了個別人牟利的工具。

正是由于基層政府承受來自各方的壓力，其在信訪工作中很容易陷于被動局面，這使得基層政府采用種種策略來舒緩、分散壓力，盡可能地使自己避開麻煩。例如在初訪階段，基層政府會采用推脫、拖延等手段盡可能消磨信訪人的意志，進而降低信訪人標準較高的訴求。在信訪案件處理的全過程中，基層政府會盡可能地做好各種記錄，在記錄文件中將自身符合規范文件要求的行政行為記錄完整，以應對上級部門的檢查，這樣做的效果為自身在遭受上級部門追責時提供一定的支持。更有甚者甚至采用簡單粗暴的暴力截訪等手段來強行消除信訪記錄。這些策略的使用不一定能夠使矛盾糾紛得到徹底解決，卻能臨時性地減輕基層政府在信訪工作中責任的分量。基層政府的這些“自保”行為實質上是將信訪工作中的顯性問題變成了隱性隱患，矛盾糾紛在短期內得不到緩解反而會使信訪工作在長時間內遭遇更大的困境。

正是信訪人與基層政府之間的認知偏差，造成了信訪工作運行效率低下的困境。目前學術界也在積極討論信訪制度的改革，試圖破解信訪制度面對的這種兩難局面。學者們提出了許多具有建設意義的思路，例如信訪法治化與多元治理。信訪法治化使得信訪工作的開展更加具有規范性，多元治理則在基層政府與信訪人的互動過程中加入了第三方行為者，使得二者的互動過程更加和諧。這些措施實行的最為關鍵的作用是要使信訪案件在信訪流程中得到有效終結，只有信訪部門將信訪案件輸入與輸出保持平衡，信訪工作的困境才能到有效的疏解。

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