我國突發公共衛生事件應急防控體系建設研究

王卓然，李明穗，蔣慧莉，楊俊濤，楊維中，劉德培

（中國醫學科學院 北京協和醫學院，北京 100730）

一、前言

突發公共衛生事件是指突然發生，造成或者可能造成社會公眾健康嚴重損害的重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病、重大食物和職業中毒以及其他嚴重影響公眾健康的事件[1]。此次新型冠狀病毒肺炎（以下簡稱新冠肺炎）疫情，是對我國突發公共衛生防控體系的一次大考，我國快速啟動公共衛生突發事件一級響應機制，全國一盤棋實施了嚴厲的管控政策，依靠科學手段不斷完善新冠肺炎的防治舉措，中國國內的疫情得以快速控制。隨著疫情進入常態化防控，我國也在不斷總結經驗，逐步完善社會管理機制，強化資源動員能力，全面提升，形成高效互補的專業分工體系，逐步完善并強化我國突發公共衛生防控體系[2]。

突發公共衛生防控體系，其本質是國家整體醫學在“防、診、控、治、康”各方面能力水平的綜合體現，此次抗擊新冠肺炎的斗爭在一定程度上暴露了我國突發公共衛生事件應急能力仍顯薄弱，主要在動員與應急防控體系協同發展、應急防控精準感知及管理、疫情防控應急機制標準化建設、城市及農村不同區域防控措施差異化等方面存在缺陷和短板。因此，以維護和促進人民群眾健康為宗旨，以能力建設為主線，以人才隊伍建設為根本，以科研創新為支撐，不斷完善我國突發公共衛生事件應急防控體系是當務之急。本研究通過分析我國突發公共衛生事件應急防控的發展現狀及存在問題，客觀審視問題產生的根本原因，從我國突發公共衛生事件的應急防控精準感知與管理、應急救援體制機制、應急科技攻關體系支撐、疫情防控標準化體系建設、戰時國防動員策略、區域防控措施差異化等多維度深入剖析我國突發公共衛生應急體系存在的問題，并借鑒國際先進經驗，為我國突發公共衛生事件應急防控治理體系和治理能力的現代化建設提出相關政策建議，為進一步改進和完善我國突發公共衛生事件應急防控體系建設和積極有效開展衛生應急工作提供參考依據，致力于形成一套適合中國國情、具有中國特色的科學有效、系統全面的突發公共衛生事件應急防控體系，保障人民健康安全、國家公共安全、社會政治穩定和國民經濟發展。

二、強化突發公共衛生事件應急防控體系建設的需求

（一）人民至上，生命至上的執政導向

進入21世紀以來，隨著經濟貿易全球化加劇，人口和物質流動加快，以及氣候和環境的變化，新發突發傳染病頻發，嚴重威脅人民生命健康[3]。而化工品泄漏、重大爆炸等意外事故，也對應急救援提出了新的要求和挑戰。在我國新的發展階段，黨中央秉持人民至上，生命至上的理念，明確提出實施健康中國戰略的決策部署，要努力實現從以治病為中心向以健康為中心轉變，強調把人民健康放在優先發展的戰略地位，全方位全周期保障人民健康[4]。2020年5月，國家發展和改革委員會公布了《公共衛生防控救治能力建設方案》[5]，要求聚焦新冠肺炎疫情暴露的公共衛生特別是重大疫情防控救治能力短板，調整優化醫療資源布局，提高平戰結合能力，強化中西醫結合，集中力量加強能力建設，補齊短板弱項。我國正在不斷總結經驗，逐步完善社會管理機制，強化資源動員能力，全面提升國家整體醫學的能力水平，形成高效互補的專業分工體系，逐步完善并強化我國突發公共衛生防控體系。

（二）強化醫學科技創新發展的動力

科學發展和技術創新是我們同疾病較量的銳利武器。在重大傳染病防治國家科技重大專項等項目布局下，我國在傳染病技術體系建設以及部分重大傳染病科技支撐能力上已有跨越式提升，在此次應對新冠肺炎疫情中發揮了重要的作用。面向新時期，新發突發傳染病防控形勢不容樂觀，人口跨境跨區域流動加劇傳染病傳播風險，從海量檢測病原中篩選出切實致病的病原體，是未來亟需解決的重要問題。同時，隨著我國社會經濟的發展，人們的健康意識不斷增強，對社會參與和對高質量生活的需求逐漸增強，這些都對醫學科技創新的需求提出更高要求。

（三）促進社會經濟發展的增長點

治療類藥品、診斷試劑類以及疫苗類等應急產品，作為特殊商品，屬于高技術壁壘的行業，具有研發周期長、投入大、風險高等特點。整個產業鏈條是一個高度依賴創新驅動的行業，我國健康研發資源特別是關鍵資源，大多分散于各企業和科研院所中，企業銷售收入少導致企業沒有能力投入大量的資金進行研究和開發。縱觀檢測、預防及治療整個產業發展的鏈條，技術供給不足已日漸成為制約生產、流通、使用等環節的主要短板。發達國家已經初步形成良好的多方產業資源融合機制和持續創新健康促進服務商業模式。依托公共衛生防控需求，打造新興產業集群，建立健康促進的特色專業服務機構和平臺，開展主動健康技術應用示范，是引領帶動社會經濟發展的新動能。

（四）推進建設人類衛生健康命運共同體的大國責任

新發突發傳染病嚴重危害人類健康，抗疫需要各國人民團結應對。中國一直積極參與全球抗疫行動，積極開展國際聯防聯控，在分享經驗、援助物資、強化疫苗藥物支撐等方面工作成績顯著，闡明了中國理念、提出了中國主張。習近平總書記強調：中國將秉持人類命運共同體理念，為全球疫情防控分享經驗，提供力所能及的支持，同各國一道促進全球公共衛生事業發展，構建人類衛生健康共同體。在新時代，隨著我國經濟社會發展和國際影響力不斷增強，“一帶一路”倡議的不斷落實，我國將堅持衛生科技和公共衛生產品供給，強化人員交流，用實際行動為維護全球公共衛生安全盡責，向全世界展示一個負責任大國應有的擔當。

三、我國突發公共衛生事件應急防控體系的建設現狀

（一）監測預警和評價體系

自2003年嚴重急性呼吸綜合征（SARS）疫情爆發后，以疾控體系和醫療機構為重點，我國開始逐步建設覆蓋全國的新發突發傳染病監測和評價體系。在此次抗擊新冠肺炎的歷程中，我國突發公共衛生事件應急防控體系快速獲取基因序列和毒株信息，確定新型冠狀病毒為本次不明原因疾病的病因，不僅為接續開展的防控策略研究提出科學證據支撐，而且也向全球共享數據，為全球應對本次疫情提供了寶貴的“窗口期”。我國監測和評價體系的短板，在本次應對疫情中也在一定程度上得以暴露。國家、省、市、縣四級實驗室檢測能力發展不均衡，信息反饋的時效性不夠，臨床機構檢測能力弱，對預防干預手段效果監測評價不足[6,7]。

（二）診斷與治療體系

在這次新冠肺炎疫情中，我國臨床機構充分運用診斷與治療科技創新成果，多學科診療團隊高效協調，強化治療關口前移，及時發布臨床診療方案并不斷更新，推動全國診療同質化；方艙庇護醫院的建設，創造性地解決了武漢“一床難求”的問題，發揮了“隔離、分診、基本醫療、密切監測和快速轉診、基本生活和社會活動”的重要功能，創建了應急情況下公共衛生應急新理念，成為了抗擊武漢疫情的重要轉折點。中醫藥辯證施治，充分發揮了“治未病”、多靶點干預的獨特診療優勢。但是，與國際診療救治體系相比，我國的診療救治體系在病原檢測能力、高級別安全實驗室、國產化設備儀器等方面仍然亟需完善；我國醫療體系在電子病案系統等信息化及共享機制等方面建設仍需加強，臨床機構的國家級平臺及支撐研究發病機制的資源和研發能力不足；中醫診療體系存在應對重大疫病科研體系、響應機制及真實世界數據研究等短板。

（三）科技研究支撐體系

我國科學家在新型冠狀病毒檢驗試劑、動物模型、傳播途徑、藥物疫苗和抗體、流行病學與溯源、致病機制等方面開展科技攻關，疫情中完成病毒檢測確定毒株，研制檢測試劑并成功應用，病理尸檢在移動手術方艙基礎上，建立符合負壓過濾生物安全尸檢方艙和病理研究室，及時開展了病理學研究；臨床機構開展藥物、疫苗臨床試驗研究等，均為疫情控制提供了強大的科技支撐。科研人員不斷探索關于流行病學行為、臨床特征、隔離治療原則、公共衛生政策等方面的中國診療經驗。開展藥物、疫苗臨床試驗更是為疫情常態化防治提供了堅強后盾。但同時，也要清醒地意識到，這次疫情抗擊過程，也暴露出我國科學研究體系存在不足，我國在流行病學研究方法、支撐、分析處理、預測預警能力等方面相對落后，在高致病性病原研究方面，缺乏長期持續穩定支持的“堡壘式研究基地”，在疫苗、藥物研發基礎理論研究和研發水平方面總體落后于發達國家，重癥救治的醫療器械依賴進口，檢測試劑缺乏技術、原材料等問題[8]。

（四）人才教育培訓體系

我國已經逐步形成一定規模的公共衛生教育培訓體系，形成了較為完善的本科、研究生和畢業后培養機制，為各類大學、衛生機構和研究單位輸送了大量的公共衛生人才。但是，我國公共衛生教育與臨床醫學實踐存在脫節，醫防體系割裂情況仍較為嚴重，公共衛生人才畢業后職業發展路徑受 限[9]，待遇受到影響，直接導致了行業基層人才流失，公共衛生行業人員儲備不足。

（五）物質設備產業支撐體系

我國完善的工業體系、完備的上下游產業配套能力，有效保障了防疫物資供應，成為抗擊疫情的重要支撐。我國的疫苗生產企業有效產能不斷增加，產品也通過了世界衛生組織（WHO）認證，有力地支撐了國際抗疫合作。但是，醫療領域成果產業轉化具有周期長、投入大、風險高等特點，而應急產品研發與慢病等相比，市場需求不穩定[10]，如果缺乏長期有效的政府支持和應急產業政策協調機制，企業日常投入研發的動力不足，技術積累不夠，導致推進防疫技術快速轉化的自主支撐保障能力亟需完善。

（六）社會動員與協調行動體系

SARS疫情后我國開始系統全面推進應急管理體系建設，制定了以“一案三制”為核心的應急管理體系，各省市也按照指導成立專門的應急處置部門，體系建設逐漸走向成熟。本次新冠肺炎疫情形成了有效的國家–省–市聯防聯控機制，由中央統一部署，各省根據疫情變化同步調整防控策略，取得了顯著的成效。同時，從提高治理能力和治理體系的角度講，我國應急指揮體系制度化、穩定性有待加強；各地方利用專家資源、專業優勢開展專業應對還不夠[11]。

四、我國突發公共衛生事件應急防控體系建設存在的挑戰

（一）衛生體系存在“防治”分離現象

國家突發公共衛生事件應急防控體系同國家整體醫學在“防、診、控、治、康”各方面的能力水平密切相關。然而，在具體執行時，往往出現嚴重的“防治”分離的現象。就醫療衛生機構總數而言[12]，2019年末，全國醫療衛生機構總數達1 007 545個，其中醫院34 354個，基層醫療衛生機構954 390個，專業公共衛生機構15 924個，造成了“防、診、控、治、康”體系分離，專業公共衛生機構從機構定位到保障能力建設，均應繼續強化，以適應新時期公共衛生防控救治要求。從平戰能力轉換上來看，2019年末，全國醫療衛生機構床位880.7萬張，其中醫院686.7萬張（占78.0%），基層醫療衛生機構163.1萬張（占18.5%），專業公共衛生機構28.5萬張（占3.2%）。專業公共衛生機構只在平時開展疾病防控和專科醫療照護，承擔突發公共衛生事件應急防控的能力亟需提高，迫切需要綜合性醫院密切配合。

（二）重硬件投入，輕人才保障

從投入和支撐硬件上來看，2009年以來，政府對于專業公共衛生機構的投入絕對數量不斷增加，由2009年的328.5億元增加到2017年的1143.2億元，增長了2.48倍。但是，2019年每萬人口專業公共衛生機構人員為6.41人[12]，與《醫藥衛生中長期人才發展規劃（2011—2020年）》中到2020年達到每萬人8.3人的要求仍有不小的差距[13]。在人才有缺口的情況下，門診醫生與公共衛生醫生缺少人工對患者實施“分段管理”，醫療人力資源與公共衛生人力資源缺乏有效合作與有機結合。我國二、三級醫院的公共衛生功能不夠明確，導致了一線臨床醫生人員雖然眾多，但其患者直接接觸、患者和公眾較為信任和較高依從性的獨有優勢發揮不充分。另一方面，基層衛生從業人員只能從事公共衛生工作，待遇偏低形成人才流失，更加加重了公共衛生防控人才短缺的局面。

（三）風險預警和社會動員能力仍需加強

從數據治理能力來看，我國風險預警能力仍有待提升。國家網絡直報系統與醫療機構信息系統間沒有實現自動觸發的預警機制，多點觸發的傳染病病原檢測體系尚未形成，無法迅速發現、評估、處置疫情。在應急指揮和信息傳遞時，中央和地方間、各部門間的權責分工應進一步清晰明確。同時，社會動員力量的參與機制仍在探索中，社會醫療、福利和基金會等力量，有效參與醫療應急機構救援、后勤保障與物資儲備應急運轉機制仍需要不斷完善。

五、加強我國突發公共衛生事件應急防控體系建設的建議

（一）建立國家統籌協調和應急指揮機制體系

建立國家和地方統籌協調的指揮機制和多部門協作的聯防聯控機制，進一步完善重大疫情和公共衛生應急預案體系，形成涉及“防、診、控、治、康”等各行各業的聯動機制，健全大規模自然災害、核與輻射等救治指揮和應急體系建設。特別是監測預警關口前移、推進醫療用品緊急使用授權制度、建設國家常態化應急演練隊伍和演練機制、加強應急設備物質的儲備和使用管理等，加強立法工作，形成政策支持、輿情監測、科普宣傳和全民參與等制度化工作體系。

（二）強化科技支撐能力

統籌開展國家級科技自主保障平臺、科學研究基地、生物信息資源庫建設，有序布局高等級生物安全實驗室，構建國家應急基地平臺信息共享和服務網絡。實施病原組計劃，摸清底數，加強對未知傳染病的前瞻性研究和預防能力，建設多點自動觸發預警體系。加強我國基礎研究創新能力，強化中藥物質基礎和機理研究，完善抗病毒藥物、疫苗、抗體、器械設備等交叉學科領域布局。強化融合第三方網絡大數據應用，構建智能化、信息化的流行病調查統計工具，建立以全民數據庫主索引的國家流調數據處理監測分析平臺。

（三）提升臨床機構能力

“補短板、堵漏洞、強弱項”，強化醫療機構應急檢測能力、平戰結合能力的硬件改造，推進應急醫學救援隊伍的常態化機制建設。針對目前我國公共衛生體制建設過度分割的現狀，加強醫防融合，一方面增加基層醫療機構的公共衛生職能，另一方面提升高級別醫療機構的預防和控制疾病能力，改善傳統傳染病的診療體系，不斷強化醫療機構對新發突發傳染病的預警偵測能力。

（四）改革醫學教育體系

在完善臨床醫學本科通識教育的基礎上，重點強化公共衛生碩士、博士專業學位人才培養，推進公共衛生醫師規范化培訓，加強公共衛生人才繼續教育。強化多學科交叉融合，有效完善大數據治理、衛生政策和管理等理念，注重培養具有多學科知識基礎、公共衛生專業背景、豐富國際視野和領導決策能力的復合型人才。建立分系列人才評價體系，明確公共衛生人才的職業發展路徑，改善基層人才待遇。

（五）促進科技成果轉化

發揮重要產業企業的科技自主創新能力，通過常態化政策保障和資金支持，鼓勵企業開展創新性研究應急藥物、診斷試劑和疫苗產品研發。將既有的救援裝備、藥品納入國家儲備體系，完善上下游產業配套和調度能力，構建平戰結合系統配套的檢測裝備、防護裝備研發體系。

（六）加強國際交流合作

強化與世界衛生組織、世界銀行、聯合國糧食及農業組織等國際組織合作，搭建全球衛生健康合作網絡，積極參與衛生健康領域的國際標準研究、政策制定和風險評估。重點深化與“一帶一路”沿線國家合作，切實提高其傳染病應急防控水平，制定國際合作專項，開展急性創傷、輻射損傷醫學國際合作與研究，加強對生物安全和公共衛生具有潛在威脅的病原體研究。