以川南典型村莊為例的基層群眾自治在鄉村治理中的作用

（西華師范大學政治與行政學院,四川 南充 637009）

1 基層群眾自治在鄉村治理過程中的應然作用

村委會作為我國鄉村自治過程中重要的基層群眾自治組織，對于協調處理村內利益糾紛、維護鄉村社會穩定發揮著不可替代的作用。在鄉村自治中村委會是自下而上信息傳達和自上而下政策落地的雙向溝通渠道。

1.1 上傳→承上“信息傳導”

基層群眾自治在鄉村治理過程中的作用首先體現在自下而上的信息傳導作用，即村民的利益訴求能有合理的渠道來表達，能解決的問題村委會就能通過協商等方式處理，需要繼續向上反映的問題，可以通過村委會向上傳達給政府，從而使政府了解到基層農民的利益訴求與意見建議等，在公共政策的制定過程中就會考慮到村民的利益訴求，使得公共政策的制定更為科學合理，避免政策制定不符合實際情況和人民的愿望，從而導致政策實行困難；也可避免農民合法的利益訴求沒有正常的表達渠道，進而出現農民采取非正常渠道表達不滿的事件，如游行示威、罷工等極端的方式，最終將威脅我國社會的穩定。

1.2 下達→啟下“扎緊根基”

無論是公共政策的落實還是國家的路線、方針、政策在貫徹實施中，基層群眾自治都作為最后一環。村委會組織法規定村委會有責協助基層人民政府工作的開展，宣傳法律法規和國家政策，可見無論是公共政策還是國家的大政方針，在制定之后的實施過程中，村委會都是作為神經末梢的組織，負責其真正的落實。比如精準扶貧工作，在黨中央作出這個重大的決策之后，各級政府相應地完成上級規定的任務，最后到達鄉鎮政府，無論是農村貧困人口的統計、貧困戶入檔、還是產業扶貧、異地搬遷、教育扶貧等具體扶貧措施的開展，最后都到了村委會的工作中，村委會具體負責村民信息的收集、扶貧政策在村里面的宣傳、貧困戶審定材料的審定、村生態環境保護的具體開展等，可見村委會在精準扶貧過程中擔任政策的最終落地的主體。

2 基層群眾自治在鄉村治理過程中存在的困境

基層群眾自治是我國實現自治、法治、德治三者有機結合的重要方式，其在自下而上信息傳導和自上而下的政策落地過程中都起到了至關重要的作用，但在鄉村治理過程中，這一自治形式也存在著一些不足的地方，具體表現如下。

2.1 村民自治權與個體權益沖突

兩者的沖突主要表現在村民（代表）會議和村委會對村民個體權益的侵害兩方面。首先，投票方式決定村公共事務，不可避免的就有一個少數人利益的保護問題。其次，村民（代表）會議與村委會成員雖然是由村民直接選舉產生，但是在產生之后就會在成員之間形成一種利益集團，漸漸變成一個小圈子的利益共同體。所以部分人在村公共事務決定、利益分配的過程中，會優先考慮自己這個小圈子的組成成員或親近的人的利益是否會受到損害[1]。

2.2 村委會的自治功能受到來自基層政府和村黨支部的雙重影響

村委會名義上作為一個自治機構，但在實際運行中它的自治功能卻受到來自村黨支部和基層人民政府的雙重嵌制。其一，在村委會與村黨支部關系上，村委會在鄉村治理中的“自治”功能如何體現？村黨支部的“領導核心和戰斗堡壘”的作用又該如何體現？在實際工作中村委會在很大程度上會受到來自村黨支部的影響。其二，村委會和基層人民政府的關系上，名義上是指導與被指導的關系，但是在實踐中鄉（鎮）人民政府作為基層人民政府，其事務是極其繁雜的，導致在其工作開展中把部分事務直接或間接地交給村委會和居委會處理，久而久之村委會就相當于基層政府的下屬機構，其自治的性質受到極大的嵌制。

2.3 自治中監督乏力

村民委員會雖然作為自治組織，對其進行有效的監督也極為重要。但在對村委會進行監督的過程中卻顯得很乏力，首先，由于外出務工等因素影響，我國農村常住人口多為老人、婦孺，缺乏對民主監督重要性的正確認識，總的來說他們的監督意識還有待加強。其次，村民監督渠道狹窄，在現實生活中，村民監督的渠道主要表現為村務公開、村民會議的審議等，可見其渠道并不多，并且缺乏有效的司法介入。最后，無論是村務公開還是村委會定期向村民（代表）會議述職等多流于形式，導致監督效果大打折扣。

2.4 基層群眾的自治能力有待提升

基層群眾自治對于我國基層社會的建設與穩定發揮著不可或缺的作用，但是在實行過程中，表現出自治能力不足的問題，其主要體現在以下兩方面。首先，受文化程度限制，再加上外出務工和求學，青壯年流失，農村“空巢”現象嚴重，剩下的都是老人小孩等，恰恰他們又是基層群眾自治的主體，他們對于基層群眾自治的重要性認識不足，對自治程序及自治事項不清楚，對自己所享有的自治權利缺乏理性的認識，進而導致村民自治能力不足。其次就表現為在民主選舉中只知道要投票，卻不知道為什么要投票，如何投好票；在民主決策中只知要舉手表決，但對其意義及重要性認識不夠明確。

2.5 村委會選舉受諸多條件約束

村委會選舉是村民直接參與村公共生活的重要途徑，但是在實際選舉過程中卻受到諸多約束[2]。村民的民主參與意識淡薄，對于選舉的熱情不高。由于村宗族勢力的干預和村民對選舉態度消極等原因，導致民主選舉流于形式，最后失去了民主選舉中最大的意義[3]。

3 完善基層群眾自治的思考

中國基層群眾自治不僅可以減少國家對鄉村治理的成本，而且能有效調動農民參與基層群眾自治的熱情和積極性，利于新型農村治理體系的形成，促進鄉村振興，實現我國治理體系和治理能力的現代化。為了推進基層群眾自治的良性發展，需要做好以下幾方面的工作。

3.1 基層群眾自治與法治有機結合

首先，完善村民權利保護和權利救濟體系的有效介入。針對侵犯村民個體權益的現象，我們需要對法律法規進行完善，明確規定鄉村中公民的個體權利以及若發生侵權行為的法律后果。其次，需要及時有效的權利救濟體系的構建。在村民合法權益受到侵害之后，由機關在法律允許的范圍內采取一定的措施以消除侵害，使得權利受到侵害的人得到一定的補償，以保護村民的合法權益。

3.2 完善法律法規以實現村委會與黨支部、基層人民政府合作共治

由于現行法律法規對于村委會、村黨支部、基層政府三者的職權關系規定不明確，村委會與村黨支部、基層人民政府關系的不協調，所以我們必須由法律明確規定，以理清三者的職責權限，使得三者在明確分工的基礎上實現良好的合作，形成村委會、村黨支部、基層人民政府三者合作共治。即在基層黨組織的領導下，充分發揮基層人民政府的指導作用和基層群眾自治組織在鄉村社會中的自治作用。

3.3 以權力監督權力，加大對自治權監督力度

為了促進基層群眾自治良好發展就需要加大對自治權力的監督。首先，完善村委會的組織建設，完善組織法規，加強法律對村委會的調節與控制，實現自治與法治的有機統一；合理處理好村兩委、村委會與基層政府的關系，理清三者的職責權限，合理地分工合作，使得三者呈現一種良性互動的模式。其次，加大監督審查以保護村民個體權益。完善以民主監督、司法監督、群眾監督和輿論監督為主體的監督體系；而加大對村委會的審查則包括財務審查、村委會行為是否合法、司法審查等[4]。

3.4 加強對農村宣傳教育，提高農村人口整體素質

農村人口素質整體偏低，是我國基層群眾自治過程中重大的制約因素，要提高農村人口素質，就需要做好以下幾點。一是加大對農村教育的投入，普及學前、九年制義務教育。引進優秀的教師，提高鄉村教師的工資福利待遇以留住人才。二是加大對基層群眾自治的宣傳力度，定期舉行宣傳活動，組織村民參加，增加村民對基層群眾自治的理解、認同感，使得自治成為所有人都認同的價值觀。三是發展農村經濟，才能留得住人，現階段我國農村“空心化”現象極為嚴重，由于單純依靠農業在市場經濟條件下已經不能很好地提高農民的生活水平，所以大量條件較好的青壯年勞動力離開農村，涌入城市。

3.5 加大村干部服務能力建設

其一，探索合理的村干部選拔方式。提高村干部選拔標準和村干部的準入門檻。堅持德才兼備、以德為先的標準，做到唯才是用，旗幟鮮明地選拔各方面都優秀的村干部；完善村干部選拔方式，即民主選舉的完善，從村干部推薦候選人、確定候選人、投票、計票、確定當選人、公布等各個環節都應做到程序民主與實體民主的統一，體現公開公正透明的原則，力求做到選舉出真正代表村民利益，真心為村民服務的村干部。

其二，加強干部服務能力培養。干部人才的培養包括干部選拔、職業培訓、職業保障、職業發展四個部分。首先，加強服務意識的宣傳教育，使得為村民服務能力的學習成為系統化、常態化的學習任務，牢固樹立村干部為村民服務的意識。其次，使村干部向著專門化、專業化的方向發展，在提高服務思想的同時，培養村干部處理村公共事務和公益事業的能力。綜合發力使得村干部在鄉村治理中做到想為村民服務、能為村民服務。

4 結語

我國基層群眾自治是促進我國鄉村治理的重要途徑，其在自下而上的信息傳導和自上而下的政策落地過程中發揮著重要作用。但是在實際過程中，依然面臨著村委會與村黨支部、基層人民政府三者不協調、自治中監督乏力、村干部服務能力不足等一系列困境。這就需要我們立足于鄉村治理、實現我國國家治理體系和治理能力現代化的發展目標，進行一系列的理論和制度上創新，全面深化農村基層群眾自治改革，促進基層群眾自治良性發展。