民用無人機的行政法規制分析

代育菡

（青海民族大學法學院,青海 西寧 810000)

無人機現已在航空拍攝、農林植保、交通巡查、地圖測繪、氣象監測、搶險救援等領域嶄露頭角，隨著無人機技術的持續提升，其應用范圍必將得到進一步拓展。預計近10年內，無人機產業將成為全球航空業最具活力的增長模塊[1]。民用無人機新業態發展迅猛，其是無人機最主要的應用，已經在航拍、農業、應急、安防、監控、公共衛生等領域得到廣泛應用，在載貨載人、空中交通等場景中的價值也將得到重要發揮。順豐、美團等物流無人機在深圳的試驗運行，在創新和催生無人機應用商業化模式的同時，也給空域的融合運行和綜合監管帶來全新的挑戰。

在2021年我國的新冠肺炎疫情防控工作中，長沙、昆明等地企業積極探索“5G＋無人機消殺”新模式。目前，我國民用無人機市場規模已經超過210億元，行業企業和產品數量分別達到7 000余家和40萬架，且同比增速都在30%以上[2]。結合經濟發展的趨勢，各地職業技術學校也開始開設民用無人機專業，能與其結合的學習應用領域有環保、農業、電力、石油、氣象、國土資源等。我國無人機技術已走在世界前列，隨著民用無人機內置芯片的微型化和低成本化，我國民用無人機技術研發升級逐漸加快，成本也更加低廉，其商業價值逐漸顯現出來。

根據統計，中國和美國在大型民用無人機領域專利貢獻度最高，中國的專利申請有1 446項，美國有982項，兩國的專利申請總量占大型民用無人機專利申請總量的87%，遙遙領先于其他國家。盡管我國民用無人機產業發展迅猛，但我國有關民用無人機的行政法規制的制定卻有一種被迫“追趕”的感覺。相比較而言，美國早在1990年就允許無人機在空域飛行，并在2012年的《2012年美國聯邦航空局現代化與改革法案》中第333條就明確規定民用無人機規范飛行。近幾年，我國各地先后發生多起無人機無序飛行事件，從2015年的無人機“黑飛”入刑第一案到2017年2月的昆明長水機場2天4起無人機非法飛行事件，以及2020年11月上海首例一男子因違規施放無人機被依法行政拘留10日，2021年2月，西寧曹家堡國際機場因不明飛行物升空，造成多個航班備降、晚點，大量旅客滯留機場的事件，同年6月成都市民張某某在成都天府機場私自放飛無人機被處以行政處罰等。我國目前的行政法規制已經不能有效約束頻繁出現的無人機傷人事件。人們一方面希望能享受無人機提供的便捷服務，另一方面也希望無人機飛翔在法治的天空下。

亞里士多德說：“法律就是秩序，有好的法律才有好的秩序。”那么如何規范化使用和管理民用無人機？當前，如何形成設計、生產、銷售、使用有效追責的責任鏈成為民用無人機行政法規制問題研究以及中國科技和經濟社會改革發展的重大需求項目，是國民經濟與社會發展的前瞻性問題。本文將以廣東省為例，通過分析廣東省對于民用無人機的相關行政法規制，通過明確民用無人機法律尺度，在利益導向下平衡各方需要，追求法律協調，由點及面，從完善民用無人機登記制度、建立民用無人機外部云系統、優化保險救濟、劃分民用無人機專飛區等方面保障民用無人機行業持續健康發展。

1 民用無人機行政法規制分析

1.1 現階段我國民用無人機行政法規制

自2015年我國政府明確表示推進無人機行業發展以來，國務院、中央軍委空中交通管制委員會領導全國無人駕駛航空器飛行管理工作，通過無人駕駛航空器管理部際聯席工作機制，協調解決管理工作中出現的重大問題。行業主管部門共計發布了12項管理性法規文件，其中工業和信息化部發布了《關于無人駕駛航空器系統頻率使用事宜的通知》等法規文件。中國民用航空局等相關部門陸續出臺了《輕小無人機運行規定（試行）》《關于民用無人機管理有關問題的暫行規定》《民用無人機駕駛員管理規定》《民用無人駕駛器實名登記管理規定》等政策法規。各單位各部門依據有關規定負責無人駕駛航空器相關管理工作，主要由國務院體育行政部門會同空軍、國務院民用航空主管部門、國務院公安部門等單位另行制定對無人機的性能分類、許可登記、飛行限制等做了一系列規定。公安部、農業農村部、國家市場監管管理總局等部委均在制定其管理職責內的法規政策文件。同時，地方政府也在制定地方性管理法規，四川省、浙江省、廣東省、深圳市等地均發布了相關管理法規[3]。

從航空政策上看，國家先后出臺了《關于加快培育和發展戰略性新興產業的決定》《民用航空工業中長期發展規劃（2013—2020年）》《關于深化我國低空空域管理改革的意見》等政策，將航空產業列入國家戰略性新興產業發展重點方向，有序開放低空空域，引導支持航空裝備制造業和相關產業做大做強。

從無人機行業政策上看，2016年國務院發布的《“十三五”國家戰略性新興產業發展規劃》中明確提出將無人機作為發展重點之一；2017年工業和信息化部發布《關于促進和規范民用無人機制造業發展的指導意見》，明確提出到2020年，民用無人機產業持續快速發展，產值達到600億元，年均增速在40%以上，到2025年，民用無人機產值達到1 800億元，年均增速在25%以上；2019年，教育部將無人機相關專業列入《中等職業學校專業目錄》，為無人機行業的發展提供充足的人才儲備。這些法規在規范無人機生產制造、提升產品質量和保證運營安全方面發揮了重要作用。同時，我國在無人機研制生產、交付、運營和行業應用方面也制定了相應的管理法規和標準。

1.2 典型地方民用無人機行政法規制——以廣東省為例

廣東省在中國各地區的無人機發展勢頭中走在了前列。相關數據顯示，廣東省深圳市的大疆無人機占據著約70%的市場份額，如果再算上廣東省其他無人機企業，那占比就更高了。除了市場占有率，在無人機企業數量方面，廣東省也占據著絕對優勢。目前我國與無人機相關的在業、存續企業約5.5萬家，其中接近1.3萬家分布在廣東省各市區，穩居全國各地區之首。廣東省無人機在全國乃至全球擁有較大的優勢，除了大疆這個“巨無霸”，以及其他中小型無人機企業之外，還擁有大量的“配套優勢”。比如，廣東省擁有大量的熱紅外相機、高光譜相機、激光雷達、飛控系統開發、無人機整機組裝等，以及原來在測繪、巡檢、安防等多個領域都有很多成績的企業，形成了完整的產業鏈。此外，在無人機的應用、無人機飛手的培訓方面，廣東省也走在了前面。相關數據顯示，過去5年，廣東省無人駕駛培訓相關的企業數量年平均增速高達19%，并成為華南地區無人機培訓中心，擁有全球鷹等一批全國優質培訓企業。

2017年廣東省出臺了《關于加強無人機等“低慢小”航空器安全管理的通告》，對民用無人機進行了分類，并對飛行申報流程等做了規定。2018年廣東省又擬出臺《廣東省民用無人駕駛航空器治安管理辦法》，首次提出建立群眾舉報民用無人機違規飛行活動獎勵。雖然該辦法有些條款過于激進，一直未實行，但體現出廣東省政府對民用無人機的督促全面，其相關行政法規制方面一直走在前列。

廣東省深圳市由于其獨特的地理位置，成為大疆、極飛等民用無人機企業的總部選址，是全球主要的無人機生產基地，擁有全國最多的無人機企業，被譽為“無人機之都”[4]。

在民用無人機行政法規制方面，廣東省深圳市也一直走在前列。2021年10月26日，《深圳市民用無人機管理暫行辦法（征求意見稿）》在深圳市司法局官網公布，對民用無人機的生產、銷售、操控等各環節管理做出進一步規范。無人機具有種類多樣化、運行差異化等特點，和管理跨行業、跨領域的復雜性與特殊性。此次公布的征求意見稿在一些方面做出了創新，比如生產產品標準明文規定一機一號，不符合標準的機器立即召回，明確了不同類型無人機在不同空域須遵守的操控規范和證照管理規定，無人機所有人和使用人須實名登記并取得相關資質以及嚴格細致的飛行區域、飛行安全責任等。該征求意見稿通過“人”“機”“環”三要素，構建了對無人機全生命周期的管理。

1.3 總論

我國的民用航空業監管是一種垂直性的監管，中央部門以中國民航規章體系為標準對境內的民航活動進行統一管理。這種監管體制是基于傳統民航活動行政區跨度大的特點考慮的，但是民用無人機行為迥異于傳統民航活動，是傾轉旋翼及其他復合翼與整體氣動航行，具有明顯的“低慢小”特點。一般而言，當前的無人機活動通常不會跨越一個或多個行政區劃，其活動范圍受限于信號傳輸技術水平，通常局限在起降點周圍數百米范圍內。出于方便管理的目的，我國把管理權限下放給地方，各地方政府針對無人機行為頒布了一系列地方性法規，但民用無人機的監管意識和監管措施仍存在著嚴重的區域發展不平衡，沒有高位階法律的確定，各地民用無人機處罰缺乏統一性，地方性法規之間也存在著明顯差異。對比廣東省和上海市，早在2017年，廣東省便出臺了《關于加強無人機等“低慢小”航空器安全管理的通告》，對省內無人機應用進行嚴格監管，并通過劃定禁飛區等措施有效緩解無人機應用過程中滋生的黑飛擾航、墜機傷人、隱私竊取等問題，大型活動場所、廣場、公園、景點、學校、醫院等人員密集區域被劃定為禁飛區，在禁飛區內進行的無人機飛行活動將會面臨行政處罰甚至被追究刑事責任；而直到2020年6月，上海市公安局等九部門才聯合發布了加強民用無人機等“低慢小”航空器安全管理通告，且并沒有對市區內的無人機活動設置普遍性的禁飛規定，僅在機場、國道周邊劃定了禁飛區，限制該范圍內的無人機活動。廣東與上海兩地對無人機行為的監管程度存在較大差異，究其根本，是由缺乏高位階法律、監管權力分散、過度分化行政監管權力而造成的行政規制體系混亂所導致。

2 我國民用無人機行政法規制的弊端

2.1 監管模糊

傳統民用航空業的監管是由國家軍委統一調配空域資源，國務院民航部門對全國民航活動進行統一管理，其監管權過度集中于下層部門細化，使得頂層設計融合度不足，造成空域資源管理的行政效率較低。與此同時，民用無人機產業的監管主體更為繁多，民航局、空管委、農業農村部，甚至得到行政授權的民間組織中國飛機所有者與駕駛員協會都對無人機產業具有監管權力。這種監管權力的分散，直接導致了各部門之間的權力界限模糊，分工不明，增加了監管過程中出現漏洞的可能性，條款冗雜，執法缺乏合理性、合法性，加大了相關部門協同管理的負擔。同時，過度分化的民用無人機領域的行政監管權力，使得民用無人機經營企業及無人機持有者在不同的行政機構之間疲于奔波，增大了無人機產業的隱性成本，打擊了消費者的積極性。

2.2 禁飛區域“一刀切”

我國一直以來將空域視為國家主權，空域管理是以公法管制為主導的一元體系[5]。現行體系中空域的有效利用過度依賴于行政管理，而民用無人機的發展需要實現空域私法化，充分挖掘空域的經濟屬性，以至于我國現行無人機立法與監管需求遠未對接。就目前而言，我國仍“一刀切”地把空域準入視為特權，民用無人機產業與傳統航空業未做區分。我國現在所劃定的凈空區主要集中于民用機場或國道、公路上空，其劃分方法大多為沿道路中心線向四周延伸X km橢圓形的基礎上附加場地附近，機場附近還包括離場航線周邊N km范圍所形成的不規則限飛空域。我國民用航空局空管行業管理辦公室下發的《民用無人駕駛航空器系統空中交通管理辦法》中對民用無人機具體禁飛限制高度也未做規定，過度強調禁飛區域、限制飛行會導致民用無人機行業積極性減弱。縱觀國外對民用無人機的行政法規制，如德國《航空法》在第1條規定：“本法案及為本法案提供補充的法律文件、在國內可進行適用的國際法或由歐盟理事會頒布的規定及為其補充的法律文件沒有做出禁止性規定的，則航空器可免費使用各空域[6]。”該規定說明德國把空域準入視為權利，放寬了監管。德國無人機技術遠不及中國，卻對民用無人機飛行區域做了細致的規定。美國在《2012年美國聯邦航空局現代化與改革法案》中提出將民用無人機系統納入國家空域系統，允許逐步擴大對國家空域系統的訪問。由此可看出美、德等國家對航空業立法的態度，體現其對科技行業的寬松與扶持。

2.3 救濟制度不完善

早在2019年7月11日，歐盟就頒布了“Commissionimpleme ntingRegulation（EU）945＆947”，這是世界上第一部較為系統的無人機專門性法規。該法規不僅涉及無人機操作者資質認定、無人機適航性、無人機登記制度和無人機操作規則等方面，在民用無人機侵權責任認定和空間隱私權的界限部分也做了區分。對比之下，我國對于民用無人機的侵權損害行為的處罰未做明文規定，僅僅依賴于各地自己的行政法規制。近幾年出現的民用無人機的無序飛行事件，都是在未遵守低空公共航路的基礎上，違反治安管理法而被處罰，或侵害公共權益而被刑事處罰。對于被侵犯空間隱私權的懸停拍攝行為未做法律層面的保護，實踐中也沒有可依據的司法判例，這不符合新時代下對公民人格權保護的理念。

3 民用無人機行政法規制完善

良法才能善治，行政法規制的制定依賴于為相關利益群體服務，穩定高位階的立法層次能為民用無人機的發展提供保障，但基于民用無人機危害行為的嚴重性、公共性、分散性、不確定性等特征，也同樣需要靈活的立法支撐。行政法規制能及時調整，制定的變通性強，達到統籌兼顧的效果。決策者大多出于安全的考慮，站在公共安全和隱私權等個人關懷方面來制定相關法律政策，因此應梳理涉及的相關方核心利益訴求和當前的行政法規制爭議，為之后行政法規制的建議做鋪墊。

3.1 完善民用無人機登記備案制度

公安部、民航局等部門建立一體化登記備案后臺管理，防止重復登記。雖然2017年我國民航總局出臺了《民用無人駕駛航空器實名制登記管理規定》，要求民用無人機擁有者必須實名制登記，但實際上民用無人機登記系統只需上傳身份證即可，無須人臉識別，缺乏真實性和準確性。所以需要完善民用無人機的登記備案制度，形成有效追溯的責任鏈。

3.2 建立民用無人機云系統監控

我國不同類型無人機間的兼容性較差，不同企業都采用各自的平臺監測，極易造成個人信息泄露，也不利于對民用無人機飛行路線后臺監控。我國可以借鑒美國航天航空局成立Airmap，把全球無人機制造商和軟件開發商納入無人機管控體系，建立統一的民用無人機云系統監控，后臺實時動態監測無人機飛行路線，云系統上錄入禁飛區域，方便飛手查詢。

3.3 組建民用無人機產業園基地

我國可以借鑒科技產業園概念，建立民用無人機產業園，向民用無人機愛好者、使用者開放專屬飛行區域，遠離居民樓和學校、國道、機場，降低對公共安全的威脅。同時產業園可以與民用無人機云系統相連，通過線上預約限流管理，避免過度飛行造成的擁擠隱患。

3.4 擴大民用無人機承保范圍

現階段我國飛手們的安全飛行意識與風險意識尚不足，對民用無人機保險的承保意識不強。我國《民用無人駕駛航空器經營性飛行活動管理辦法（暫行）》中雖然提到民用無人機進行經營性活動須投保無人駕駛航空器地面第三人責任險，但未包括非經營性活動[7]，因此擴大民用無人機承保范圍，對民用無人機強制保險，規避風險，是非常有必要的。

4 結語

法律應當緊跟科技發展步伐，方能彌補法律規制的不足之處，對人們的行為進行約束。我國現行民用無人機行政法規制與技術發展需求遠未對接，缺乏民用無人機的行政法規制，沒有完善的監管框架和體系，不利于國家保障公共安全。但過嚴的行政法規制、過度限制用戶飛行權利將阻礙無人機價值的發揮，甚至可能迫使相關企業向外轉移。因此，我國現階段民用無人機行政法規制應尋求一個合理的限度，既能保障民用無人機相關利益方權利與產業發展間的巨大張力，又規范相關方行為，不影響國家空域系統的安全。