黃河流域甘肅段生態環境損害賠償的法律困境與完善路徑

王麗娟 李 毅

（蘭州工商學院,甘肅 蘭州 730101）

近年來，對于保護生態環境的呼吁和行動從未停止，人們已然意識到保護環境的重要性。黃河流域作為國家生態環境保護的重點區域，在生態環境損害賠償的司法實踐中遇到了一些瓶頸，亟須研究并提出解決對策。

1 黃河流域甘肅段生態環境損害賠償現狀分析

黃河流域流經多個省份，甘肅省是中國唯一具有三大自然區的省份，位于西北干旱半干旱區、青藏高寒區和東部季風區的交匯地帶，在中國“兩屏三帶”①生態安全戰略格局中居于重要的生態地位。一直以來黃河流域甘肅段生態環境比較脆弱，水土保持和山洪溝道治理更是難點問題。對生態環境所造成的損害，近年來才被人們重視，以前生態環境的污染者只需要承擔人身及財產損害賠償責任。《生態環境損害賠償制度改革方案》（以下簡稱《改革方案》）試行后，包括《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）增加生態環境修復責任等，使生態環境損害賠償制度較之前有了更明確的規定，污染者不僅需要承擔造成的人身、財產損失，還需要對生態環境的損害承擔修復責任和修復費用，很大程度上緩解了污染后果由群眾和政府買單的局面[1]。《改革方案》提出生態環境損害賠償案件由政府部門首先啟動磋商程序，磋商失敗后可以提起生態環境損害賠償訴訟，因此全國各地都有一部分案件是以磋商方式結案。據查，中國裁判文書網上2015—2020年甘肅省審理的生態環境損害賠償的案件有17件，2018—2020年審理的生態環境損害賠償的案件僅有2件，2018年和2020年各審理1件，其中，2020年審理的案件最終判決被告人異地補種苗木，恢復植被，不能補種就承擔補種苗木費用，并承擔生態恢復評估設計費。從案件數量上也體現出近年來生態環境保護管理工作開展的積極性，從源頭上遏制了此類案件的發生。

2 黃河流域甘肅段生態環境損害賠償的法律困境

2.1 生態環境損害賠償的概念及程序救濟困境

2018年《甘肅省生態環境損害賠償制度改革實施方案》（以下簡稱《制度改革實施方案》）頒布實施，其中對生態環境損害進行了界定，提及涉及人身傷害、個人和集體財產損失要求賠償的，不適用本方案，而適用侵權責任法等法律規定②。此概念區分了生態環境損害和環境污染損害，但是與《民法典》第七編侵權責任編中第七章環境污染和生態破壞侵權責任的規定是矛盾的。《民法典》的規定既包括環境污染損害責任，也包括生態破壞侵權責任，環境污染損害責任適用普通民事訴訟程序，生態破壞侵權責任則適用環境民事公益訴訟程序。但是按照《制度改革實施方案》的規定，生態環境損害賠償適用方案中提及的行政管理程序解決，主要適用磋商程序，而環境污染訴訟適用《民法典》等法律的規定。在環境污染致人身和財產損害的法律適用上沒有歧義，但是在生態環境損害賠償的處理上確有分歧，亟須理清概念。

2.2 生態環境損害評估機制不健全

對于生態環境損害賠償，評估程序是必要的一環，即便是磋商程序也少不了評估。雖然《生態環境損害鑒定評估技術指南總綱》中對生態環境損害賠償的方式和內容進行了量化，一定程度上能解決部分評估難題，但是實踐中生態環境損害的類型較多，面對不同的生態環境，應當確定不同的鑒定程序，包括鑒定評估的時間、修復費用的評估等[2]。而甘肅省內缺乏專業可靠的環境評估機構，個別機構目前由于資金、技術等的限制，評估所用設備受限，評估結果的說服力不夠強。評估機制除了技術受限外，評估人員的專業性及評估人員的資質需要得到保障。此外，沒有針對生態環境損害評估制定相應的法律。因此，需要對生態環境損害評估的標準、對象和范圍、條件和程序進行細化，作出具體的可為評估機構和其他機構、人員參照的規定。

2.3 生態環境損害賠償范圍不確定

普通的環境污染損害的賠償范圍包括人身的和財產的，例外情形下可能基于人身損害產生精神損害，基本的賠償項目是確定的，只不過針對不同情形的環境污染，賠償的項目和費用有所不同。對于生態環境損害賠償的范圍，《制度改革實施方案》中提及的生態環境損害是指生態環境要素的不利改變以及生態環境功能的退化，不可能將其歸屬于人身損害，則暫且歸屬到財產損害，但是一般的財產損害可以劃分為物的損害、知識產權以及股權的損害，生態環境的財產損害是歸屬于物的損害還是單獨一種財產損害情形，需要明晰。這個問題和生態環境損害賠償評估機制存在關聯性，也與生態環境損害賠償的責任方式相關聯，賠償范圍的不確定導致責任方式難以抉擇。

2.4 生態環境損害賠償責任的承擔方式單一

目前，《民法典》中規定的民事責任方式總共十一種，在環境污染和生態損害賠償這部分主要適用的責任方式有賠償損失、停止侵害、消除妨礙、恢復原狀。但是在環境污染和生態環境損害賠償部分又規定了懲罰性賠償和修復責任。這兩種都是新增的責任方式，專門針對環境污染和生態環境損害賠償。相比其他民事侵權類型，生態環境損害賠償的責任方式看似較多，實際上形式單一化。整體上來講，懲罰性賠償可以歸入賠償損失責任形式下，修復責任與恢復原狀有相似之處，但是也有區別，恢復原狀在現實程度上不能操作就不能用此責任方式，但是修復責任不管是行為人自己修復，還是權利人修復，都要盡力去修復，不能修復的涉及修復費用的承擔。這個責任方式的確立對于生態環境損害賠償是一個福音，但是以上責任歸根結底都是金錢賠償。

3 黃河流域甘肅段生態環境損害賠償的完善路徑

3.1 明晰生態環境損害賠償的概念及救濟程序

從《民法典》侵權責任編的角度，首先區分環境污染損害和生態環境損害，環境污染損害的受害者特定，并且僅對環境造成損害，并未涉及生態系統的毀壞，應當屬于單純的環境污染損害情形，由被侵權人提起普通民事訴訟程序處理，反之屬于生態環境損害賠償。生態環境損害賠償，應區分行政磋商程序、環境行政公益訴訟和環境民事公益訴訟[3]。法律層面應當規定磋商程序是否為前置程序，從節省成本及資源的角度，磋商程序作為前置程序無疑是最佳的選擇。如果對磋商結果不滿，提起環境公益訴訟，如果起訴主體是行政機關，適用環境行政公益訴訟，如果主體是民間環境保護組織，適用環境民事公益訴訟。有學者建議將后二者合二為一，保留一種公益訴訟，筆者不贊同。對于環境公益訴訟，作為環境管理行政機關，屬于其職責范圍，提起環境行政公益訴訟，是履行職責所在；環境保護組織代表著大多數民眾，從為履行憲法賦予每個人保護環境的義務出發，提起環境民事公益訴訟也是有理有據的。兩種救濟渠道并不沖突。理清救濟程序后，在前置的行政磋商程序、環境行政公益訴訟和環境民事公益訴訟所涉及的法律中，都應將具體流程和賠償內容等進行細化。

3.2 健全生態環境損害評估機制

不論是行政磋商程序，還是環境行政公益訴訟、環境民事公益訴訟，最終均需要通過損害賠償的手段達到懲罰目的、預防生態環境損害以及修復生態環境的目的。除了宏觀上能夠評估出的損失外，對于微觀以及潛在的損失，需要一套合理的評估程序。應該制定一套包含生態環境損害評估范圍、評估項目等內容的評估方案，使有據可查。此外，黃河流域甘肅段應當多設置一些權威性、條件設備優良的專門的生態環境損害評估機構，科研機構應當加強對生態環境損害評估精確性的研究，提升設備和規范技術。為了保證結果的公正性，可以組建甘肅省生態環境損害評估專家庫，可以選擇與黃河流域其他段的省份共同構建生態環境損害評估專家庫，增加專家庫的成員人數。遇到生態環境損害評估案件，隨機從專家庫抽取人員，結合其自身的專業知識，通過遙感、網絡監控等手段，從而提高評估的水平和效率。

3.3 細化生態環境損害的賠償范圍

《制度改革實施方案》對賠償范圍進行了大致的規定，但有些內容還需要細化。例如生態環境損害賠償的范圍除了直接的財產損失外，對于間接損失，尤其是無形的財產損失，應當歸屬于純粹經濟損失。生態環境損害的結果無法預知，單純的直接損失的賠償在賠償結果中所占比重不高，“純粹經濟損失”一詞用以表述對生態環境造成的無形的損害較為準確。所以，生態環境損害賠償中的財產損失范圍應當包括純粹經濟損失。尤其對于高風險行業如石油、化工等領域，一旦發生環境污染，會造成較嚴重的損害結果，應當將純粹經濟損失納入賠償范圍[4]。在《民法典》侵權責任編生態環境污染部分應當規定純粹經濟損失的賠償，對于目前已有的環境修復和評估的費用賠償都可以以純粹經濟損失為依據。

3.4 生態環境損害賠償責任方式多元化

目前生態環境損害賠償的責任方式主要還是金錢賠償，雖然有規定修復責任，但是多數生態環境損害造成的損害結果不嚴重，例如2020年甘肅省審結的某某盜伐林木案，可以通過金錢賠償和補種樹苗的方式承擔賠償責任。而造成損害后果嚴重的生態環境案件，僅僅通過修復責任或者修復費用的承擔，不足以彌補對生態的損害，且有些作為污染者的企業在確定承擔責任的時候，經營狀況堪憂，未必能承擔修復費用。生態環境損害賠償責任的承擔，最終目的不是為了賠償而賠償，主要是為了恢復生態原狀，對已破壞的生態環境進行改善，因此應該增加生態環境損害賠償的責任方式。例如可以讓行為人去守護山林，可以為這些人或者企業劃片，督促其種植林木并及時澆灌山林中的樹木直至樹木成林，青山回歸；也可以像違反交規被扣滿12分之后的駕駛員在道路上作為志愿者去指揮交通一樣，讓污染環境以及破壞生態環境的行為人去清掃城市街道、傾倒垃圾等。這相比承擔賠償責任更能起到預防和懲罰的效果，反而會比單純地使用懲罰性賠償責任的法律效果更好。

3.5 落實企業生態環境強制責任保險和生態環境救助基金制度

黃河流域甘肅段的環境高風險企業，主要涉及石油化工、重金屬、建筑等行業，環境污染責任保險并沒有全覆蓋，個別企業還抱有僥幸心理。實踐證明，生態環境的損害結果較嚴重，需要未雨綢繆，保險責任的分擔機制對于這種大規模侵權行為具有非常重要的意義。環保機構應當與保險公司以及環境高風險企業共同就生態環境強制責任保險的投保進行明確規定，使得企業及時投保[5]。另外，應當建立生態環境救助基金制度，救助基金包括對應當投保環境強制責任險而未投保的企業的罰款、其他企業履行社會責任的捐贈，以及生態環境損害責任承擔者的修復和評估費用等。修復和評估費用在判決生效后，當事人履行時可以暫時放入救助基金由專門機構管理，用于修復生態環境。生態環境強制責任保險和生態環境救助基金制度的設立，使得企業在設立初就意識到投保環境險的重要性，最終起到分散風險的作用。

4 結語

生態環境的損害在全國各地有相似性，也有區別，對于黃河流域甘肅段的生態環境損害受到甘肅特殊的地理位置及傳統環境保護意識的影響，需要多方面全方位地分析存在的問題及研究解決對策，對于環境的修復和還原需要從長計議。雖然人們的生活被大數據、人工智能帶到一個全新的環境，但是大自然的天然環境是一切科技、經濟等發展的基礎，守護好生態環境，是人們賴以生存的根本。

注釋：

①“兩屏三帶”生態安全戰略格局是以青藏高原生態屏障、黃土高原—川滇生態屏障和“東北森林帶”“南方丘陵山地帶”“北方防沙帶”形成的一個綠色發展生態輪廓。

②2018年8月20日中共甘肅省委辦公廳、甘肅省人民政府辦公廳發布了《甘肅省生態環境損害賠償制度改革實施方案》。